历史上，英国首都伦敦曾因污染严重而成为“雾都”。19世纪末到20世纪中期，伦敦每年的重度雾霾天气均在30-50天。严重的时候，整个城市都被笼罩在遮天蔽日的灰黄色雾霾中。在英语里，这种雾霾被称为“烟雾(smog)”，这个词是由煤烟(soot)和烟尘(smoke)合成而来的，它们也就是伦敦雾霾的主要来源。
伦敦这种以煤烟为主的雾霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，伦敦的毒雾都曾造成上千人死亡。但是，最严重的还是发生在1952年12月5日至10日的“伦敦烟雾事件”。据英国官方统计，持续五天的雾霾造成5000多人丧生，在大雾过去之后的两个月内又有8000多人因相关疾病死亡。这次灾难促使英国政府下定决心治理城市空气污染，用20年时间摘掉了伦敦“雾都”的帽子。
从伦敦治雾的经验看，最重要的是政府要下决心，准备为环境保护付出必要的成本。历史上，英国是以自由放任模式实现城市化进程的。由于政府干预不足，很多工厂就建在城市中心，居民生活能源也以廉价的燃煤为主。在伦敦治雾的过程中，政府通过立法，决心不计成本地减少煤烟排放。
1956年，英国通过世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》，规定在伦敦城内的电厂都必须迁出，工业企业要建造高大的烟囱，以便污染物扩散。同时，为减少居民生活煤烟，伦敦市政府下大力气推进居民生活天然气化，逐步实现冬季集中供暖。在此基础上，1968年以后，英国又出台一系列空气污染防控法案，对其他废气排放进行严格约束，制定明确的处罚措施。这些举措无疑会增加企业生产和居民生活的成本，但是为了治理空气污染则没有讨价还价的余地。在严格的政府管控下，伦敦的煤烟污染逐年减少，到1975年，每年的雾霾天数已经减少到15天，1980年进一步降到5天。
但是，上述措施能够见效，还有更深的原因。对于伦敦这样的国际大都会而言，必须建立城市规模的环境承载力概念。这是因为，当人口总量和密度超过一定限度的时候，即使人均污染排放很低，居民生活和相关企业的污染排放总量还是很高，上述减排措施就变成了治标不治本的举措。
2012年，伦敦人口密度为每平方公里5100人，在发达国家大城市中是比较靠前的。但是与我国大城市相比，情况则要好得多。同期，北京人口密度为11500人，上海为13400人。人口总量方面，2012年伦敦人口827万，同期北京中心区常住人口超过1020万，上海超过1360万。如果考虑流动人口因素，这种差距还可能进一步扩大。纵观世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都属于发展中国家和地区。形成这种现象的原因是非常复杂的，与社会资源过度集中、公共交通投入不足、产业布局不合理等都有关系。但是，从公共政策层面看，则主要是政府在城市规划与管理方面对环境承载力重视不足。
在这方面，战后英国的很多做法值得借鉴。第一，通过大城市周边的“新城”建设，有效降低城市中心区的人口密度。1945年，英国启动政府主导的新城建设运动。到上世纪70年代中期，已经建立33个新城，容纳23%的城市居民。第二，大力发展公共交通。这是降低城市中心区人口密度、减少交通污染的核心举措。2003年起，伦敦开始对私家车征收拥堵费，用以补贴公交建设。第三，倡导“花园城市”理念。目前，在寸土寸金的伦敦城市中心区，有三分之一的面积被花园、公共绿地和森林覆盖。这些土地如果投入开发，无疑会带来巨大的经济效益，但同时会给城市环境带来负面影响。在这方面，以精明著称的英国人做出的无疑是明智的选择。
(作者为中国社会科学院欧洲研究所研究员)
