美国著名学者弗朗西斯·福山的新著《政治秩序与政治衰败》面世以后，国际舆论质疑：2014年的福山与1989年推出《历史的终结及最后的人》的福山是否同一个人。国内舆论则一边倒地将福山的新书解读为美国衰落的宣言。
在笔者看来，陷入意识形态的意淫，不仅无益于客观认识西方社会，而且妨碍理性反思人类政治制度的选择与变迁。让我们还是回到福山研究的初衷：追溯人类政治秩序的起源以及探究政治衰败的原因。
在上一篇哈佛笔记中，我介绍了福山构建的解释人类政治发展的框架，即三项关键政治制度——国家、法治与责任民主之间的平衡。本篇将转向福山要回答的关键问题：为何政治衰败难以幸免？美国作为西方现代自由民主标本，自然是福山探讨政治制度衰变的重点。
政治衰败的根源
有意味的是，无论在新书中，还是在演讲中，福山完全不相信美国文明正在衰落。在他看来，美国最优秀的部分是有创业精神、积极主动、欣欣向荣的私人企业领域和市民社会。美国的问题是，其政府和民主制度跟不上趟。
也许预感到会被借题发挥，福山在书中明确表示，他要探讨的“政治衰败”（political decay)，不是斯彭格勒、汤因比、肯尼迪、戴蒙德等人所探讨的文明的衰落（decline of civilization)。“政治衰败的形式，与具体制度的运行有关，与广义的系统的或文明的进程可能有关，也可能无关。某个单一制度可能处于衰败，但它周围的其他制度可能仍是健康的。”
“政治衰败”一词是塞缪尔·亨廷顿在其革命性著作《变革社会中的政治秩序》中创造的，用于解释“二战”后独立国家政局不稳的原因。他得出结论，社会经济现代化带来对传统政治秩序的冲击，新兴社会群体的政治参与在现行体制下无法得到满足，政治体制因适应不了环境的变化, 便会走向政治衰败。
福山沿袭并发展了亨廷顿的政治衰败理论。他借用亨廷顿有关制度是一套“稳定的、有价值的、重复性的行为模式”的定义，进一步阐释，人类创造制度促进了集体行动，通过规范行为的稳定性使制度具有持久性，以允许人类达成其他种群无法实现的社会合作。但是，创制规则的能力会深深烙印在人类的大脑，并随世代社会生活而演进，个人可能会接受制度的制约而不去计较自己的个人利益，这样又赋予了制度以惯性。正是这种制度惯性的存在，使政治制度在演进中普遍走向衰败。他的理由是，创建制度本来是为了满足特定情况的需求，但随着情况发生变化，制度往往变得难以适应。
制度不适应导致政治衰败的原因有两个：一是认知特性。人们一旦对世界的看法形成定式，即使在现实中遇到与之相冲突的证据，也难以改变；二是利益刚性。制度一旦形成，其内部精英或现有行动者为了维护自身利益，不愿改变现状，甚至抵触改革。
比亨廷顿更进一步，福山认为，任何类型的政治体制——专制或民主，都无法幸免于政治衰败，而且并不因一个社会变富和民主就能得以解决，民主本身可能是衰败之源。民主政治体制尽管有自我纠正机制，但它也会让强大的利益集团钻空子，以合法方式阻止变革，使整个体制陷入衰朽。制度刚性和家族化这两种导致衰败的力量在当代民主社会也会出现。尽管在现代民主中的许多人满口普遍权利，但是，他们也同样热衷于得到特权——特别豁免、补贴、为自己和亲朋谋取特殊利益。腐败滋生会使政府有效性水平降低，进而导致政治衰败。
美国的难题
为了对应现代政治制度的三大类别——国家、法治和民主，现代民主国家成立了三大分支——行政、司法和立法部门。行政部门利用权力去执行法规、实施政策，司法和立法部门对其加以制约以确保公器公用。与法德等国先有法律，再有现代国家，后有民主的顺序不同，美国是先有普通法，再有民主，后来才发展出现代国家。加上美国自建国以来就存在对行政权力的不信任传统，政治制度建构的核心就是如何制约政府权力。
在福山看来，美国目前的政治衰败由此而生，分权制衡越来越严重和僵化，政党分歧尖锐到极端，过度分权没有更好地代表大多数人的利益，反而给利益集团和各类活动组织过强的话语权。
与其他民主国家相比，美国更不信任政府，国家（state)处于相对弱势。国会制定出许多复杂的规则，削弱了政府的自主性，导致决策效率低下、成本高昂。美国的政府已远不是韦伯所定义的专业、高效、职业化的官僚体系。比如，联邦公务员的录用要求必须有45％是退伍老兵，而赏罚不分明及缺乏使命感，也导致公务员既无动力也缺乏对机构的信任。法院和立法部门越界行使许多行政部门的权力，致使政府整体运作缺乏连贯性和效率。为了防止精英派系利用政治权力搞独断统治，美国将权力分散到互相竞争的几大政府部门，但难以阻止体制内精英利用权力保护自己的利益。政府绩效不佳，民众就愈发不信任政府，纳税意愿降低，政府财政捉襟见肘，影响良性运转，陷入恶性循环。
为了制约政府权力，美国一直强化司法和立法制约。麻烦的是，制约政府权力的两只“权力老虎”也从笼子里放了出来。行政功能逐渐被法院系统“司法化”，导致诉讼案件剧增、决策迟缓、执法标准不一。利益集团征服和控制立法者，取得了与其社会代表性极不相称的影响力，造成税收和支出政策扭曲，他们还从自身利益出发操纵政府预算，拔高赤字的整体水平，诱使国会通过各种各样的法令，降低了公共管理的质量。
福山将美国体制如此笨重的原因归结为，追求监管所采取的高度法条主义方式。国会将监督和执法责任移交法院，把诉讼权利的享受范围不断扩大，形成一套充斥着“不确定性、程序复杂性、冗余性，缺乏终局性、交易成本高”的程序，法院已从一种制约政府的机制演变为导致政府范围不断扩张的新机制。
公共管理质量下降，造成人们对政府不信任的自我强化。一方面，民众因为不信任行政机构，要求它接受更多司法审查；另一方面，民众要求政府提供更多服务，又诱使国会将更多、更困难的法令强加给行政部门，导致政府更加僵化、墨守成规、缺乏创造力和连贯性。反过来，普通公民感到民主成了一个幌子，政府被各路精英暗中操纵，不再真实地反映大众的利益诉求。
此外，利益集团的影响力在美国政治制度中是开放的，不但通过直接起诉政府获取利益，还掌握了国会这一更强大、控制更多资源的管道。美国虽然有强硬的法规阻止裙带关系，政治家不会明目张胆地偏袒自己人，但也难免会为家庭从事不端行为，从利益集团收取金钱，从游说集团捞取实利。华府利益集团和游说公司由1971年的175家增至2009年的1.37万家，总营收高达35亿美元，就可窥见一斑。
利益集团和游说公司的介入，将现行立法程序弄得更糟，他们甚至会阻止有损自己的法律通过。国会委员会的设置杂乱无章，其职能与司法部门重叠。各项法律缺少衔接，让利益集团更有机可乘。由于政策不回应大众需求，导致政治参与度降低，一小撮有组织的利益集团主导决策，政局被政治活动家把持，导致政治的极端化并陷入僵局。
美国宪政制度中，各级权力向下复制，形成有些方面由某个权力机关一家独大、有些方面又互相争权夺势的格局。权力下放至不同政治主体，使得个体可以阻止全体的政治行动，政府内部不同部门很容易互相动手脚, 形成“否决政治”，也就造成更多的“否决点”，导致集体行动成本上升，有时甚至寸步难行。
在美国，预算案由国会主导，总统提交最初建议，大多是展望性的，对最终稿不具有决定性影响。预算案移交给国会的一个个委员会，历经数月，议员们在修正案中塞进各种私货以换取他们手握的一票。预算案审核程序受各方牵制、耗时漫长，让游说公司和利益集团有可乘之机。国会已好几年没有正常表决通过一次预算案了。
美国国会还牢牢掌握着立法权，其下属的各个委员会抓着权力不放，常常建立功能重叠的项目或机构，并对各个管理机构实施监管，从而制造了一个日渐臃肿、人浮于事的政府。
得势精英阻碍变革
在福山看来，美国正在经历政治制度的衰败，但人们对制度的认知固化，得势的精英为了维护自身地位，用权力阻滞变革，两种力量的结合让体制改革的努力流产。
如何走出政治衰败？最终的答案当然要回到福山的政治制度与政治秩序框架。福山认为，美国目前的问题在于民主过度、法制过强，而国家能力不足。他认为，美国舆论一直热衷讨论政府的规模大小是有问题的。政府的规模同其质量可以说完全无关，后者比前者更重要。他所推崇的丹麦，最高所得税率达到61.5％，但丹麦人仍然乐意纳税，因为丹麦政府在教育、医疗、老年保障等方面的投入非常高，民众认为以高纳税换取好服务是划算的。
福山认为，美国必须求得国家能力、法治与责任民主之间的平衡。在三者的融合上，美国的分权制逊于议会制国家。议会制国家的法院不会如此频繁地干预政府，政府的派遣机构也比较少，立法工作的连续性较高，受到利益集团的影响较小。德国、荷兰、斯堪的纳维亚国家的政府拥有较高的民众信任度，政府部门遭受的恶意抵抗较少，共识度较高，更能适应全球化时代。
那么，美国能扭转这种局面吗？福山认为存在两大障碍：一是政党政治，美国许多政治参与者都承认体制不行，但都不愿改变。两党都不想切断来自利益集团的财路，利益集团也希望继续以金钱铺路，施加政治影响。二是观念有问题，美国应对政府失效的传统做法是扩大民主参与度，以及增强政府透明度。但由于大多数公民没有时间、没有能力，也没有意愿去处理复杂的公共政策议题，其结果是引来更多政治活动家。
对于美国正在经历的政治衰败，福山似乎持悲观态度。他认为，美国国内政治弊病已经顽固不化，在政治秩序不受到巨大冲击的情况下，目前这种情况不会发生根本改变。美国政治衰败还将继续下去，直至外部震荡催化出真正的改革集团、并付诸行动。
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员,现为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者
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