摘要：十八届四中全会全面开启了法治中国建设的帷幕，但立法质量不高却构成了依法治国的瓶颈，其主要表现在立法空白仍存、一些立法存在内在缺陷、一些立法层次不高，法律的可操作性不强、惩戒力不足等。为此，需要更加重视立法工作并创新立法思维，健全立法体制和优化立法机关组织与人员结构，完善多方有序参与的立法机制特别是构建行政、司法机关等与立法机关的良性互动机制,最终实现立法质量的全面提升。
［中图分类号］D9200 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)01-0026-05
本文系作者2014年11月23日在“中国人文社会科学论坛(2014)”所做的主题报告，发表时有所扩展。本文主要观点在2014年12月18日被全国哲学社会科学规划办《成果要报》第99期刊登，全国人大常委会委员长张德江等做了批示。
［收稿日期］2014-12-24
［作者简介］郑功成，全国人大常委会委员，中国人民大学中国社会保障研究中心教授。
党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，［1］正式全面开启了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的帷幕。但在依法治国的共识下，客观上存在着立法与执法孰重孰轻的分歧，一些人认为中国特色社会主义法律体系已经形成，立法的任务已经基本完成，依法治国的关键在于执法。对此，笔者虽然赞成必须高度重视执法，但更赞成《决定》中强调的法律是治国之重器、良法是善治之前提，同时认为立法质量不高仍然是制约依法治国的瓶颈，主张多管齐下地全面提升立法质量。
一、 法律是治国之重器，良法是善治之前提
古人云：治国无法则乱。十八届四中全会《决定》亦突出强调“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。在此，法是前提，治是目的。依法治国必须首先做到有法可依、有法能依，于后才能实现有法必依、违法必究。故习近平总书记在对《决定》的说明中强调，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。
经过近30多年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，200多部现行法律和数以百计的法规的制定与实施，从根本上改变了曾经无法可依的局面。但这并不意味着我们已经完全解决了有法可依的问题，也不意味着法治中国建设的任务只是要实现有法必依、违法必究。因为当前在一些领域仍然存在着立法滞后、无法可依的现象，许多法律长期处于休眠状态，或者不能够得到有效的贯彻实施，在很大程度上均与立法质量不高紧密相关。因此，十八届四中全会《决定》明确提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，强调重大改革要于法有据，突出要抓住提高立法质量这个关键。
一方面，强调立法先行、重大改革要于法有据，既是针对立法滞后现象而言的，更是针对制度变革急切需要通过立法过程来凝聚社会共识而言的。因为只有立法机关才能提供不同利益主体充分反映诉求的公共博弈平台，并有效增进不同群体利益博弈过程的理性与共识。与“摸着石头过河”的改革年代相比，新时期的改革牵涉面更广，利益关系更复杂，制度调整的力度更大，改革的直接后果不再是改革初期出现的普遍受惠最优局面，而是基于社会公平正义的结构调整与优化，它带给不同阶层或群体的效应是损益相参、损益并存，如果继续奉行由行政部门主导的先破后立甚至只破不立的做法，完全可能加剧社会冲突与群体对抗，也会使各级政府陷入日益被动的境地，进而导致人民丧失稳定预期、整个社会陷入不安与焦虑之中。当前发生的一些社会现象，表明这种局面绝对不是忋人忧天。而奉行立法先行，就能够充分利用立法机关组成人员的多元性、立法程序的规范性和立法过程的透明性来畅通不同社会阶层有序表达诉求的途径，凝聚推进改革与发展的最大共识，并充分发挥立法的引导、推动、规范、保护作用，这是新时代对改革的基本要求，也应当是新时期全面推进改革走向深化的最为合理的方式。以上海自由贸易区的设立为例，2013年8月30日第十二届全国人大常委会第四次会议专门审议通过关于设立上海自贸区的决定，就是国家立法机关做出的针对现行相关法律与深化改革要求不适应、不符合问题的立法反应。这种反应相对于过去由行政部门的“红头”文件来突破法律规制、推进相关改革的做法，无疑是一个重大进步，它为在自由贸易区实行新的规制提供了与法律具有同等效力的依据，从而是在国家立法机关引领下依法治国的具体体现。因此，依法治国必须全面解决有法可依、有法能依的问题。
另一方面，提高立法质量已经成为建设法治中国的关键。古今中外的无数实践证明，国有良法，方能善治；若无良法，难有善治；因为法律代表着定型的制度安排，发出的是明确的导向信号，提供的是具体的行为规范，法律制度的好坏从根本上决定着国家治理的结果。邓小平同志就曾经在1980年8月18日召开的中共中央政治局扩大会议上指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可能使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［2］ 这就是“好制度能让坏人变好，坏制度能让好人变坏”名言的来源。对国家治理而言，“好制度坏制度论”比“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的论断更加精辟，也更为重要。因为法律就是社会治理的最大规矩，善治必然要以良法为前提。作为治国理政的基本方式，法治中国建设的目标是要实现整个社会运行在健全、公正、良善的法治轨道上，它不仅要求坚持立法先行并充分发挥立法对社会、经济、政治、文化乃至一切社会行为的引领与推动作用，而且对立法质量提出了更高的要求，并且必须以高质量的法律体系作为治国理政的依据。因此，在全面推进依法治国的进程中，立法质量客观上构成了直接影响国家法治质量与法治水平的根本要素，立法先行的关键应当是良法先行，于法有据的关键应当是有良法可据。
如果我们能够从法治源头上即立法环节上多加努力，在促使法律体系走向完备的同时全面提升立法质量，就可以为法治中国的建设提供完整的、科学的依据与保障。
在当前学习与讨论十八届四中全会《决定》中，主流的观点似乎是法治中国建设的关键在于解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，它反映了执法的重要性，却忽略了立法的重要性。因为如果将法治建设的目标任务完全放在法律的实施环节上，就可能忽视对立法环节即法治源头的有效治理。十八届四中全会《决定》中在谈到法治建设的问题时，首先列举的就是“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”等。事实上，我国现行法律体系的立法质量不高现象并非个案，而是一种较为普遍的现象。
具体而言， 我国法律体系立法质量不高问题主要表现在如下五个方面：
（一）法律体系尚未完备，立法空白犹多，无法可依的现象依然存在
以七大法律部门之一的社会法部门为例，社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定，甚至还没有相对成熟的法规。社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排，2014年才出台一部综合性的行政法规即《社会救助暂行办法》；社会福利作为老年人、儿童、妇女、残疾人等群体的重要社会保障制度安排，只有分散在多部法律中的零星规范，实践中根本不能成为维护这些群体福利权益的法律依据；慈善事业是公众普遍关注的社会领域，同样缺乏相应的立法；而社会组织作为当代社会应当与政府、企业并列的三大主体结构之一，当前发展态势虽如雨后春笋，但立法的滞后却使其陷入难以自我摆脱的困局，等等。类似现象在其他法律部门也不同程度地存在着。现行法律体系的欠完备，表明无法可依的现象依然存在，如果任其下去，依法治国的预期目标便很难实现。因此，国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。
（二）现行法律可操作性弱、内容过时的现象并不罕见，结果往往是有法难依
一方面，相当一部分现行法律大多是原则规范，只具有政策宣示与导向功能，要么授权行政部门自行决定，立法中不注重法律的可操作性、可执行力，等于是自废法律的武功。如《社会保险法》、《劳动合同法》《就业促进法》、《残疾人保障法》等法律均明确宣示反对歧视，但现实中却到处充斥着社保歧视、就业歧视、性别歧视、残疾歧视现象，这表明这些法律存在着可操作性弱的不足，法律中的许多规定好看不中用，致使法律的实施效果大打折扣。另一方面，近30年来特别是近10多年来是国家发生天翻地覆变化的时期，而一些法律自颁行以来却一直未有修订过。如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《城市居民委员会组织法》、《反不正当竞争法》、《红十字会法》、《劳动法》、《广告法》等多部法律颁行逾20年而未修订过；乡镇企业作为一种企业组织形态早已复存在，但1996年制定的《乡镇企业法》却并未废止；2000年制定的《立法法》已经明显滞后于法制建设的客观需要，与依法治国快速推进的不适应性日益明显；2001年制定的《信托法》虽然有公益信托一章，却始终未能够真正激活慈善公益信托，致使一些民营企业家只能到境外去创设慈善信托；同年制定的《人口与计划生育法》更因人口结构变化与生育政策调整而陷入被动境地；等等。类似的法律跟不上时代发展步伐的滞后现象，带来的已经不是一般意义上的立法质量问题，而是导致现实中诸多问题无所适从，有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。预算法不能刚性约束各级政府的财政预算，环保法不能真正有效地保护自然生态环境，劳动法不能切实维护劳动者的合法权益，有关权益保障法难以保障未成年人、老年人、残疾人、妇女的合法权益，等等，所揭示出来的实质上都是立法质量问题。如果不能尽快对现行法律进行大规模的修订，同时增强其可操作性与可执行力，有法可依便不能变成有法能依，执法必严、违法必究便只能成为空话。
（三）法规、规章异常发达，立法层次低及其带来的系列问题难以治理
在我国立法中还有一种常见的现象就是行政法规、地方法规与部门规章异常发达，它们的数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍，所揭示的是我国现阶段主要还不是依靠国家立法机关制定的法律来治理国家，而是主要依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件在治理国家。立法层次低所带来的突出问题，不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性明显不足，而且部门利益、地方利益的痕迹随处可见，争权诿责的现象较为突出，更有行政部门通过法规、规章自相授权，进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。
（四）一些法律的规制过于宽松，根本不足以矫治违法行为
违法成本低、守法成本高是我国许多法律存在的突出问题，它带来的是一些领域虽有法律规范却根本不能真正矫治违法行为，从而是立法质量不高的又一表现。例如，环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治、民事损害赔偿法律中对侵权人的惩治、劳动法律对损害劳动者权益现象的惩治、社会保险立法中对违法谋私者的惩治等都明显乏力，法律实施的效果不佳，致使一些领域中的违法行为甚至演变到了法难责众的地步。
（五）法律、法规、规章等重复建设现象普遍化，不仅导致了立法资源的极大浪费，亦损害了国家法制的完整性与统一性，有的甚至衍生出相互抵触的现象
例如，在国家立法机关与地方立法机关之间，往往是全国人大及其常委会制定出一部法律后，地方立法机关纷纷跟进，大多数地方性法规往往是国家立法的简单重复。有的地方立法甚至曲解国家立法本意，制定出来的法规与国家立法相抵触。例如，在全国人大常委会2010年制定《社会保险法》后，一些地方纷纷起草相关法规草案，个别省的立法机关出台《农村合作医疗条例》，将《社会保险法》中已经明确的城乡统筹推进医疗保险制度安排演变成固化农村合作医疗制度。在数以百计的行政法规、司法解释中，同样存在着重复立法现象。
综上可见，我国法律体系虽已形成，但现行法律体系的质量离时代发展与法治中国建设的要求确实还存在着相当距离。导致立法质量不高的原因异常复杂，但总体上不外乎如下几点：一是行政主导的立法体制具有明显的局限性；二是悠久的人治传统导致了不重法律而偏重法规、规章及政策性文献；三是立法机关及其组成人员难以胜任主导立法事务的职责；四是固化的思维定势束缚了立法者的作为，总以为法律只要讲原则、明导向，总强调法律要给执法部门留出足够的作为空间，等等。因此，在全面推进依法治国的进程中，不能简单地以为有法可依了，立法不是主要问题了，而只将目光聚焦在有法必依、执法必严、违法必究上。如果法律、法规本身存在着缺失，有法必依、执法必严、违法必究的效果就可能差之千里。
三、多管齐下地全面提升立法质量
在充分肯定我国近30年来在立法工作上取得巨大进展的同时，还必须客观地正视现行法律体系存在的上述不足，将全面提升立法质量摆到依法治国的首要位置，不仅要让国家立法机关切实承担起主导立法的责任，而且要让国家立法机关切实承担起确保所有立法的质量得到全面提升的责任。为此，提出如下建议：
包括：1彻底改变立法机关是“二线”的思维定势。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党领导建设法治国家的排头兵，是依法治国的源头与首要环节，是宪法明确赋予立法职责的主导力量，应当持续得到强化。2将立法与改革决策相衔接，实现从先破后立到先立后破的转变。让立法先行、于法有据来取代“摸着石头过河”，通过立法形成共识后再行推进全面深化改革，并促使重点领域关键环节的制度安排尽快通过立法的方式走向成熟、定型，避免将改革煮成夹生饭。3将立法事务从行政主导过渡到立法机关主导。摆脱部门立法的局限，消除部门利益的痕迹，增进立法中的理性博弈，将公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。4将可操作性、可执行力作为检验立法质量的重要指标，实现从原则规范到具体规范的转变。5坚持立改废释并举，特别是要改变修法严重滞后的现象，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，让法律修订成为新时期立法工作的新常态。
（二）健全、完善立法工作的体制、机制，优化国家立法机关组织与人员结构，确保国家立法机关能够全面履行宪法赋予的立法职责
1国家立法机关肩负制定法律和维护法制统一的宪定职责，应尽快通过修订《立法法》进一步明确国家立法机关的立法主导权及相应程序，包括法律草案的提出与起草、对法规与规章的审查及取缔等。同时，清晰界定中央政府立法权责边界与范围，在全面清理现行法规的条件下，尽可能减少行政法规数量，将行政法规中成熟的规定上升到法律层次，及时废止不合时宜的法规、规章，杜绝部门利益法定化；清晰界定地方立法机关的立法权责边界与范围，在全面清理地方法规的条件下，有效规制和避免重复立法现象，杜绝地方保护主义法律化，切实维护国家法制的统一；明确界定最高人民法院、最高人民检察院的司法解释权，尽可能将法律解释权收归到国家立法机关。2适当扩充国家立法机关专门委员会和工作机构数量。目前国家立法机关仅设有9个专门委员会和法工委、预算工委等少数工作机构，编制控制与立法任务不能细分是制约立法质量提升的重要原因。例如，全国人大财经委员会负责联系的政府财经部门多达数十个，与之相关的立法以百计；全国人大内务司法委员会负责联系着最高人民法院、最高人民检察院及公安部、安全部、监察部、民政部等政府部门，还负责联系着工会、妇联、青年团、残联等人民团体；在这样的情形下，国家立法机关专门委员会要承担起宪法赋予的主导立法职责并监督法律实施，显然力不从心。因此，国家立法机关的专门委员会与工作机构宜适当增加，如果专门委员会的数量达到12-15个左右，工作机构达到7-10个，被动立法与力量不足的局面将根本改观。例如，将财经委员会的经济事务与财税及预算事务分离并分设专门委员会与工作机构，可以让立法机关的财经立法主导权与预算监督权真正落到实处；将司法事务与民政等事务分离并分设相关专门委员会，必定有利于促进司法公正；适应大国安全战略立法与相关工作的需要，应当增设国家安全委员会；适应就业与社会保障等民生工作立法与法律实施监督的需要，应当设立专门的就业与社会保障委员会及相应的工作机构等。通过调整、增设专门委员会与工作机构，就会为国家立法机关主导立法并全面提升立法质量提供有力的组织保证。3进一步优化立法机关特别是常委会组成人员的结构，使其真正成为一种权责对应的国家职务。常委会应当是素质精良且有充足时间保证的立法团队，应逐步改变过多安置从党政机关退下来的老同志和在其他领域担负省部级领导职务兼职者的现象，吸收有法治实践经验的中壮年为生力军，将专职常委比例提高到50%以上，换届时能够保留有立法经验的老常委50%以上，同时增加常委会会议时间(从双月一次改为单月一次)，这是确保高质量地完成神圣的立法使命的关键。4完善各界有序参与立法的机制。包括：建立立法项目与法律草案向社会各界特别是专业机构与人士的征询机制，建立立法前与立法后的评估机制，建立民间机构与民间人士对立法的审查机制，建立违宪、违法受理机制等，都将能够更广泛地调动各方关注立法、重视立法、参与立法的积极性，它的直接效果便是促使立法质量得到全面提升。
（三）构建行政、司法机关与立法机关良性互动机制，充分发挥全国政协、民主党派、人民团体等的积极作用
在立法机关逐渐主导立法事务后，尽快建立行政、司法机关定期向立法机关反馈立法需求和法律实施中的问题与新情况机制非常必要，行政部门的立法机关(法制办)应当成为常态化的执法信息收集、反馈机关，只有充分了解行政、司法等执法主体在法律实施中遇到的新情况、新问题，才能为提升立法质量提供充分的依据。目前立法机关执法检查的力度还不够，行政、司法机关与立法机关的联动配合还不够，这种状况急需改变。同时，全国政协、各民主党派、各人民团体以及全国性专业社团组织，都是中国特色政治体制的有机组成部分，应建立定期征询意见、委托立法研究、受理其立法建议与监督投诉等的机制。只有畅通执法主体的真实信息反馈，同时充分调动体制内各方的积极性，才能促使法律不断完善。立法与行政、司法的良性互动和体制内力量的有序参与，正是依法治国并实现良法善治的应有之义。
四、基本结论
时代在变革，社会在发展，法制建设也要与时俱进。在全面推进依法治国的进程中，法治中国建设的水平从根本上讲取决于立法的质量，我们迫切需要有健全、完备、高质量的法律体系。而全面提升立法质量，不仅是法治中国建设的内在要求，更应当成为国家立法机关责无旁贷的核心使命。
［参考文献］
［1］ 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［Z］.新华社北京2014年10月28日电.
［2］ 邓小平.党和国家领导制度的改革［M］.邓小平文选，北京：人民出版社，1983.
