1906年秋，清廷在巨大压力下宣布“预备立宪”，但具体行动却迟迟不能令清王朝重要的社会基础，一直抵制、反对激烈革命的立宪派满意。经过一段时间的准备、发动，从1910年1月起到12月止，在不到一年的时间里，以地方士绅为主的“立宪派”发动了四次大规模的国会请愿运动，声势浩大，遍及全国。
尽管“开国会”的呼声越来越响，一浪高过一浪，清廷就是毫不妥协，不愿让出点滴权力，拒不开国会，拒不立宪，反而采取越来越激烈的手段镇压立宪运动，结果必然是立宪派的激进化、革命化。如果说立宪派、绅商仍是“民”，其要求不足为意，那么朝廷对一些亲贵、对几乎全部封疆大吏的类似要求，竟也不以为意！对是否组织内阁、开国会，清政府内一直有不同意见。
载洵、载涛是摄政王载沣的两位亲弟弟，他们掌握海陆军大权，因曾出洋考察，思想相对开明，支持立宪。载涛曾以贝勒名义连上密奏，条陈军政大计，主张“速设责任内阁”和“缩短国会年限”，宣称：“如以臣言为是，则请迅速举行；如以臣言为非，即负欺君之罪，请立予罢斥。”密折虽然留中未公开，但载沣传谕载涛到府邸会商。载涛在接见国会请愿代表时曾表示：“予因人民要求国会，尝细心考察各国国会利害，实无丝毫流弊。”在后来召开的枢垣王大臣等集议开设国会问题时，载涛又当众声言：“国会早开一日，则中国早治一日，士民得参政权，担任国债，上下一心，共谋进步，中国之危局可于是挽回”。载洵在出洋考察海军回国途中就曾“电促明年即开”国会，回国后受摄政王载沣召见时“极力主张从速组织阁会，措词极为痛切。略谓：以吾国现情与各国比较，不但陆海军力相去霄壤，关于行政立法等事，亦纷乱异常。美国大统领于谒晤时，力言吾国危状暨各国对待吾国方针，几有不可终日之势，再迟一二年后恐吾国将无以自存。” 在地方大员中，云贵总督李经羲、东三省总督锡良等一大批高官明确支持立宪。但权倾一时，掌控军机处大权的亲庆王奕劻却表反对。对成立责任内阁，他消极抵制，当无法抵制时，就主张先成立内阁，后开国会，确保自己的权力。两江总督张人骏、陕甘总督长庚、陕西巡抚恩寿、直隶总督陈夔龙也反对立宪。
1910年秋，张人骏得知李经羲、锡良等人商议奏请设立内阁与开国会时，立即通电各省督抚表示反对。他以古今中外之民情风俗不同、中国民间“久无政治思想”为由，对李经羲等人开设内阁与国会的主张提出质疑，认为既不能开国会，也不能设责任内阁。如果“操切急进，仆蹶堪虞”，势必激成“举国骚然”的大动乱。所以筹备宪政应当避缓就急，不能开国会，也不能成立责任内阁。当前急务就是“饬吏治，兴实业”，所谓“吏治修，则民志安；实业兴，则民生厚。内讧不起，外患可弭。及时修明刑政，整饬戎务，未尝不可为善国。”他的主张，仍是在传统政治框架内整顿纲纪。长庚也明确反对内阁与国会，曾电奏阻开国会内阁，强调“谓祖宗成法，万不可废。”恩寿、陈夔龙则主张先设内阁后开国会，这种先设内阁而缓开国会的主张，虽与张人骏、长庚等观点不完全一样，但主要还是针对李经羲、锡良等责任阁国会同时并进的主张。
对张人骏等人的主张和观点，锡良等一大批官员起来反驳。1910年10月25日，东三省总督锡良、湖广总督瑞澂、两广总督袁树勋、云贵总督李经羲、伊黎将军广福、察哈尔都统溥良、吉林巡抚陈昭常、黑龙江巡抚周树模、江苏巡抚程德全、山东巡抚孙宝琦、山西巡抚丁宝铨、河南巡抚宝棻、新疆巡抚联魁、浙江巡抚增韫、江西巡抚冯汝骙、湖南巡抚杨文鼎、广西巡抚张鸣岐、贵族巡抚庞鸿书等，几经商议，认为时机紧迫，最终还是联名致电军机处代奏，批驳那些反对设立内阁、开国会官员的观点。针对中国民间“久无政治思想”、程度不足，立宪会导致动乱的观点，他们反驳说：“程度不足，官与民共之，不相磨砺，虽百年亦无所进。法律难定，情与俗碍之，互为参考，历数载可望实行”。他们特别强调，现在“时局危险”，“缓无可缓，待无可待”，此时内阁、国会同时并举才能“上下合力”，而且已有过晚之嫌，不能再迟。要求立即组织内阁、翌年开国会。
但几天后，锡良等人得到的是朝廷仍决定三年后再开国会的消息，焦急万分，于11月1日又上一折，再次强调速开国会、建立内阁的紧迫性。他们对即将发生大变感受深切，所以提醒朝廷可能已无三年时间了：“若又迟以三年，则三年之内风潮万状”，官员“皆欲趁此三年夤缘援结，以据要津；贪利之臣亦皆乘此三年黩货营私，以肥囊橐。失败之政仍归咎于君上，监督之力终难及于当权。朝廷宜防官邪，不宜徒防民气。”这次电奏，比上次少了张鸣岐、宝棻、广福，但增加了上次未列名其中的闽浙总督松寿和四川总督赵尔巽。此奏不长，但对形势的分析非常透彻，尤其提出朝廷应防“官邪”而不是防“民气”，一针见血。
究竟是同时成立内阁开国会，还是先成立内阁后开国会，或者是干脆根本不成立内阁也不开国会、完全承继“祖宗成法”，朝廷内部各种政治力量一直在激烈博弈。锡良等人的奏折并未发生任用，最终获选的是先成立内阁、后开国会的主张，朝廷于1910年11月4日发谕公布。
此决定使积极参与立宪的地方督抚大员大有挫败之感。连清政府一纵高官都备感挫败，那些绅商、立宪派的挫败感则更加强烈，其中许多人对清王朝大为失望，产生了强烈的离心力。绅商、立宪派是清政权能否稳定、甚至存亡的重要基础，他们的这种心理叛离，预示着清王朝其实已危在旦夕。
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