苏 强 邱均平
新冠肺炎疫情暴露出学校在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板。而提高和完善各级各类学校应急管理的水平，对学校应急管理能力进行有组织的制度化评价尤为重要，因为通过评估才能呈现其应急管理的基本情况，找出不足之处和薄弱环节。这不仅利于学校透过自身实际与指标体系的比照，改进与提高应急管理工作质量和水平，也利于为学校及政府部门的政策决策提供科学依据，为建设安全和谐的校园环境提供有益的参考和借鉴。
01:短板与不足
（一）应急组织管理体系不健全
目前，校园安全管理特别是疫情防控工作面临疫情防控任务重、压力大、人手紧的问题，反映出应急管理组织体系的弊端。调研发现，不少学校应急管理工作机构职能不清，往往存在多头管理，沟通协调渠道不顺畅。一些常态性工作如应急信息搜集报送等工作缺乏专人负责，预警信息共享机制尚未建立，风险预警的基础工作难以开展，相关人员应急预警研判能力有待提高。教育机构和其他相关部门之间的预警信息归集和部门之间的数据共享力度不够，疾病监测网络管理系统、突发公共卫生事件报告管理信息系统的效用亟待进一步发挥。
（二）应急管理系统尚不完备
应急预案是应急理念的具体化，但目前一些学校并未制订。即便有，却因学校管理者对应急预案的认识与理解不足，在应急预案的目标、内容、操作等方面存在不少漏洞。如比较注重食品卫生、消防安全等事件的应急演练，对公共卫生事件的应急演练一直处在盲点状态。同时，应急指挥系统功能尚有提升空间，应急管理的综合协调能力不强，部门之间、条块之间、学校之间的协作机制，广大企事业单位、民间公益性组织和志愿者队伍等社会力量参与学校应急行动的路径有待进一步理顺，凸显出应急组织管理尚未形成一种常态化的联动机制。
（三）危机应对能力明显不足
我们注意到，面对突发安全事件，学校普遍存在反应不够及时、应对策略不当等问题。由于受到应急管理观念和技术手段的制约，突发事件评估与分析决策的能力偏弱，影响到根据事件的严重程度分类分级的定位准确性，大大削弱了动员第一反应力量以控制事件的蔓延、提升校园风险识别的执行力。同时，师生平常也缺乏应对校园安全突发事件尤其公共卫生方面的应急训练。在危机事件发生后，众学校缺少面对媒体和公众质疑的应对经验，尤其缺乏专业化的新闻发言人队伍，对信息发布的内容、方式和时机把握缺乏经验。
（四）应急保障措施不充分
近年来，虽然全省学校安全工作取得了一定成绩，但形势依然严峻，校园人防、物防、技防建设基础仍然有待提高。从这次新冠肺炎疫情处理情况来看，学校应急管理的人力、经费、物资的不足已成为主要瓶颈。如部分学校安全经费投入不足，应急人员队伍建设落后，学校安保人员配备不够，应急处理技能欠缺，缺乏系统的应急能力培训；有的学校技防设施不达标、防疫器材配备不到位；还有的学校围墙、围栏达不到防护标准，等等。
（五）复原建设机制不成熟
大多数学校过于强调应急事件的管控处置，对后续的学校秩序与学生身心复原工作不够重视。对心理危机的干预不足是健全突发事件应急管理机制亟待解决的重要问题。调研发现，不少学校的疫情防控工作还仅仅停留在落实校园封闭管理，而对在新阶段如何完善应急预案、加强师生心理疏导等方面重视不够，缺乏心理健康专业人士对遭受突发事件影响的师生的心理辅导、心理援助等方面的心理重建。
02
指标与权重
本评估指标体系涵盖应急管理能力的主要方面，主要依照关键绩效指标确立的SMART原则：明确性（Specific）、可衡量（Measurable）、导向性（Action-oriented）、可行性（Realistic）、时间资源限制（Time and resource constrained）。明确性是指绩效目标要针对具体的工作任务；可度量指的是指标可量化，相关数据信息可获取；导向性是指绩效目标应该具有行为导向性；可行性指的是指标所反映的绩效目标适当，通过努力可以达成；时间资源限制是指绩效目标受时间和资源限制，指标内容要考虑时间成本。基于以上基本原则，确立以下指标体系。
整个指标体系共包括4个一级指标、12个二级指标，35个观测点。上述4个一级指标基本覆盖了学校应急管理的主要方面，12个二级指标则覆盖应急管理的基本活动，成为评估指标体系中的基本支撑。在对35个观测点的得分予以相加，即可得出被评估学校的总分。
一级指标
二级指标
观测点
总分100
危机预防
危险评估
1.对校园和社区的危机分析与隐患排查；
2.创建辨识各类高危学生群体的方法。
20:
防控措施
1.建立门禁管制与访客登记制度；
2.定期进行校舍和设施安全维护；
3.建立危机监测与信息通报制度。
安全教育
1.通过课程、会议等形式加强公共安全宣传与教育；
2.定期邀请校外专业的应急管理人员到校讲座。
前期准备
组织建设
1.设立应急管理工作领导小组，职责明确；
2.建立应急信息网络直报制度、预警信息共享机制；
3.制定和修订应急管理工作预案，合理有效；
4.编制危机事件处理手册，明确防控标准与程序。
25:
教育演练
1.定期举行防疫、消防、防伤害等内容的应急演练活动；
2.定期开展应急人员教育培训；
3.向学生提供应急教育课程。
支持系统
1.编制应急专项经费预算；
2.建立安全防护设施；
3.储备必要的卫生应急物资；
4.建立专兼结合的应急救援队伍。
应急处理
统筹指挥
1.启动应急工作预案，评估与选择危机应对措施；
2.应急人员的调动与安排到位；
3.及时调动相关资源支援应急管理运行。
30:
安全处理
1.有专人从事安全设施与物资管理；
2.管控高风险区域，合理规划避险场所；
3.全面掌握学生的健康信息。
应急协调
1.选择合理应对措施，提供各种协助；
2.突发事件信息的收集、报送与发布适时；
3.与校内外有关群体的沟通和合作顺畅。
复原管理
组织重建
1.学校制定并执行复原处理计划；
2.恢复正常校园秩序的措施得当；
3.完善应急设施与装备。
25:
心理辅导
1.为师生提供心理咨询和转介服务；
2.引进与整合心理辅导资源。
总结改进
1.定期开展应急信息汇总和研判工作；
2.及时汇总突发事件并总结与评估；
3.完善风险隐患排查监管长效机制。
03
实施与策略
（一）评估主体
建议由政府牵头成立学校应急管理评估工作领导小组，由其统筹领导；下辖的办公室负责具体组织实施。建立由全科医疗、心理干预、公共卫生等人员构成的专家组，提供评估技术支持并承担具体评估工作。
（二）评估方式
为准确评估省内学校应急管理能力情况，建议评估采用定性与定量相结合，通过自评估、书面评估、现场评估等方式进行。现场评估包括资料查阅、座谈、个人询问、现场检查、临时任务布置等。专家组可根据评估地实际情况对四个一级指标内观测点进行赋分，确保应急管理能力考核能够顺利落地。指标体系不规定及格、良好、优秀基准线，评估结果通过相对比较得出，分为四档：优秀、良好、合格、不合格。一般而言，对同等级别与类型学校的批次评估，位居前15%为优秀，以下的55%为良好，应急管理基本职责履行不力的为不合格，其余为合格。
（三）结果运用
建议将学校应急管理工作纳入各级相关领导干部年度和任期绩效考核范围。综合考核结果经领导小组审定后通报，作为各级相关部门党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩使用的参考依据，促进学校应急管理各项工作的落实。
（四）效果保障
在评估过程中通过实地考察、文本查阅与回头看等措施，避免如应急管理能力评估标准的泛化、偏松或偏紧、评价者的个人偏见或偏误、晕轮效应等现象，给予考核对象合理的报酬和激励。
（苏强，杭州电子科技大学高教强省发展战略与评价研究中心（浙江智库）执行主任，特聘教授；邱均平，通讯作者，杭州电子科技大学中国科教评价研究院院长，资深教授）
本文系浙江省教育科学规划课题“疫情与教育”专项课题“健康学校建设的范式转化与机制构建研究”的研究成果之一。
