摘要：总的来说，法治中国建设有蓝图、有目标，按照这个蓝图和目标推进，前景很好。我最大的希望就是党的十八届四中全会提出的各项目标和任务，得到落实。依法治国，重在落实。
［中图分类号］D920?1［文献标识码］D［文章编号］1008-9314(2014)05-0016-05
［作者简介］应松年（1936-），浙江宁波人，中国政法大学终身教授，博士生导师，中国行政法学研究会名誉会长?
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称决定），对推进我国依法治国作了全方位的论述和重要部署。党中央专门召开全会，就依法治国作出决定，这在党的历史上是第一次。《决定》提出了依法治国的一系列新思想、新观点，提出了180多项重大改革措施。如何认识《决定》的重要意义？怎样解读全会精神？本刊专访了著名法学家应松年教授。
应松年：法治的发展和推进要有蓝图、有步骤。以依法行政为例，1993年，八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”，确定了依法行政原则。1999年，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，提出了全面推行依法行政的任务和要求，依法行政在全国各级政府中得以实施。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了“全面推进依法行政，建设法治政府”的目标和要求。这次党的十八届四中全会又提出了关于依法行政和法治政府建设的具体要求。依法行政的推进就是有蓝图、有步骤、有目标、有要求的，目前来看，依法行政和法治政府建设开展得比较顺利。
1997年，党的十五大明确提出了依法治国的方略，党的十六大和十七大都重申了依法治国的基本方略，但是依法治国到底应该从哪些方面着手，我们的目标是什么，我们的要求是什么，应该怎么做，没有一个蓝图，也没有一个时间表。党的十八大提出，要在2020年建成小康社会，依法治国的基本方略全面落实，法治政府基本建成。这就为依法治国提出了一个时间表。党的十八届四中全会首次以法治为主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是把十八大提出的意见具体化了，为依法治国提供了一个蓝图，一个推进的方向和目标。
记者：党的十八届四中全会作出的《决定》对法治中国建设提出了哪些目标和要求？
应松年：《决定》提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。
“社会主义法治体系”，这是一个新提法，也是《决定》的一个亮点。“社会主义法治体系”与 “社会主义法律体系”是不同的。法律体系是法治体系的一部分。法治体系的内涵是更广泛的，除了包含法律体系外，还包括法律的贯彻执行，法律的实施，包括法律实施过程中纠纷的解决机制等。总结起来，《决定》提出的社会主义法治体系包括五大部分：一是完备的法律规范体系；二是高效的法治实施体系；三是严密的法治监督体系；四是有力的法治保障体系；五是完善的党内法规体系。
除了这个五大体系以外，《决定》提出了六个任务：一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；二是深入推进依法行政，加快建设法治政府；三是保证公正司法，提高司法公信力；四是增强全民法治观念，推进法治社会建设；五是加强法治工作队伍建设；六是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
记者：社会主义法治体系也包含了党内法规体系，这是一个新提法。对此，应当怎样解读？
应松年：《决定》一方面强调了在法治建设过程中党的领导作用，另一方面强调了党内法规体系建设。这是从严治党的一个表现。从严治党，怎么治呢？也是用法治，用党的法规体系来规范和约束执政党的行为。中国共产党作为执政党，也要按照宪法和法律执政。
记者：《决定》强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。对于加强宪法实施，您有什么希望或建议？
应松年：依宪治国、依宪执政这个提法非常好，关键在于落实。加强宪法实施，我提两点希望或建议，供探讨。
一是可以考虑在具体的案件中引用宪法作为判案依据。2001年，有山东青岛的三名考生曾对教育部提起诉讼，认为教育部作出的关于2001年全国普通高校高等教育招生计划的行政行为违反了宪法关于教育权的规定。但是我们没有援引宪法来判案的先例。这个改革起来可能难度比较大。
二是加强对行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件的违宪违法的监督力度。《决定》有关宪法实施和监督的论述里有一点提的特别好，就是要完善全国人大及其常委会宪法监督制度。宪法监督就包括对法规、规章和其他规范性文件违宪违法的监督审查。我国的《立法法》里有相关的规定，实践中也有这样的案例。
我国《立法法》第90条和91条详细规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪违法监督的程序。其中包括：全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪违法，可以向制定机关提出书面审查意见；可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会这五大单位，以及其他国家机关和社会团体、企业事业组织或公民个人如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪违法，都可以向全国人大会常委会书面提出进行审查的要求。但这其中有没有区别呢？有区别。五大单位提出的审查要求，经全国人大常委会工作机构审查后，必须要做出回答；而其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查要求，全国人大常委会工作机构审查后，在必要时给予回答。
《立法法》颁布后，发生了孙志刚事件。孙志刚事件引发了三个博士提请全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是否违宪。收容遣送涉及到人身自由，有关人身自由的强制措施，属于法律绝对保留事项，只能由法律规定，由行政法规规定显然是违宪违法的。当时我参加了国务院组织召开的讨论会，国务院作出决定，废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这个行政法规虽然不是由人大常委会撤销的，但它的废止根源于《立法法》里有关宪法监督的规定。劳动教养制度也有这个问题。但是，除了孙志刚事件以外，再也没有听说过类似的案例。
所以，我国《立法法》的相关规定和司法实践，有两个问题。一是因违宪违法被撤销、纠正的案例有没有、怎样处理不公开；二是在程序上，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的违宪违法监督审查要求，全国人大常委会工作机构审查后，在必要时给予回答，在不必要时，可以不回答。我觉得，这两点可能需要改革。实际上，对所有主体提出的违宪违法监督审查要求，都必须要有一个答复。行政法规、地方性法规公开施行，如果老百姓提出行政法规、地方性法规违宪违法，这就没什么可保密的，可以公开。答复程序也很简单，第一是收到程序，告诉申请人已经收到请求。第二，审查后告知申请人处理结果。告诉申请人所申请的事项是否有问题，如果有问题交给哪些机构处理，要经过怎样的处理程序，审查结果在何时公开。
这里还有一个问题，就是对规章、其他规范性文件怎么监督审查，目前法律没有规定。我国最好建立一个统一的制度，把行政法规、地方性法规、规章、规范性文件的监督审查都包含进去。这样，宪法的实施才会向前迈一大步。
记者：《决定》关于依法行政、法治政府建设的论述有哪些亮点？怎样进一步推进法治政府建设？
应松年：依法行政、建设法治政府是依法治国的核心内容。依法行政就是指政府要依照法定权限和程序行使权力，履行职责。《决定》对法治政府建设提出了六个基本要求：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这与2004年《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的要求相比，稍微有些修改，基本精神是一致的。
《决定》有关法治政府建设论述的第一个亮点，就是提出依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，建立权力清单制度。政府的机构、职能、权限都跟后面的权力清单有联系。我理解，这就是说，权力清单要于法有据，法无明文授权不可为。政府、政府机构有哪些职权？权力清单怎么列出来？这涉及到政府组织法的健全、完善。
政府组织法包括国务院组织法、地方各级人民政府组织法、部门组织法。我国现在有国务院组织法和地方各级人民政府组织法，部门组织法在1982年没有制定出来，只有一个三定方案或者说三定规定把政府部门的权限写进去了。我们首先应尽快制定部门组织法。因为虽然三定规定把政府部门的权限写进去了，但三定规定毕竟不是法律。制定了部门组织法，由国务院组织法、地方各级人民政府组织法、部门组织法为主要内容的政府组织法的框架就搭建起来了。有了组织法作依据，政府职权怎样进一步落实、细化，还要制定单行法予以规定。比如，公安部门的职责是保证社会治安，这就需要有户籍管理的法律。公安在户籍管理方面有哪些具体权力，由单行法规定。这样，组织法和单行法的权力归纳到一起，权力清单就是这样来的。
对权力清单，还应该有个审查评议机制。现在政府部门多头管理、职责交叉饱受诟病。比如水的问题，权力清单出来之后，这个部门也管水，那个部门也管水，这就麻烦了。再比如现在的商标广告审批，管理机构多的不得了。所以，需要对权力清单是否科学合理进行审查评议。谁来评议呢？一是行政机关内部评议；二是专家和老百姓评议，要公开征求专家和老百姓的意见；三是最终要由人大审议。
要做到政府程序、责任法定化，相应的法律还不健全。行政机关有很多问题都出在程序上。我国的《行政程序法》还没有制定。目前，《行政处罚法》《行政许可法》等单行法对行政程序有相应的规定，一些地方政府也出台了行政程序的规章，我觉得制定《行政程序法》的条件已经成熟了。
第二个亮点，就是明确了重大行政决策的法定程序，提出建立重大决策的终身责任追究制度和责任倒查机制。
《决定》明确提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。首先是公众参与。举例来说，各地由PX项目引发的群体性事件频频发生，为什么？政府在引进PX项目时，没有公众参与。等PX项目要上马了，老百姓知道了，反对这个项目，就闹起来了。有人说，公众参与能使政府决策更正确、更科学，这是因为老百姓有很多好的主意、建议，要多听取老百姓的意见，这完全正确。还应该看到，通过参与，政府与公众的有效沟通可以让老百姓更支持和拥护政府的决策。
然后是专家论证。还以PX事件为例，到底PX事件对环境有什么影响，有多大影响？经过专家科学论证，可以帮助老百姓判断，这个决策到底科学不科学。前些天谈论的转基因食品，有害还是无害？吃还是不吃？大家都不知道。最后几个科学家出来说话，我稍微有点相信了。所以，专家论证是必要的。当然，专家论证应当科学、严谨、公正，我希望将来对专家论证有专门规定。一是专家来源应当多元化。不能说有15个专家参与论证，其中的大部分都来源于同一个机构。二是回避原则，如果专家论证的项目或产品和自己单位的利益紧密相关，就应当回避。
在重大行政决策方面，公众参与和专家论证这两条是最重要的，后面还有合法性审查、风险评估和集体决策等法定程序。
我们现在的集体决策往往形式上是集体讨论，但一把手在决定前先说了话，实际上也就是拍了板。因此可以考虑在集体讨论时，年轻的、职位低的先发言，年长的、职位高的后发言，一把手要最后发言。让每个人都有发表意见的机会，避免掌握决策权的领导引导决策。这些在制定《行政程序法》时都可以加以规定。
在重大行政决策时，还要进行成本效益分析。比如，有的地方政府提出，义务教育延伸到高中阶段。这就要进行调查，这个地方有多少孩子，入学率多少，政府有没有财力在高中阶段提供义务教育。如果重大决策事项是在全国推行，那更要详细地计算，需要投入多少成本，会产生什么效益，可能有哪些风险和不利后果等。目前，我们政府这方面的工作还有待加强。
第三个亮点就是政务公开说的非常好，非常透。公开问题是政府工作最重要的一个领域，是影响最大的一项制度。《决定》提出了以公开为常态、不公开为例外的原则，这就意味着，除了法律另有规定外，所有事项都要公开。同时，明确了要决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。这对我们国家的法治建设有非常重要的意义。
记者：《决定》强调，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。您认为怎样实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设？
应松年：我们最早在1993年提出了依法行政。在依法行政推进过程中就感觉到，依法行政是依法治国的一个部分，依法行政和依法治国要共同推进才行。所以到1997年的时候党的十五大提出来要依法治国，建设社会主义法治国家。2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出依法行政的目标是建设法治政府。随着经济社会飞速发展，我们发现，建设法治国家和法治政府，离不开法治社会。因为如果公民的法律意识不提高，不能把守法作为一个基本的要求，把法治作为一个信仰，法治国家和法治政府就很难推进。所以，党的十八大以后，又提出法治社会的建设目标，并且要求法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
我是非常赞成法治国家、法治政府、法治社会一体建设的。当前最重要的，是政府要依法行政，老百姓要自觉守法，政府和老百姓之间的关系要处理好。现在，老百姓权利意识有所觉醒，这是件好事情。大多数老百姓会用理性的方法来维护自己的权利，但是，也会有少数人用不理智、不理性的手段来要主张自己的权利，甚至于他所要求的已经超过他应该受到保护的权利的范围。
怎么才能够使公民能够理性起来，提高法律意识，自觉守法？全会《决定》有很长的篇幅讲法治社会建设，相当不错。我认为，当前，还可以从两方面入手，推动法治社会建设。
第一，政府应该做守法诚信的榜样。有什么样的政府就有什么样的老百姓，有什么样的老百姓就有什么样的政府。法治政府和法治社会必须一体推进。我们要求老百姓能够守法，尊重法律，政府自己更要做到守法。除了做守法的榜样外，政府还要做诚信的榜样，对不守法、不诚信的行为要严厉惩治。
以食品安全为例。政府应当对食品安全问题严格把关。我们以前看过一些报道，政府的市场监管或执法人员和不法商贩相互勾结，导致伪劣食品流入市场。对这样的行为应当严厉处罚。香港的很多食品是大陆供应的，为什么大家认为香港的食品是可以放心吃的呢？无非就是两条，一是因为香港食品检查制度非常严格，把好了入口关；二是执法严格，没有寻租的空间。这样食品供应者也会比较谨慎。既然香港能做到，相信我们的政府也能把大陆的食品安全问题治理好。
第二，把公民法治教育作为政府的重要任务。我们的普法宣传已经到“六五”了，但是效果还是不够。尤其对于农村的法治教育和宣传来说，任务更是艰巨。政府要有更大的决心、下大力气才能真正推动法治社会建设。
记者: 《决定》提出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。对此，您有何评价？您对我国的司法改革有什么建议？
应松年：《决定》强调了司法不公对社会公正的致命破坏作用，这句话说的很好，很尖锐。建立领导干部干预司法活动的记录、通报和追究制度，这是个好制度，对于推进司法公正无疑是有益的。在具体办案过程中，有些领导会批示：“请依法办理”。表面上看，没有干预司法活动，事实上，承办人可能是心照不宣的，至少会对其造成困扰。现在有了这个制度，领导有没有批示、怎样批示，都会被如实记录下来。如果查实干预司法活动，要通报，追究责任。这对领导干部会起到约束作用。
司法改革方面，我了解的不多。我觉得，司法的一个重要任务就是解决纠纷，解决矛盾。应当让所有的矛盾纠纷，都能在法律框架内解决。法律框架内解决不了，走非法途径，这就危险了。
所以，应当让所有的矛盾纠纷都有一个法律的解决渠道。除了法律另有规定的事项，比如，按照法律规定，行政法规、地方性法规违法，可以找人大常委会解决，公务员内部的奖惩任免可以找上级部门处理等，除此之外，矛盾纠纷最后到法院应当通通可以解决。如果法院解决不了，也要有相应的法律规定，要有一个地方管。然后，强调司法公正，尊重司法最终裁决。这就可以解决目前信访中出现的很多问题。建议对我国的社会矛盾作一整体排查，弄清楚有哪些矛盾在司法受理范围以外，怎样解决。
记者：您曾提出，《行政诉讼法》要增设公益诉讼制度，明确可以提起公益诉讼的主体。《决定》提出，要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这对于公益诉讼的发展会起到怎样的推动作用？
公益诉讼是个值得重视的问题。比如，很多政府引进的项目造成严重的环境破坏，完全靠环保部门来监管是不够的，应当有一个诉讼渠道，对这些行为予以监督。《决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，我国的公益诉讼可能会有进展了。
检察机关有权提起公益诉讼，我理解，事实上是赋予了检察机关对政府的行政行为进行监督的权力。检察机关可以先向政府部门提出检察建议，如果政府部门不作为，可以向其上级政府提出检察建议，如果上级政府还是不作为，那么这个时候可以向法院提起公益诉讼。
记者：党的十八大以来，反腐败工作明显提速，取得了一定成效。如何加强制度反腐，由使之“不敢腐”转变为“不能腐、不想腐”？
应松年：我以前提过这样的意见，反腐部门要建立重大腐败案件的跟踪调查机制，对发生重大腐败案件和腐败案件频发的地方和部门进行追踪，要弄清楚这个地方为什么产生腐败，制度上有什么漏洞，在此基础上，提出制度建设建议。另外，我们应该对现有制度进行普遍检查，避免出现“既当运动员，又当裁判员”的制度漏洞，这才能够治本。
关于反腐败，还有重要的一点，就是要使公务员不敢腐、不能腐，还要使其不想腐。我并不赞成高薪养廉，但我提倡要使公务员生活没有后顾之忧，公务员待遇和职业荣誉感相匹配。应该对公务员待遇作调查分析，看何种收入水平可以使公务员没有“后顾之忧”，然后采取措施解决。
记者：你对今后法治中国建设有什么希望？
应松年：总的来说，法治中国建设有蓝图、有目标，按照这个蓝图和目标推进，前景很好。我最大的希望就是党的十八届四中全会提出的各项目标和任务，得到落实。依法治国，重在落实。
杨海洋 来源：《国家行政学院学报》2014年第5期
