从中央经济工作会议的最新表述来看，财政政策不仅要在经济领域，还要在社会领域发挥积极作用，因此，财经政策既是经济政策，又是社会政策，这已经成为新的基本特点。
中国现阶段发展面临着诸多不确定性，不仅有需求问题，还有供给和结构性问题。如果按照老一套，仅仅去调整需求，财政政策发挥的作用将远远不够。赤字率、债务率问题的出现，就是因为只用需求管理来认识和理解财政政策，从而产生了一些不恰当的财政主张。
从更高层面来分析，财政政策实际上是从需求管理、供给管理转向了风险管理。这里的风险不是市场风险，而是公共风险。它涵盖了发展面临的所有风险，包括经济不稳定的风险、经济动能不足的风险、社会贫富差距加大而造成的社会不稳定等风险。
公共风险包括经济领域、社会领域甚至环境领域的风险，是现代财政需要关注的基本问题。对公共风险加以管理，也就成为现代财政的基本职能。
从社会大背景看，我们正处于风险社会，这是人类社会发展的新时期。风险社会的概念由一位德国社会学家提出。他认为，人类社会从过去的农业社会、工业社会已经变成今天的信息社会、风险社会。
风险社会的基本特征是具有不确定性。这种不确定性，不是体现在某个领域、某个方面或某个环节，而是国家各项发展的不确定性，甚至整个全球发展的不确定性。
为此，我们对发展需要重新定义，对财政政策也需要有新的思路。如果世界的本质是不确定的，那么发展的含义就是为人类文明构建确定性。财政政策就是要在风险社会的大背景下完成风险管理。风险又是分层次的，包括个体风险、市场风险和国家公共风险。如何防范和化解公共风险，降低发展面临的不确定性，需要合理的制度和政策，这当然就包括财政政策。
公共风险是未来发展必须着力解决的问题
中国目前已经处于需要整体性协调发展的阶段，仅靠GDP已经不能解决所有问题。这就如同一个人，既要长个子，也要增长经验、知识和能力，否则个子虽大，但心智不健全，这样的人也不正常。事实上，正是因为缺少整体性协调发展，未来又产生了更多的不确定性。
面向未来，我们财政政策应该及早从需求管理的框架中摆脱出来，否则必将与现实背道而驰。从需求管理转向供求管理，是财政政策的一个进步，但仍有不足，因为供给侧的问题从根本上还是经济和改革问题，只有财政政策从需求管理转向风险管理，降低生产和生活成本，降低公共风险水平，才能为发展注入更多的确定性，才符合现代财政的基本功能。
综上所述，财政政策的新思路，应是超越经济和社会领域，用一个综合性的概念来管理公共风险。公共风险是未来发展必须着力解决的问题。只有降低了公共风险，才能构建和提高发展的确定性，否则就可能停滞不前。
(作者为第十三届全国政协委员、中国财政科学研究院院长)
