作为西方工业化国家之一，法国在“二战”后建立了统一的社会福利体系，并逐步发展成世界上社会保障比较完善的国家之一。然而，和其他欧洲国家相比，法国的社会保障体系也是面临困难最大的国家之一，不断增长的福利支出给社会保障财政带来了巨大的负担，失业率增长，社会排斥和贫困问题日益严峻，加上法国政府在决策制定中处于主导地位，排斥社会团体的参与，因此社会保障制度改革常常陷入僵局，以至于艾斯平-安德森和皮尔逊等很多学者都将法国看成是社会保障体制最需要改革而又最难以改动的国家（Esping-Andersen，1996；Pierson，1998）。
不过，自1980年代以来，法国的社会政策发生了很大的变化，不但成功地在私有和公共部门的养老金领域进行了改革、削减了医疗保障的支出，而且还突破了职业福利和家庭福利观念的限制，实施了国家福利和平衡家庭与就业关系的政策，并在相对敏感的就业领域进行了自由化改革的尝试。这些措施在改变社会保障水平的同时，也调整了社会保障制度内部的组织结构和权力关系，有的甚至还使法国根深蒂固的社会福利观念发生了改变。本文通过分析法国社会政策1980年代以来的调整，总结法国社会保障制度改革的经验，为中国社会保障制度改革提供借鉴。
与其他发达工业化国家一样，法国的现代社会保障体系也经历了由社会救助到社会保险的演变历程。1930年代，《社会保障法》的出台使社会保险成为法国主要的社会福利手段，1945年后，法国社会保障制度的重建者认为随着社会保险扩大，所有人都将被纳入到社会保障体系之中，社会救助将变得越来越多余（Palier，2002）。因此，社会保险在法国社会保障制度中占主体性地位。
针对不同的职业群体，法国的社会保险主要分为一般制度、特殊制度、非农非领薪者制度和农业互助制度。一般制度是为工商业界雇员提供的社会保险，包括医疗保险、养老金和家庭津贴三个部分，有三分之二的劳动人口都属于这一制度。特殊制度针对的是一部分公共部门的雇员，例如国铁公司、巴黎公交公司、法兰西银行、商务部、军队、公证员、神职人员和矿工等，以及公务员、电力公司等公共部门的雇员、战争遗孀和孤儿等，有20%的人属于这一制度。非农非领薪者制度是为诸如店主、艺术家等自由职业者群体提供的，覆盖10%的人口。农业互助制度覆盖的对象是农民和农业部门的雇员，受农业部的监督（Palier，1997）。
上述各种社会保险是强制性缴纳的，它们通常被统称为社会保障制度。在此之外，还存在其他各种国家之外的保险机构，比如互助会、私有保险公司等，它们提供的保险通常比社会保障制度更加友好，选择这种保险的人也越来越多。这种保险有的是强制性的，有的是非强制性的，人们可以根据自己的需要选择保险机构和缴纳水平，意味着不同经济状况的人可以通过公共保险机构之外的其他途径来获得保障。
社会救助在社会保障体系中所占比例相对较小，主要由地方政府对没有能力获得社会保险的人提供，例如最低老年人保障、残疾人福利、单身父母福利等。1980年代末以来，法国政府实行了一系列反贫困计划，对无家可归者和贫困家庭予以救助，如1988年推出的旨在解决贫困问题的最低收入保障制度（Revenu minimum d"insertion，RMI），1990年的解决贫困人口住房问题的《贝松法案》（Besson Act）以及2000年针对贫困人口的普遍医疗补助（couverture maladie universelle）等，社会救助在社会保障体系中也发挥越来越重要的作用。
法国社会保障制度结构复杂、种类繁多，但社会保障制度覆盖的保险项目主要包括四个部分，即养老、医疗、家庭和失业。2005年法国社会保障账户数据显示，养老保险金占全部社会保障资金的44.1%，医疗保险资金占35.3%，家庭津贴占9.0%，失业保险占7.4%；住房保障和社会排斥所占比例较小，分别为2.7%和1.5%。可以说，养老保险、医疗保障和家庭津贴是法国社会保障的三大支柱，失业保险也变得越来越重要。
首先，法国建立了多层次的养老保险制度。法国的养老保险从一开始就采用职业养老金的方式，即养老金基本都与职业相联系，养老金的获得与缴纳保险费的年限相挂钩。因此，不同职业群体获得的养老保险金大不相同，其中最重要的差别存在于私有部门和公共部门的雇员之间。法国的私有部门雇员占保险人口的65%，他们可以从一般制度和补充制度中获得养老保险金，一般制度和补充制度相加起来，劳动者退休后可以获得原有工资的70%。法国的公共部门雇员占保险人口的20%，他们由特殊制度提供。相比而言，公共部门的养老金比私人部门的养老金更加优惠，比如公务员的养老金根据退休时的最后工资来计算，而不是像私有部门一样根据过去10年的工资水平来计算，而且退休年龄也比私有部门要早（Schludi，2005）。
其次，法国具有相对普遍的医疗保险制度。法国的医疗保障水平较高，医疗支出占国内生产总值的7.2%，是经合组织中医疗支出水平最高的国家之一。总体来看，法国的医疗保险主要有三个方面的特点。首先，医疗保险给付水平高。法国的医疗保险主要包括两部分，即基本医疗保险和补充医疗保险，其中基本医疗保险是全民必须加入的保险，补充保险主要是指互助保险公司或互济会提供的保险，人们可以选择性加入。患者医疗费用的75%由基本医疗保险提供，10%由补充保险提供，剩余部分由患者自己支付，不过加上一些津贴和减免后，患者的医疗费用几乎得到全额报销。其次，医疗保险的覆盖面高。19世纪末20世纪初，法国政府制定了对工商界领薪人员伤残保险的规定，1928和1930年的《社会保障法》进一步确定了领薪人员享有医疗保险的权利。“二战”后，随着普遍社会保险制度的建立，医疗保险的覆盖范围逐步扩大，1960年代覆盖了农业从业人员和非农业部门的非领薪人员，1975年覆盖了失业青年，此后逐渐扩大到全体居民。2000年1月，法国政府实行了“普遍医疗补助制度”，除了为所有合法居民提供基本医疗保险以外，还对月收入低于3500法郎的人提供免费补充保险，扩大了医疗保险对无固定就业和移民等社会群体的覆盖。第三，提供相对均等的医疗保障服务。在法国，不论职业、性别、经济状况和家庭出生如何，只要是合法的居民都可以获得基本的医疗保险。基于此，2000年世界卫生组织发布的一项调查报告显示，根据总体健康水平、医疗体系的平等性、回应性和责任性以及费用分摊等指标来测量，法国的医疗体系在191个成员国中位居榜首，被评为全球最佳的医疗体系（Lenain，2000）。
此外，法国的家庭政策十分成熟。法国的家庭政策起源于20世纪初雇主对雇员提供的用于抚养家庭的特殊津贴，此后，这一做法被制度化，并于1938年实行了《家庭法》，使家庭政策成为法国社会政策一个独立的组成部分。在20世纪上半期，法国的家庭政策受提高人口出生率主义者的影响，支持传统的“男性作为家庭生计的负担者模式”，向家庭提供“单职工作津贴”或“家庭主妇津贴”（Housewife"s Allowance），妇女的角色被限定在全职母亲和家庭主妇以内。因此，到1960年代为止，法国妇女参加工作的比率相当低。从1970年代起，法国家庭政策的目标发生了变化，不再以提高人口出生率为目标，而是强调鼓励妇女参加工作。在这一理念的影响下，法国实行了众多儿童扶持和支持妇女工作的措施，使法国获得了较高的出生率和较高的母亲就业率。2000年法国的儿童出生率达到1.89%，是欧洲出生率最高的国家之一，有一个子女的母亲的就业率是81%，有两个子女的母亲的就业率为69%，是欧盟国家中母亲就业率最高的国家之一。
最后，和其他三项政策相比，法国的失业保险出现的时间相对较晚。这很大程度上是因为战后法国重建社会保障体系时是以充分就业为基础的，失业并没有成为首要的考虑。1958年法国建立了失业保险的雏形，不过当时的保险是在国家之外，由雇主和雇员通过协商的方式确立，保险金分摊的比例和福利水平都由雇主和雇员自主决定，失业保险种类多样，而且变动不居。失业保险正式进入社会政策是在1970年代中期以后，随着失业率的持续上升，社会出现了社会排斥、社会保障赤字以及新贫困阶层等问题，政府不得不将失业放在所有迫切需要解决的事情的首位，就业政策变得越来越重要。1980年代，法国政府主要采取提前退休的方式来解决失业问题。1981年，合法的退休年龄从65岁降低到60岁，提前退休人员从1975年的8.4万人增加到1979年的15.9万人，到1981年达到31.7万人，1983年达到70.5万人（Palier，2000）。然而，提前退休政策带来了过于高昂的成本，加重了养老保险金的负担，因此1980年代以后，法国的就业政策从提前退休转向失业保险。1992年，法国的雇主和雇员代表之间达成协议，用失业保险（Allocation Unique deégressive）取代此前业已存在的分散和水平不一的失业保险，新的失业保险根据缴纳水平来计算，而且随着时间的延长逐渐削减。实行新的失业保险后，法国的失业保险支出开始下降，1994年比1993年下降了3.22%，1995年比1994年下降了3.06%。
进入1980年代以来，法国的社会保障制度面临一系列的困境。一方面，在从工业化向后工业化社会转型的过程中，社会结构发生了巨大的变化，从事体力劳动的传统产业工人减少，服务业不断扩大，低技术工人和教育层次较高的中产阶级之间的收入差距扩大，与此同时，妇女的地位在女权运动的推进下不断提高，她们要求摆脱传统的照顾家庭的角色，获得平等的经济和社会权利。另一方面，经济全球化的压力使政府将重点放在经济竞争力上，这要求降低福利水平以提高企业的经济绩效，通过削减福利开支来减轻财政负担。基于此，法国对社会保障制度相应进行了一系列改革，以适应从工业社会向后工业社会转型和经济全球化带来的挑战。
首先，推进了以提高社会保险缴纳为核心的养老保险改革。1990年代法国养老金政策最重要的变化是1993年对私有部门养老金改革和1995年对公共部门养老金系统的改革。1993年4月，时任政府总理的爱德华·巴拉迪尔宣布对私有部门的养老金进行改革。改革主要包括将取得全部养老金的缴纳时间从37.5延长到40年，从1994年到2003年逐步实现；将计算养老金的工作年限从收入最高的10年延长为25年，从1994到2008年逐步实现；养老金的调整以价格而不是工资为指标。为了获得私有部门雇员的同意，改革提议将“综合社会捐”（CSG）的比率从1.1%提高到2.4%，增加的资金用于设立“老年团结基金”（Fonds de soldarité vieillesse, FSV），覆盖非缴纳性的福利。在巴拉迪的说服下，雇主组织和几个主要的工会组织都对改革方案表示同意，改革于1994年开始实施并在2008年前逐步推进。
1995年，阿兰·朱佩任总理后将养老金改革的目标投向了公共部门。朱佩希望对公共部门实施和私有部门一样的改革，即将取得全部养老金的缴纳时间从37.5年延长到40年，计算养老金的工作年限为收入最高的25年，并规定最低退休年龄为60岁（Schludi，2005）。由于改革触及公共部门雇员的利益，而且试图削减工会在社会保障制度管理机构中的地位，因此遭到工会的坚决抵制，各个工会联合起来掀起了声势浩大的罢工运动，改革以失败告终。
此后，由于对养老金改革的意见分歧巨大，改革方案一直搁置到2002年大选之后。2003年5月，拉法兰政府提出了一项涉及一般养老金制度、公务员制度和自我雇佣者制度的改革草案，主要内容有：（1）到2008年，公共部门的雇员将和私人部门一样，要缴纳40年养老保险才有资格获得全部的国家养老金。到2020年，公共和私有部门的缴纳期限将延长到42年。（2）所有养老金都根据生活水平的变化进行调整。（3）公务员的养老金将以3年的工资为基础来计算，而不是最后6个月。尽管这次改革也触及到了公共部门雇员的利益并遭到工会的强烈反对，但在拉法兰政府与工会的积极协商后，法国工人民主联合会（CFDT）最终接受了政府的修改方案，修改方案并没有改变改革的关键部分，例如延长缴纳期限，只是对公共部门雇员以及公务员提供了部分补偿性措施。因此拉法兰的改革可以说是法国第一次成功地在公共部门削减养老金的尝试。
其次，实施了以控制和削减支出为重点的医疗保险制度改革。随着人口老年化程度的加快和先进医疗器械和技术的采用，法国的医疗保障也面临巨大的资金压力，法国政府酝酿对医疗体系进行改革。1995年，朱佩政府对医疗保障体系进行了一项重要的改革，赋予议会以社会保障审议权，每年对医疗保障预算进行审议和投票，以控制医疗保障支出；此外，朱佩的改革还对医疗保障体系的组织结构进行了重大变革，增加了政府在医疗保障基金中的代表和对基金负责人的任命权。2004年后，法国政府开始了新的一轮医疗保障改革，2004年通过了《公共卫生法》，将医院的管理权下放给地区卫生管理部门，由地区政府负责医院的预算，医疗保险和社会服务也在一定程度上由地区预算提供；还颁布了《医疗保险改革法》，引入了电子医疗管理信息系统，包括建立综合的患者档案、设立受欢迎的初级护理医生的信息系统、建立私有和公共医院的数据以及评价改革效果的绩效指标等。在这些改革的作用下，医疗体系的支出开始下降，赤字下降到80亿欧元，据估算，如果不实行改革，医疗体系的赤字将达到160亿欧元，不过改革也使得个人支出的部分有所上升（Franc & Polton，2006）。目前，如何协调国家、医院、医生和个人的医疗支出是法国医疗保障体系仍然有待解决的问题。
此外，对家庭政策进行了以平衡就业与家庭为目标的改革。1980年代以来，法国社会党鼓励妇女进入劳动力市场，进行了积极的改革以解决就业和家庭责任之间的平衡问题。政府大力发展社区投资的日间护理中心，由儿童护理机构取代原来由妇女在家庭中承担的责任，到2002年，三岁以下的儿童几乎9%都是在公共的日间护理中心得到照顾的。与此同时，父母照顾子女的基本权利得到充分的法律保护。在法国，妇女有16周产假，如果是第三胎、多胞胎或婴儿存在健康问题，产假可以延长到26周，医疗保险基金提供产假的经费，使妇女休假期间也可以获得工资。从2002年开始，孩子出生后父亲也享有2周的带薪假期。此外，如果16岁以下的儿童生病，一般而言父母有3天的照顾时间，而公共部门的雇员有一年14天的照顾子女时间，如果子女有严重的疾病，雇员有权请假并申请津贴（Letablier，2003）。为了鼓励妇女参加就业，政府还对那些雇用儿童护理员的家庭提供津贴，并于2000年推出了针对失业妇女的福利项目，资助妇女参与低薪工作、参加职业培训或进行创业。和以往相比，社会观念对妇女角色的认识发生了很大改变，认为男性是家庭生计的主要负担者的观念已经过时，家庭政策的重点也从提高出生率向降低贫困和失业率转变。不过，法国家庭政策的宗旨始终没有改变，那就是将儿童护理看作是国家和家庭的共同责任，认为儿童是未来社会保障体系的承担主体，支持家庭不仅仅是支持儿童，而且也有益于整个社会，因此应该由国家和家庭来共同承担照顾儿童的责任。
最后，失业保障制度改革从强调失业保险向加强失业救助转移。进入1980年代后，随着失业率的攀升，有越来越多的人面临长期失业的风险，失业保险已经难以为这些群体的生活提供基本的保障。因此，法国失业保障的重点逐渐从对就业市场内群体的保险转移到就业市场外群体的救助上来。1988年，法国实施了“最低收入保障”制度，对年满25岁的人提供最低收入保障。根据这一制度，1999年一个失业者可以获得2502.3法郎，一对夫妇可以获得3735.45法郎，每一个孩子还可以获得1000.92法郎，但领取福利者必须承诺参与到劳动力市场中。此外，法国政府还采取了两项刺激就业的劳动力政策：一是缩减工作时间，二是降低雇主缴纳的失业保险社会分摊金。1998年6月，法国国民议会通过了《奥布里法》（lois Aubry），确立了每周35小时工作制。在实行更灵活的工作制度的同时，法国政府先后出台了一系列降低劳动成本的措施，减免雇主缴纳的社会分摊金。2002年，此项减免社会分摊金政策的预算超过76亿欧元，占国内生产总值的1%，几乎占雇主应缴纳的社会分摊金的12%。在这些政策的作用下，法国的失业率从1997年的11.5%下降到2008年的7.8%（IMF，2008）。2002年以来，法国政府实施了适度的自由主义政策，一方面放松或削弱劳动立法，另一方面降低保险金的缴纳，并试图实行鼓励工作的“初次雇用合同”和“新雇用合同”，但是“初次雇用合同”因为左翼政党和工会的强烈抵制而被迫取消，“新雇用合同”在萨科齐上台后也予以废除。鉴于失业保障政策既关系到青年人的就业机会，又容易触及传统社会保障制度中的劳工的权益，因此进一步改革还面临许多困难和挑战。
从以上分析可以看出，被称为最难改革的法国社会保障体制实际上也一直处于调整当中，这些调整不仅改变了社会保障的给付水平，而且还调整了社会保障体系内外的权力关系，加强了国家在社会保障制度和服务提供中的作用，使法国的社会保障制度呈现出新的趋势。总体来看，法国社会保障制度改革的经验可以归纳如下。
第一，社会保障的基础从职业向公民权转变。从历史来看，西方工业民主国家的福利制度发展有着两种不同的轨迹，一种是以公民权为基础，一种是以职业为基础，前者起初是由国家对劳动力市场以外的人提供保障，后来发展成国家有义务为所有公民提供基本的社会保障，主要采用经济状况审查的方式由公共财政提供；后者受劳工运动的影响，社会保障的管理逐渐从社会合作伙伴转移到国家手中，因此公共社会保障建立在以职业为基础的框架之上，主要针对劳动力市场中的人，保障资金由雇主和雇员分摊（Lynch，2006）。19世纪末20世纪初，受德国社会福利制度的影响，法国建立了以职业为基础的福利制度的雏形，它对法国产生了深刻的影响，致使第二次世界大战后法国依然延续以职业为基础的模式。自1970年代中期以来，以职业为基础的福利制度遭遇到了许多困难，很多长期失业者、贫困人口和移民等边缘人群被排斥在社会保障体系以外，为此法国政府不断增加以公民权为基础的社会保障措施，例如最低收入保障、对老年和疾病的津贴以及对失业者的扶持等，将没有进入劳动力市场的人纳入到社会保障体系之中。同时，法国政府还改革养老金、医疗和就业政策中的社会分摊金制度，启用收入税作为非缴纳性福利的资金来源，降低对职业福利的依赖，社会保障体系的公民权色彩不断增强。
第二，国家权力在社会保障体系中的作用不断扩大。第二次世界大战后，法国的社会保障体系采取由雇主和雇员共同管理的社会民主模式。不过，由于工会力量薄弱，雇主和雇员代表事实上难以形成有效的决策，因此政府不断扩大对社会保障体系的介入。首先是加强公共资金在社会保障中的比例，降低雇主和雇员分摊金的作用。政府设立新的税种专门用于社会福利，比如综合社会捐，通过收取收入税用于社会保障支出，并增加普遍性的社会福利项目，如1988年的最低收入保障制度、2000年的普遍医疗补助计划以及2002年的老年家庭护理津贴等。其次，增加政府在社会保障基金董事会中的代表，在2004年的医疗改革中，医疗保险基金总负责人由政府提名，并扩大了负责人的权力，这无形中增加了国家在医疗保障体系中的地位。最后，政府还通过宪法修正案规定议会每年要对社会保障预算进行表决，增加了国家控制社会保障支出的手段。
第三，将部分社会服务职能委托给非政府组织来承担。自法国大革命以来，社会团体在法国一直受到严格控制，不但发展缓慢，而且很少参与到政治生活中。1980年代以后，福利国家危机凸显了国家和市场的缺陷，国家主动将一部分社会服务职能委托给社会团体，国家与社会关系有极大的改变（Ullman，1998）。据估计，目前法国有100万个社会组织活跃在社会各个领域（Cornelia，2008），这些组织承担了大量社会服务职能，比如家庭政策从以人口出生率为目标向协调工作和家庭生活转变后，原来由妇女在家庭中承担的子女和老人照顾的工作现在转交给了很多非营利组织来承担；在就业和医疗保险中，社会组织也承担了职业培训和医疗护理等功能；尤其是在反贫困的斗争中，法国的社会团体在议程设定中发挥了重要作用。可以说没有社会团体的参与，法国社会政策改革的许多目标不可能顺利实现。
第四，不同领域社会政策的目标出现融合。作为大陆福利制度国家之一，法国的社会保障体系也带有强烈的保守主义和“合作主义”传统，重视保护传统的家庭关系，认为妇女就业和家庭政策是相互矛盾的，扶持家庭就是让妇女从就业市场中退出。现在，通过协调就业政策、实行灵活的工作时间和进行城市规划等，既增加了妇女的就业率，也维持了高的出生率，实现了两个目标的协同发展。此外，以往法国总是通过削减养老金的方法来控制养老金支出的增长，现在则通过灵活的就业时间创造更多的工作岗位，通过增加就业而不是削减养老金的方法来解决问题。因此，养老、就业、医疗和家庭政策互相支持，共同形成一个统一的社会保障体系，各项政策的目标之间不再是零和博弈，而是互相补充和完善。
改革开放以来，经过二十多年的发展，我国建立了以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度为骨架的中国城镇社会保障体系的雏形，城乡社会保障体系得到了快速发展（“中国社会保障体系研究”课题组，2000）。然而，我国的社会保障体系依然面临很大的挑战：社会保障的覆盖面比较低，社会保障的公平性问题突出，城市和乡村、不同行业、不同地域之间的社会保障差距显著；政府、企业和个人在社会保障体系中的权责关系不明确，政府对社会保障的投入有限，而且监管和执行缺乏足够有效的力度；社会保险组织的管理官办模式严重，排斥了社会保险制度中劳资双方的参与权，也没有充分发挥社会团体的参与；最后，社会保障各部分之间相互隔绝，部门之间相互推卸责任，没有形成一个连贯的整合的社会保障体系。借鉴法国社会保障制度的发展及改革的经验，包括福利制度对就业和非就业人口的关注、国家作用的界定、社会团体的参与以及社会政策目标之间的融合，一定程度上有助于我们思考我国社会保障制度的目标、原则和策略，以便建立一个更加公平合理的社会保障制度。
