发表于《中国行政管理》杂志2020年第11期
[摘 要] 慈善资金具有公益性、社会性和非营利性。慈善资金使用是捐赠者、被救助者、慈善组织、政府等多主体合作行为。慈善资金支出绩效受合作共识、合作信息沟通效率以及合作模式的效度影响。由此分析慈善合作障碍及成因，结合第三方绩效评价的特点阐释以其为工具排除合作障碍，提升慈善资金使用效率的机理。在此基础上提出通过引入竞争加快第三方评价机构建设、明晰评价导向、建立科学的绩效评价指标体系等举措，推动对慈善资金开展第三方绩效评价实践。
慈善事业在扶贫济困及突发事件救援分担部分政府职能，是国家现代治理体系的重要组成部分。党的十九届四中全会通过的决议中提出要“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》明确“到2020年，慈善监管体系健全有效”。我国慈善事业发展迅速，2008—2018年间慈善基金会总数增长了4.58倍，慈善捐赠总量增长了1.52倍。[1]-[2]慈善资金支出绩效受合作模式的效度影响，决定慈善救助效果。实践中慈善捐赠款物使用不当削弱慈善组织公信力的现象依然存在，慈善监管体系仍有待完善。在慈善资金支出中引入专业独立的第三方绩效评价，有助于提升慈善资金使用效率和社会公信力。
一、当前慈善资金支出存在问题及成因
捐赠者、被救助者、慈善组织、政府等合作者之间的囚徒困境阻碍慈善资金使用合作行为产生。我国《社会团体登记管理条例》、《捐赠法》、《慈善法》等制度监督慈善资金使用着重规范支出范围、支出比例、财务公开。然而，慈善资金使用不当顽疾未能根治的主要原因有三个。
（一）认知差异致使合作共识形成困难
政府与第三部门合作模式是新公共管理运动推动政府再造，弥补政府失败与市场失灵，提高公共品供给效率的主要途径之一。《慈善法》规定政府与慈善组织之间财务上是监管与被监管关系，慈善组织应每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告；业务上是行政指导与被指导关系，县级以上政府民政部门依法监督检查慈善活动，对慈善组织进行指导。慈善组织类型主要包括政府主导型和慈善组织主导型两种，合作共识是所有参与者合作性努力并能被广泛接受的结果，两种类型下共识形成逻辑有所不同。
政府主导型慈善组织承担协助或接受政府委托开展救灾赈济事宜的义务，政府对其负有支持和资助义务。政府与慈善组织之间遵循行政逻辑形成行动共识，行政系统以行政委托或指令方式安排慈善组织承担。行政系统对灾害的认知与慈善组织在实际情境中的感知可能有所差异；因资源配置能力存在差异，慈善组织与政府对慈善任务的目的及合理性评价可能不尽一致。这些情形均可能削弱政府与慈善组织之间的行动合作共识基础。
在慈善组织主导型关系之中政府与慈善组织之间遵循商谈伦理的逻辑形成行动共识，该种逻辑建立在价值认同一致基础上(J.Habermas,1968)。当慈善组织出现资源不足、组织决策的父权性、专业性不足等缺陷时，志愿失灵随即产生，此时价值认同基础易于被瓦解。以慈善组织为主，政府协助为辅的方式开展慈善活动其目的在于提高公共服务效率。但在志愿失灵状态下，政府与慈善组织产生价值认同障碍，以致难以达成行动合作共识。
（二）渠道不畅导致合作信息共享不足
《基金会管理条例》第五条规定“基金会依照章程从事公益活动，应当遵循公开、透明的原则。”实践中慈善主体之间信息共享渠道有待进一步疏通。慈善组织微观行为逻辑与行政主管部门宏观管理机制之间的差异，容易降低两者之间的沟通效率。慈善组织使用慈善款物流程复杂，捐赠者难以跟踪。在慈善组织开展救助活动过程中捐赠者有时会调整捐赠目的，其信息需求随之变化，容易导致双方信息不对称。此外，被救助者的需求与捐赠者的意愿，因信息获取成本高昂以及信息不确定而未能匹配，以及公众与慈善组织、捐赠者之间出现信息沟通障碍的情形也时有发生。
在平等协商和互信合作基础上，引入私人部门和社会力量参与公共事务管理能够提高公共池塘的资源利用率(E.Ostrom,1990)。然而，慈善主体间信息共享不足形成信息孤岛，以致信息整合难以有效完成。近年部分省份尝试搭建了慈善信息共享平台以促进信息共享，但实践中显现两个不足。一个是慈善组织滥用专业优势，无效公开。如信息公开的范围不能满足捐赠者期待；信息内容无法回应利益相关者的关切等。另一个是慈善组织信息公开因失却多方沟通作用而蜕变为单向告知。慈善组织虽向各慈善主体充分提供了信息，但信息接收者的信息处理能力不足，难以据此认知事实。
（三）监督缺位引致合作模式运行受阻
慈善活动本质上属于民间互助合作行为，其合作模式是对慈善合作条件、方式、过程等的规范设置。慈善合作模式运行与慈善资金使用过程关联密切，慈善资金支出绩效直接反映其运行效果。在慈善资金使用过程中，慈善主体目标错位、合作分工不当、责权配置不科学等，均可能降低慈善资金支出绩效。因此，有效监督慈善资金支出是排除慈善合作模式运行障碍的必要条件。
《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》对我国慈善监管予以了系统规定，包括行政监督和社会监督，主要以事中事后监督方式进行。行政监督通过民政、监察、审计、财政、税务等政府部门实施；社会监督主要借助媒体、社会公众、利益相关者等实施。目前监管方式未能充分奏效的主要原因有两个。
一是缺乏评价支出绩效目标设置的合理性。民政部门和监察部门主要监督慈善活动的范围、组织方式、活动规模等慈善机构设立及慈善行为的合规性。审计部门主要对慈善资金募集与使用的财务合规性进行经济监督。慈善资金使用所产生的社会效益虽属于监督内容之一，但主要评价资金支出绩效目标实现程度，属于目标管理。慈善组织财政资金支出的合规性由财政部门监督，涉税事务的合规性由税务部门监督。对慈善资金支出绩效目标设置的合理性则缺乏评价。
二是事前监督不足。由于目前行政监督和社会监督均以事中事后监督方式为主，在事前阶段则以信息公开替代监督。然而，信息公开原本也属于应纳为监督对象的活动。行政部门在职责分工内实施事前监督，虽有助于专业化地预防局部风险，但跨部门地防控慈善活动整体风险效率相对有限。而社会监督柔性较大，事前监督难以及时产生作用。
美国政府从20世纪90年代开始加强对慈善机构财务监管，主要以评估排名、大众点评以及专业认证等方式对慈善资金支出进行第三方绩效评价。中国第三方评价慈善资金支出绩效实践可追溯至1997年，中国青少年发展基金委托中国科技促进发展研究中心对希望工程进行评估。然而，由于我国慈善组织尚处发展初期，相关制度虽倡导对慈善资金支出绩效做第三方评价，但并非强制性要求，相关实践因此较少。
慈善资金具有公益性、社会性和非盈利性，强化对慈善资金监督管理是回应公众关切并再塑公信力的有效途径。引入第三方绩效评价的理念和方法，对慈善组织与其他参与方在合作共识、合作信息及合作模式的重塑具有重要意义和作用。
（一）促进合作共识形成
在慈善活动中合作共识有七种存在形式，即慈善立项共识、救助目标共识、救助对象设定共识、救助款物募集共识、救助款物分配共识、救助实施方式共识、救助效果评估共识等。涉及行政主管部门、慈善组织、捐赠方、受赠方及公众媒体，各方利益诉求与行为逻辑不尽相同，合作共识因此具有不确定性。第四代评估理论认为第三方绩效评价具有全面参与、共同建构和多元价值的特点。[3]通过全流程跟踪、全方位覆盖慈善项目运行，可有效促进在各个阶段形成合作共识。
在立项阶段，第三方绩效评价促进各方就项目目标设置与救助对象选择等事项充分交流，进而检视慈善组织目标与公众期待之间的差异，求同存异形成认知共识；在中期实施阶段，第三方绩效评价对募集款物规模、款物分配方式及救助实施方案做事中评估，再现慈善活动运行过程，将共识由对事实的认知转化为价值认同，由关注慈善组织“正在做什么”转向审视“应该做什么”；在后期评估阶段，第三方绩效评价结合具体情境统筹目标与价值冲突，进而形成价值共识。
（二）排除信息共享障碍
第三方评价具有的专业化优势，有助于从三个角度排除慈善主体之间的信息共享障碍。一是提升慈善组织信息公开的信度。与慈善组织内部监督方式相比，第三方绩效评价机构独立于慈善主体各方，易于尽可能降低因价值选择偏好与职能范围约束对认知所产生的干扰。在制度监督下，信息的收集、整理、分析、披露等更为科学和及时。
二是增强慈善组织信息公开的效度。信息公开的范围、内容、方式等不仅需要回应相关各方关切，有针对性地披露信息，而且还需要全面客观反映慈善组织在筹资、管理、支出过程中成本与支出的比例关系，披露有价值的信息。第三方绩效评价所具有的高度专业化优势能够针对信息需求提供有效信息，减少无效公开。
三是促进慈善组织信息完整公开。法律监督、行政监督、舆论监督均属于单向监督，其中法律监督着力于强制公开信息，确保信息信度；行政监督虽同时监控公开信息的信度和效度，但监督多集中于事前和事后阶段；舆论监督则多为事后监督。第三方评价可实现事前、事中和事后全流程覆盖。由于地位中立，第三方评价更易厘清慈善主体间的权责利关系；作为专业机构，第三方评价综合应用量化工具和质性手段评价，更有技术能力反映慈善活动过程。[4]
（三）促成合作模式稳定运行
与财政资金相比，慈善资金使用呈现三个显著特征。一是因收入不稳定性导致支出弹性较大。资金到位情况慈善资金通常比财政资金面临更多不确定性，这使得支出过程容易集聚风险，给合作模式运行造成障碍。二是慈善资金支出变动较大。财政资金必须严格遵照预算时所设置的绩效目标支出，一般只能小幅调整。但慈善活动的出现时常是为灾害救助，而灾害往往突发。慈善资金支出因此变化相对较大，合作方式容易出现较大调整。三是慈善的公益性引起慈善资金支出绩效评价的价值多维。慈善组织作为第三部门追求社会公益。而公益的内涵较为模糊，在具体时空情境中不尽相同，合作途径选择易于产生分歧。
具体情境中的合作博弈因此是个动态过程，合作模式需与情境适配，适配与否需要经过评价才能做出判断。第三方绩效评价作为专业性、独立性、与利益无直接关联特征的评估方式，能更科学地评价合作模式情境适配情况。首先，评价的工具理性为合作模式的动态性提供了指标化及指数水平的度量手段和结构体系，有效提升监管的依据及其精准性。其次，第三方绩效评价理念将指向慈善资金决策过程的民主性、资金分配的科学性、目标设计的合理性及制度安排的可行性等，强化不固定的合作团队对目标的认同。再次，第三方绩效评价强调支出目标的实现程度及其影响力和可持续性，审视慈善资金支出的必要性、可行性、科学性与民主性，体现结果导向和公众满意导向。[5]
资金支出绩效评价的工具价值在于借助指标度量或以循证方式客观反映资金支出的效果。在凝聚多方共识基础上，将慈善行为的价值理性转化成绩效评价的工具理性，通过评价慈善资金支出绩效，分析慈善活动中的多方合作行为的合法性与合理性，进而为有效监管慈善组织运行提供科学依据。独立而专业的第三方评价机构、科学的评价指标体系与评价规程、慈善组织的法律规制等是开展慈善资金支出第三方绩效评价的必要条件。
（一）培育和壮大第三方绩效评价机构
第三方评价机构需要发挥专业和独立的优势，通过绩效评价科学再现慈善资金支出全过程，发现存在问题，深入分析其成因，进而促使各方明晰权责利关系，调整战略目标，优化行动方案，从而将整个绩效评价体系转化为一个良性的、信息自由流通的互动循环系统，夯实慈善行为合作基础。同时，培育和壮大第三方评价机构需要引入竞争机制。传统的评价机构的缺陷在于其评价活动易受干扰，以致影响了绩效评估的效度和信度。第三方评价可有效弥补上述缺陷，但其独立性与专业性并非天然不受外部因素影响。规范评价权、评价组织权、评价执行权的配置以明晰第三方评价机构的权责。引入合理的竞争规则，建立第三方储备和竞争机制，支持鼓励第三方主体的发展。[6]对第三方评价机构的评价绩效予以客观评价并排名，形成监督，确保第三方机构评价慈善资金支出绩效健康发展。
财政资金主要源自税收，财政支出要对纳税人负责，让人民满意，因此其绩效评价以公众满意度为价值标准；由于预算绩效目标相对明确，评价相应以结果为导向。慈善资金的来源多样，既有来自不特定的公众、绩效目标模糊的捐款，也有来自特定捐赠者、绩效目标相对清晰的资金。不同捐赠者的绩效目标有时较为一致，有时则存在分歧。因此，慈善资金支出绩效评价不能简单借用财政资金的绩效评价价值导向，应正确处理各种矛盾关系，包括：慈善资金支出有限的绩效目标与多元的捐赠目的之间的冲突；绩效目标相对稳定与慈善救助需求易于变动，导致慈善资金支出不适应支持救助活动开展；慈善资金收入的有限性与充分救助需求之间的矛盾。
（三）遴选科学合理的绩效评价指标体系
国外慈善资金绩效评价实践已尝试建立并使用了多种绩效评价指标体系，其中基于“4E”架构，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)和公平性(Equity)建立的绩效评价指标体系使用较多。从资金使用全流程角度看，慈善资金绩效是资金支出所产生的结果。绩效评价能够实现组织外部资源的合理配置，使政府拨款、社会公益捐赠、志愿者等资源流向绩效评价结果较好的组织，实现社会资源的高效利用。以一套系统科学的绩效评价指标实现动态监管，及时了解并公开慈善组织的实际发展情况，促成合作信息进一步交流，以回应公众关切并再塑慈善机构公信力。慈善资金支出绩效评价指标体系设计需具备两个基本特征。一是体现慈善活动所处情境的特征。应有助于反映慈善资金支出目标实现情况，以及支出效果。结合情境中慈善主体各方满意度审视支出所产生的结果，在此基础上客观评价支出的合理性。二是反映慈善活动自身固有的基本行为规律。指标体系应完整体现慈善资金支出过程，涵盖资金筹措、分配、使用、调整、终止等主要支出环节，据此衡量慈善资金支出的科学性。
（四）完善健全慈善组织监管法律体系
一是从法律层面理顺政府与慈善组织的关系。针对现存的双重管理体制进行去行政化改革，依法保障慈善组织的自主权，推动慈善组织回归公益本质，在充分的制度空间中发挥自身专业优势。同时加强对慈善组织财产的来源、用途以及信息公开的全方位法律监督，确保慈善资金支出合法、合规、合理。
二是明确第三方评价机构的法律地位。《慈善法》虽有提及“鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估”，但关于第三方机构的责权利问题亟待法律细化规范。只有将第三方机构纳入法制化建设，才能保证评价活动依法进行，评价结果公正可信，从而倒逼慈善组织进行内部改革与提升公众回应性。
[参考文献]
[1]国家民政部社会福利和慈善事业促进司,中民慈善捐助信息中心.2008年度中国慈善捐助报告[R].2009.
[2]国家民政部社会福利和慈善事业促进司,中民慈善捐助信息中心.2018年度中国慈善捐助报告[R].2019.
[3]蒋文能.县级领导干部行为绩效评估研究——基于改进的第四代评估和PART[J].行政论坛,2018(3).
[4]崔月琴,龚小碟.支持性评估与社会组织治理转型——基于第三方评估机构的实践分析[J].国家行政学院学报,2017(4).
[5]郑方辉,周如卉.慈善资金绩效评价：意义与理性[J].广西大学学报(哲学社会科学版),2020(3).
[6] 鲍静,李春.第三方参与财政专项资金绩效评估的理论基础与制度设计[J].行政论坛,2014,21(6).
Research on the Significance and Function of Third-Party Evaluation of Charitable Funds Expenditure Performance
[Abstract] Charitable funds have the characteristics of public welfare, social and non-profit. The process of using charitable funds is the cooperative behavior of donors, recipients, charitable organizations, governments and other institutions. The expenditure performance of charity funds is affected by the cooperation consensus, the efficiency of cooperation information communication and the validity of cooperation mode. Using the above point to analyze the obstacles and reasons of charity cooperation combined with the characteristics of the third-party performance evaluation, and using the third-party performance evaluation as a tool to remove the obstacles of cooperation will improve the efficiency of charity funds. On this basis, by introducing competition, accelerating the construction of third-party evaluation institutions, clarifying evaluation guidance, establishing a scientific performance evaluation index system and other measures, we can promote the third-party performance evaluation practice of charity funds.
[Keywords] charitable funds, third-party performance evaluation, cooperation mode
