导 读
面对此次新冠肺炎疫情，一些地方政府的社会治理体系和能力暴露出很多问题，社会力量参与疫情防控的效能也面临很大考验。其中，湖北省和武汉市对防控疫情捐赠款物的管理一度十分混乱，饱受质疑。对此，有专家评论：“最根本的还是社会力量缺乏制度化的参与渠道，缺乏突发事件中的政社协同机制。”
三个月前的中国基金会发展论坛·2019年会上，基金会救灾协调会举办了一场以“灾害应急视角下的中国基金会发展和政社合作变迁”为主题的平行论坛，邀请来自六个省份负责灾害应急的政社机构代表，分享经验，破解难题。
我们将一线实践者的发言作了精编，试图在当下为读者带来一些关于政社协同的思考。
政府购买服务和制度化下的政社协同
广东省减灾救灾应急协会负责人：
广东省减灾救灾应急协会成立于2018年初，由省内十多家有影响力的社会力量发起成立，会员单位来源比较丰富，包括一些救援组织、社区宣传组织以及像壹基金这样的组织，还有一些做防灾减灾救灾产品研发和生产的企业。现在，广东全省从事防减灾和应急救援的社会组织大概800多个，但在民政正式注册且比较活跃的不到100个。
广东省主要是政府牵头，政策先行，出台了一些政策法规来支持社会应急力量的发展。未来，应急救援力量在装备配备以及政府购买服务各方面都会得到支持。下一步政府要对应急救援力量的能力进行测评分级工作，通过救援能力测评，政府调动的所有社会应急力量一定是经过测评能力的队伍。
我们省政府资金相对宽裕，我们经常呼吁应急管理部门出台支持社会力量的政策。只要有了政策，政府资金可以很快帮助我们社会应急力量的发展。应急厅是去年才成立的一个整合性的新部门，官员都是从各个部门整合过来的，他们有一个熟悉和适应的过程，很多政策还没有建立起来。期待未来会更好。
“协同-2018”，社会力量参与救灾桌面推演
没有政府主导就没有真正的政社协同
四川省雅安市群团组织社会服务中心负责人：
雅安420地震，很多社会组织和志愿者到雅安，对生命通道造成阻塞，情况非常严峻。在这种情况下，政府主动搭建社会协同机制，成立芦山地震抗震救灾社会组织和志愿者服务中心。政府开始出资购买服务，做本土社会组织培育、自组织培育，跟外来社会组织特别是几个大的基金会，保持紧密联系。2019年，雅安机制又有新的进步和探索，从应急发展到韧性城市建设项目，建设联合国2030可持续发展计划的减防灾示范城市，这些构想正在实践中。
关于政社协同，虽然大家说我推动了什么部门，搞定了什么人，但这些多是发生在某个时间点、某个人的关系比较熟，更多的是一种偶然而不是必然，这样点对点的、不成体系、也没有行政机制，是落不了地的。雅安的特点是由群团来实施，是有这么一个机制在推动。雅安市群团组织社会服务中心有100多家社会组织，市政府给了5000平米的办公场地集中办公，中心还有二十多人为社会组织提供服务，我们就是培育社会组织，给他们服务，最重要的是对接政府。
为什么协同这么难？其实方向搞错了。十九大报告讲的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，其中最重要是党的领导和政府主导。政府要主动有要求说我要和你协同，我要用你这个社会力量，这个协同才能达成。我本身是政府部门的公务员，现在干的工作就是要告诉政府，社会力量很大，公益慈善的力量很大，我们这些志愿者很有热情，我们要用他们，而且是有序地用他们，而且要不断培育他们。现在中心主任是市委常委兼任的，雅安市政府很多文件都会有中心的身影。只有写在文件中，才能称之为制度安排。这个机制在雅安是可行的，在雅安可能叫群团组织社会服务中心，在其他地方不一定是群团实施。如果复制到外边，一定也是政府主导来搭建的机制和平台。
基金会救灾协调会成员
投入雅安芦山地震救灾重建金额8.5亿元
政社协同需要找到最好的结合点
贵阳市众益志愿者服务发展中心负责人：
2008年南方雪灾和512地震后，贵州的民间组织开始联合应对灾害。地方政府过去对民间组织救灾既不表示反对，也不旗帜鲜明地支持，没有形成政社协同。2015年开始，我们尝试跟民政、救灾中心合作，当年12月我们举办第一期跨部门研讨会，包括民政厅、红会、青基会、其他社会组织、灾害比较多地方的民政部门等等。尽管在政社协同上做了一些尝试，但是很遗憾最后没有达成共识。
2017年举办第二次研讨会，进一步跟市州民政局进行沟通。我们主动对当时中央的一些支持政策做了研究，贵州省也出台了相应的管理办法和政策。当年我们成功和黔东南州、黔西南州两个自治州的民政形成了社会力量参与救灾的协作机制，签署了合作备忘录，给民政系统的局长做灾害管理社会力量介入的培训。应急管理厅成立以后，我们需要再次去突破。可以说，整个贵州在灾害层面的政社协同，就是从民间联合到政社协同的尝试，我们一直在路上。
总体感觉是，政府的行政趋于保守和谨慎，政策一放开，政府什么都敢做，政策一收紧，就什么都不做。这时我会跟小伙伴讲，我们真的要去看他们在想什么，他们在做什么，我们所做的事情怎么跟他们的想法找到最好的结合点，这样我们就可以突破。我们小伙伴对政策的学习能力提升非常快，“把民政厅全搞定了”，和民政厅沟通没有任何障碍和问题。下一步我们将继续这种政社对话。没有单方说谁推动谁，自下而上，自上而下，需要一个多维度、相互的推动。
政社合作关系下沉会有更多机会
甘肃一山一水环境与社会发展中心负责人：
2012年在壹基金的支持下，我们成立了甘肃公益救灾联盟，建立成员机构的联合行动机制，应对本省灾害。甘肃过去灾害多、没人救，主要是因为市县的公益机构比较少。2014年救灾联盟的使命发生转变，从灾害议题网络发展为公益网络，我们培养了一些市州协调人，在市县培育孵化了很多小机构。
以前我们都在省一级的机构活动，但我们发现最基础的行动应该是市县一级的机构。过去七八年也是一个创新，包括资源、行动的主体性一直在下沉，我们的伙伴覆盖到甘肃全区域。目前我们应对灾害都是基于在地组织的行动，我们主要承担资源对接的角色，通过孵化市州一级的协调机构，由它们把资源下沉，给到市县的机构执行。
2018年9月省应急管理厅成立到现在，都是处于观望的状态，他们对过去灾害救助这块相对比较忽视。我们跟现在厅里面的一些熟悉的领导沟通，他们也没有办法，他们想给我们一些政策，但目前一切都是不确定的。在这个观望阶段，策略便是保持联络，等待时机。同时，我们会把这种政社合作关系下沉，因为市县一级应急管理局相对活跃一些，尽量把厅一级的关系下沉到市县一级，让市县一级的伙伴跟当地政府部门建立关系。
政社协同需要因地制宜
湖南省安化县慈善总会负责人：
我在基层，我要说真话，劳民伤财的事情就不要去干了。每次搞演练，公安、民政、环保部门开个车，敲锣打鼓跑到现场去，吃个饭，又回来了，那不是劳民伤财吗？今天开这个会，说白了，会开完之后就去各忙各的，可能老死不相往来，你搞你的活动，我搞我的演练。
每个地方的情况不一样，需要因地制宜，救灾预案应当提倡从娃娃抓起。基金会救灾协调会是一个大课题，怎样把这个课题从我们政策上找到突破口，找到支撑，关键要把救灾协调会打造成“母鸡”的效应。只有规则统一，机制创新，统筹引领，才能实现持续发展。
我认为，雅安模式不可复制。雅安钱多、体系足，这是雅安地震带来的，其它地方没有这样的条件。坦白说，我们做不到。我还有一个身份——安化县统政部副部长、财办主任。今天的主题是政社合作发展变迁，相对于民政或者其他政府部门，我们是做慈善，但他们是做政绩。我们的想法是让政府来买单，但目前这个形势，说实话，很多地方财政的日子都很难过，我们不要一厢情愿在这里说政府购买。
2017年8月九寨沟地震，壹基金前往救援
摄影师：陈文。
几度沉浮的政社合作历程
安徽省广善公益助困服务中心负责人：
2013年因为机缘巧合，我们和壹基金结合做了安徽民间救灾的工作，组建民间救灾网络，在本土开展中小型灾害的响应。2015年，我们意识到民间力量很弱小，需要更多跟企业和政府建立联系。有一次找到安徽省民政厅救灾处跟他们沟通希望参与，当时是被拒绝的，或者是被搁置的。但是我们每年做的减灾救灾工作，我们会持续把相关材料送到民政厅救灾处。
2016年长江中下游发生洪涝灾害，救灾处同意和我们共同做一些事情，包括专门成立新的救灾机构。2016年底，经过安徽省民政厅批准成立安徽省防灾减灾协会。因为当年机制改革的原因，协会在拿到批文以后又被暂停。
今年相关的工作分配到应急管理厅，当初的救灾处已经划分为救灾处、减灾处、协调处和减灾中心。当初跟我们接触的民政厅官员分配到这四个处室。前两个月，我们又拿到批文同意正式成立安徽省防灾减灾救灾协会，在安徽来说是第一个相对独立的救灾机构。
我们还推动各个地市机构与当地的民政或应急管理部门建立密切关系，通过政府购买服务，包括全国综合减防灾评估工作以及当地灾害信息员培训等一系列工作，促进合作关系，使我们在灾害发生时，能跟政府建立良好有效的沟通，让政社协同机制可持续运行下去。
2013年到2019年整整6年的时间，像我们这样的民间机构在做救灾得到的资源支持很少。我们一直强调整个行业在灾害发生的时候要有行动、有规范，而在我们没有足够力量、得不到政府和企业支持的时候，又有多少基金会、有多少资源真正关注和支持我们这种一线的救灾社会组织呢？
讨论小结
北京师范大学风险治理创新研究中心张强教授：
灾害背后蕴含着中国改革的脉络，我们可以看到善解人意的社会组织单方面的爱和质疑，还有来自政策部门对这个问题的判断，这就回到三个框架。
第一是信任，如何从个体信任转化到制度信任，从文化认知转化到社会认知。
第二是协作，在部门之间、央地之间、政社企学之间的关联需要一些创新，这些创新开始可能是困顿的，需要观望和等待。社会组织要增加政策的学习和对话，维护好关系，有时可以重心下沉，甚至可以到社区。
第三是参与，我们还是要呼吁更多的政府参与。如果有更多政府官员对这个领域保持认知、热情、信任、协作开放的态度，我相信中国的政社合作不仅仅在灾害领域，在其他社会治理中都可以有更为广泛和积极的未来。
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