在相当程度上，中国地方债务和融资平台的走向，取决于土地财政如何持续。鉴于土地出让金属于一次性税源，与地方政府连续刚性的财政支出状况不相匹配的长期风险，可以考虑按国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，还可以借鉴国际上多数土地制度多元化的国家的通行做法，发行地方债和开征保有环节的房产税、资源税。
明年进入还款高峰的中国地方债，正处在历史的十字路口。但中国的公共债务问题与欧债和美债危机有很大不同，地方融资平台问题，是由土地财政衍生出来的。笔者以为，在相当程度上，中国地方债务和融资平台的走向，取决于中国的财政依靠土地运转的模式即所谓土地财政如何持续。短期来看，因为政策调控，房地产市场和土地市场降温，地方政府财政平衡的压力骤然增大。这正是当前出台限购令的城市所面临的问题。而从长期来看，地方融资平台的风险，主要来自土地出让金的短视性和不可持续性。土地是稀缺资源，土地出让金是累计若干年的地租总和，属于一次性税源，与地方政府连续刚性的财政支出状况不相匹配。
1994年的分税制改革，初步理顺了地方政府和企业的关系，也奠定了中国现行房地产税制的基本格局，在很大程度上塑造了过去十年来地方政府的行为模式。按照1994年分税制分税办法，现行土地房产税收体系是几乎所有税种都属于地方税。于是，土地房产税构成地方政府可支配财力的重要来源。
由于地方政府支配土地资源目标的双重性，地方政府需在以下两者收益之间做出权衡：首先，为更多吸引外来投资，地方政府需要通过低价出让土地，以提高预算内自留财政收入；同时，地方政府又需要通过一些诸如招拍挂等市场化方式尽量高价出让土地，获取可自由支配的预算外收入，为地方城市发展、基础设施建设以及其他公共产品与服务融资。于是，一方面，从土地资源的角度来看，中国目前的土地中绝大部分是农用地，由于严格的耕地保护制度以及土地城乡二元结构，强化了中国建设用地的稀缺性；另一方面，本着土地财政的理念，地方政府缺乏增加土地供给的动机，所以，各地的住房供地计划普遍完成不足。全国2010年住房用地全年计划完成率为67.9%，2011年上半年计划完成率也仅为26%。
然而，工业用地却一直保持很低的价格。地方政府通常以地引资生税，通过优惠政策吸引外来投资以扩大税基，尤其是制造业的投资。即使在这一轮严厉的房地产调控中，地方政府官员仍普遍认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长，结果不仅带来制造业的增值税，更在于制造业发展对本地服务业推动所带来的营业税和商业、居住用地出让金收入。
笔者以为，是中国的地方竞争格局导致了财政对待工业与服务业的差别，产生了商业、居住用地和工业用地出让价格的交叉补贴。
工业用地是“全国性买方市场”。从市场范围方面看，大部分制造业企业是为其他地区乃至国外生产可贸易品，同时企业对成本相当敏感，流动性较高。因此，地方政府提供包括廉价土地、补贴性基础设施等优惠政策也是无奈之举。有的学者认为这是县域经济的良性竞争，但这一前提是土地供应并非垄断性质。而商住用地则是“区域性卖方市场”。绝大部分服务业提供的是在本地消费的非贸易性服务。由于地方政府基本垄断了本地商住用地开发的一级市场，可以通过“招拍挂”方式高价出让土地，并将成本转嫁给当地消费者。
目前从全国来看，东部地区侧重于获得土地财政的预算外收入，中西部则侧重在于获得土地财政的预算内收入。在东部地区，地方政府低价出让土地，降低了投资者的成本，便于投资者在所投资的行业内迅速成长。营业税和增值税会在土地出让后较短时间内增加，这主要是因为土地出让后相关房地产、建筑业乃至商业服务业以及制造业发展会较快地带来税收增加，而企业所得税和上缴利润由于税收减免，以及企业投产周期相对较长等原因，需要更长时间才能增加。在中西部工业化程度相对不足、居民收入相对较低的地区，地方政府若抬高地价会面对很高的成本和困难，所以会转而依靠扩大建设规模来实现税收收入的增长，地方政府的主要目标是获得建筑业和房地产业的税收收入。这种模式的特征是，落后的工业化和城市化与发达的土地城市化并存，而全国土地出让收入约三分之二来自东部沿海省份。
各地政府的土地收入还包括通过土地资产获得抵押收入。土地的资产属性决定着它与金融的密切关系，地方政府通常以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行抵押土地，以此获得银行贷款，弥补地方财政资金的不足。土地财政循环的关键在于：只要土地可以不断征用、出让，或者只要土地出让价格足够高，政府就可以持续获得巨额土地出让收入。财政和金融资金不断地投入城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，政府的地方税收尤其是作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收收入也会不断增长，财政实力会不断增强。
但是，从税收结构上看，中国的税收体制侧重于流转税，流转税占税收收入的比重近60%。在这种税制下，居民消费升级必须一次性支付大额的各项税费及附加。这在大规模人口城市化和消费升级过程中，确实能够带来大量的财政收入。反之，如果城市化放缓，消费升级到一定程度，这样的税制体系就会失去流动性基础，循环的链条就有可能崩溃，这正是我国东部地区目前所面临的情况。在严厉的调控下，房地产企业大幅下调土地购置计划，土地财政萎缩，城市基建资金不足，债务累累的地方政府只能寄希望于中央调整紧缩政策，适度放松信贷。
那么，到底该如何纠正当前地方土地财政的短期化行为呢？笔者以为，可以采取这样一些措施，比如在保持现行国有土地出让金一次性收取方式的基础上，按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用；还可以借鉴国际上多数土地制度多元化的国家的通行做法，发行地方债和开征保有环节的房产税，以及资源税。
（作者系独立财经观察人士，经济学博士）
