摘要：澳门特别行政区是中华人民共和国一个特别的地方行政区域,享有高度的自治权。澳门特区实行与内地完全不同的资本主义经济制度和“行政主导,司法独立,行政与立法既相配合又相制约”的“行政长官负责制”的政治体制。澳门特区享有立法权,基本法是其最高法,制定的法律需报全国人大常委会备案,还享有独立的司法权和终审权。基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会,具有全面性和最高的权威性。特区法院的解释权属于第二层次。至于对监督基本法实施的司法审查问题,人大常委会如认为特区立法会制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款,可将有关的法律发回。
关键词：澳门特别行政区 法律地位 基本法
继1997年7月1日香港回归祖国之后,今年12月20日我国政府又将恢复对澳门行使主权,中华人民共和国澳门特别行政区基本法(简称基本法)亦将于同日付诸实施。本文在对此盛事表示欢庆的同时,拟根据基本法的有关规定,就澳门特别行政区的法律地位问题,略谈自己的一些体会。
直辖于中央人民政
府澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分,是我国的一个特别的地方行政区域,直辖于中央人民政府。其行政地位相当于省、自治区、直辖市。在我国,凡是直辖于中央的地方行政单位,(1)根据宪法第62条的规定,其建制须由全国人民代表大会决定。例如近年来海南建省,重庆升格为直辖市,都是如此。1993年3月31日,由八届全国人大第一次会议作出《关于设立中华人民共和国澳门特别行政区的决定》,所以澳门也是如此。(2)派出本行政单位的全国人大代表,参加全国人民代表大会的组成。根据1999年3月九届全国人大第二次会议通过和颁布的《关于澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表的选举办法》,澳门将产生12名全国人大代表,同一般的省、自治区、直辖市一样,组成代表团,以澳门特别行政区的名义,出席2000年召开的九届全国人大第三次会议。
另一方面,虽然都是直辖于中央的地方行政单位,但澳门特区同省、自治区、直辖市相比,毕竟存在着差异。根据宪法第3条“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定,省和直辖市有一定的自主权,自治区则有更大的自主权即民族自治地方的自治权。而澳门特别行政区按照基本法的规定,享有高度自治权。它表现为多个方面:例如,澳门特区不需像内地那样,坚持四项基本原则;澳门实行不同于内地的法律制度、政治制度和司法制度,全国性的法律除列在基本法附件三的极少量几个法律之外,不在澳门特区实施;澳门特别行政区自行制定各项政策,无需实行和全国相同的政策;财政独立,中央不在澳门征税;继续发行并使用独立的货币(澳门元);可使用区旗区徽,实行“澳人治澳”,等等。总之,澳门特区享有的自治权,其程度远高于省、市的自主权,亦大大超过民族自治地方的自治权。与之相适应,中央对澳门特区的干预亦远少于省、自治区、直辖市。而且,基本法第22条对内地的一些单位明确地作出了限制:“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区依照本法自行管理的事务”。中央人民政府一般不会像对省、市那样,经常地向特别行政区发布指标、命令或者下达具体任务,规定某些项目的指标。不过对特区政府这方面来说,执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令,这是理所当然的。从总体看,澳门特区确实有许多和一般的省市不同之处。特别行政区与省、自治区、直辖市之间存在的这些差异,表现了我国地方制度的多样性和灵活性。
特殊的经济制度和政治制度
中华人民共和国是社会主义国家。我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。但是根据“一国两制”的基本方针,澳门特区将保持与内地完全不同的经济制度。基本法第5条明确规定:“澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,50年不变。”可见,澳门特区实行的是特殊的经济制度。这种情况和香港特别行政区相同。
与资本主义经济制度相适应,澳门特区的政治制度当然也是特殊的。既然实行“一国两制”,所以澳门的政权便不是社会主义性质的人民民主专政的政权。它是以爱国者为主体的地方政权,其性质属于资产阶级民主的范畴。这也是与香港特别行政区相同的。关于这个问题,邓小平同志曾经有过极其精辟的论述。1984年6月,小平同志这样说:“港人治港有个界线和标准,就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”1“什么叫爱国者?爱国者的标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件,不管他们相信资本主义,还是相信封建主义,甚至相信奴隶主义,都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度,只要求他们爱祖国,爱香港。”2这段话当时虽然是指香港而说的,但是它完全适用于澳门特别行政区。这是毫无疑问的。
以爱国者为主体的政权应该有适宜的政治体制,也就是说应该采取一种同它相适应的政权组织形式。澳门特区既然不实行人民民主专政,那就不宜于采用作为人民民主专政形式的人民代表大会制度。但是另一方面,它亦不宜于像西方国家那样实行作为资产阶级专政形式的“三权分立”制度。早先,有人认为特别行政区既然是资本主义制度,那么其政治体制就应该采用“三权分立”。这种主张是不符合具体实际的。对此,邓小平同志在1987年4月16日会见香港基本法起草委员会全体委员时明确指出:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套”3,“现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。对这个问题,大家坐到一块深思熟虑地想一下”4。后来,草委会经过认真研究,为特别行政区确定了“行政主导,司法独立,行政与立法既相配合又相制约”的可称作为“行政长官负责制”的政治体制。这样的体制既适用于香港特区,也适用于澳门特别行政区。它与三权分立制度相比,有着较大差别:第一,“三权分立”的重要原则是行政、立法、司法互相平衡,而澳门乃是行政主导,行政不同立法、司法平列,所以三权不是互相平衡;第二,“三权分立”另一重要原则是三权互相制约,而澳门的体制是行政同立法之间虽有制约的一面,但又有互相配合的一面。而且配合是主要的,制约则是第二位的。
特殊的社会经济制度和政治体制表明,澳门特区就其法律地位来说,虽然是中国的地方行政区域,但却是一个特殊的地方行政区域。
法律报全国人大常委会备案
澳门特别行政区享有立法权。在澳门特区实行的法律是:(1)基本法;(2)澳门原有法律;(3)澳门特区立法会制定的法律;(4)少量适用于澳门的全国性法律。
基本法是全国人民代表大会制定、颁布的基本法律,应在全国范围内实施。基本法的修改权属于全国人民代表大会,解释权属于全国人大常委会。基本法在澳门特区是最高法,澳门特区的制度和政策均以基本法的规定为依据。澳门的任何法律、法令、行政法规和其他的规范性文件均不得同基本法相抵触。
基本法是特别行政区的最高法的地位是不可争议的。但何以保证,即由谁监督基本法的实施,由谁审查澳门特区的法律、法令、行政法规等是否抵触了基本法?这个问题在目前还未获得明确解答,值得关注并亟需研究落实。
被采用为特别行政区法律的澳门原有法律是指:特区成立之前原在澳门实施的除了(1)延伸来澳门适用的葡萄牙法律和(2)同基本法相抵触的(3)经澳门特区立法机关或其他有关机关作出修改者外的法律、法令、行政法规和其他规范性文件。这里需要说明两点:第一,上述(1)原来适用于澳门的葡萄牙法律是外国法,所以不属于“澳门原有法律”的概念之内。作为外国法,在中国对澳门恢复行使主权之后,当然不能在澳门特别行政区继续实施。第二,上述(2)同基本法相抵触的澳门原有法律是经过认真审查并经人大常委会宣布不予采用了的。基本法第145条规定:“澳门特别行政区成立时,澳门原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同基本法抵触者外,采用为澳门特别行政区法律。”当然,如果以后再发现,还可以修改或废除。
澳门特别行政区成立以后,将根据基本法的规定行使立法权。澳门特区制定的法律经行政长官签署、公布,即是生效的法律,无需中央审批,但须报全国人大常委会备案。备案并不是批准。报送备案不影响该法律的生效。不过,全国人大常委会如果认为澳门特区制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特区关系的条款,可以把有关法律发回,但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。该法律失效后一般没有溯及力。
基本法关于法律备案的规定,由于它非属审批,所以是尊重澳门特区高度自治的体现。同时,在一定限制的范围内如果发现澳门特区的某项法律与基本法不符合,人大常委会有权发回并使之失效,这又是同特别行政区所处的法律地位完全相适应的。
少量列于基本法附件三的全国性法律在澳门特区实施,这也同特区的法律地位完全相符。根据“一国两制”方针,某些规范全国统一性事项的法律在全国包括特别行政区实施是必要的。例如《中华人民共和国国旗法》、《中华人民共和国国徽法》等规范国家象征的重要法律,必须在全国范围内无例外地统一实施,以维护国家主权的尊严。适用于澳门特区的全国性法律在特别行政区的法律体系内应居怎样的法律地位?比如说,假若澳门特区立法机关制定的法律同适用于澳门特区的全国性法律产生矛盾时,将以何者为准?这个问题看来也是需要进一步明确的。
独立的司法权和终审权
独立的司法权按照通常的意义是指司法权由司法机关独立行使,不受行政机关和其他国家机关以及任何团体、个人的干预。澳门的司法权亦是这样。除此之外,澳门司法权的独立还有另外一层意义,那就是澳门特区司法权的行使还不受内地任何国家机关包括最高人民法院的干预。我国宪法第127条关于“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”的规定不适用于澳门特别行政区。这一点大不同于省、自治区、直辖市。澳门特区还享有终审权,一切案件无需进京。这也大不同于省、自治区、直辖市。
但是澳门的司法权不是无限的。基本法第19条规定:“澳门特别行政区法院除继续保持澳门原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外,对澳门特别行政区所有的案件均有审判权。”又规定:“澳门特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。”这就是基本法为澳门司法权所设置的界线和限制。澳门在历史上长期沦为葡萄牙的属地。1954年7月,葡萄牙政府曾宣布将澳门划为葡国的“海外省”。作为省级法院,他的司法权当然是有限的,而不是无限的。基本法第19条所说的“原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制”,也就是它作为葡萄牙“海外省”时所受到的限制。凡过去所不能、也未曾行使过的权限,那么,在特区成立以后也仍然没有,不应扩增;同样,在过去能够行使、也曾经行使过的权限,在特区成立后继续保持,不予减缩。这就是基本法第19条的主要精神。
然而,特别行政区设立终审法院,行使终审权,这倒是历史上从未有过的新事物,并无先例可循。过去在英国长期占领下,香港虽然设有最高法院(现改名高等法院),但终审权却一直在伦敦。过去在葡萄牙统治下,澳门的终审权也一直不在澳门,而在里斯本。中国恢复对香港、澳门行使主权之后,使他们享有终审权,此乃我国实行“一国两制”予以高度自治的基本方针的重要表现之一。但是殖民主义者总是要利用一切他们认为可以利用之机,搞点什么名堂。远在香港回归祖国以前,英国当局竭力催促我方同意及早成立香港终审法院,以迫使我国于1997年7月1日不得不接受那既存的按英国模式组建和运作的机构。无独有偶,今年葡萄牙政府突然单方面宣布于1999年6月1日起将终审权下放给尚在它占领下的澳门。此举到底所为何来?发人深思。好在澳门回归祖国在时间上晚于香港两年零三个月。香港的经验可以供澳门借鉴,俾使后者能趋利避害,防患于未然,少走些弯路。下面试举一事为例:
1997年秋初,香港特别行政区政府根据临时立法会修正通过的《香港入境条例》,向若干从内地偷渡来香港定居的自称是港人所生子女的无证儿童发出遣返令。香港政府认为,虽然按照基本法关于港人在境外所生子女有居港权的规定,
这批人具有定居于香港的权利,但是必须遵循合法的途径,不能运用偷渡的手段非法入境来实现他们的权利。基本法第22条明确规定“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续”,何况这些无证的未成年人是否真的是港人所生亦无法确定(有的还是非婚生子女,身份更难认证)。故应先遣返内地,令其向当地政府提出申请,经主管部门审批,然后持合法证件,有序地来港居住。但是这些应被遣返的人对政府措施不服,因而在律师的援助下向法院起诉,状告政府。此案经过高等法院原诉庭一审判决,又经上诉庭二审判决,最后到了终审法院。这个由绝对大多数外国籍法官所组成的香港终审法院竟以“人权”为理由,判定偷渡来港的非法入境者胜诉,进而在1999年1月29日的判决书中宣布撤销香港特别行政区政府发出的遣返令,并裁决作为政府法律依据的《香港入境条例》的有关条款为违背基本法,宣布予以废除。更有甚者,该判决明白宣告:香港终审法院有权审查全国人民代表大会及其常委会的立法行为,说什么全国人大或其常委会制定的法律如果同基本法相抵触,香港终审法院有权宣布它无效。终审法院自我膨胀,把自己凌驾于最高国家权力机关之上。这对于作为一个直辖于中央的地方行政区域的司法机关来说,完全不相称。但是西方国家的好事者与香港的少数人却为之拍手叫好,欢呼他们对于香港的司法独立“有了信心”。这无疑是一个使多方面受到震动的案件。本文简略述及,其意图在于强调特别行政区的地位是中央统一领导下的地方行政区域。这个位置一定要摆正。同时,透过这个案例借以表明,特别行政区享有高度自治权。但高度自治也是有限度的,不能突破这个极限。中央对特别行政区的高度自治非常尊重,而特区自身也必须自重自爱,应恪守本分,牢记自己是中国的一部分,要按照基本法关于中央与特区关系的规定办事。中央尊重特区的司法独立,但司法独立不是司法至上。像该案例的判决书中所宣示的想把地方法院凌驾于中央之上,这是毫无法律根据的。香港是澳门特区的前车之鉴。见一斑而窥全豹,发生在香港的该类案例对澳门来说,不无思考价值。
谈到特别行政区的司法权和终审权,似还应提及对基本法的解释权以及监督基本法实施的司法审查权的问题。本文在结束之前,拟就此谈一些粗浅的看法。
关于基本法的解释权问题,澳门基本法第143条和香港基本法第158条都作了规定。两个条文的内容相似,精神一致。总括起来有下列三点:
(一)基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人大常委会的解释权来源于中华人民共和国宪法第67条。常委会的解释权是完全的解释权,具有全面性和最高的权威性。常委会对基本法的解释应构成基本法的组成部分,全国各级法院均须遵循。特别行政区法院在引用基本法的有关条款时,也必须以全国人大常委会所作出的解释为准。
(二)全国人大常委会授权特别行政区法院在审理案件时,对基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释。特区法院的解释权来源于基本法(澳门基本法第143条或者香港基本法第158条),同全国人大常委会的解释相比,特区法院的解释属于第二层次。该类解释不构成为基本法的组成部分。它的有效性不超出特别行政区的范围,亦不能与人大常委会的解释相抵触。
(三)特别行政区法院在审理案件时,除了因人大常委会的授权而可以对特区自治范围内的条款自行解释之外,对基本法的其他条款也可以解释。但如果特别行政区法院在审理案件时需要对基本法关于中央管理的事务或者中央与特区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,则在对该案件作出不可上诉的终审判决前,应由特区终审法院请全国人大常委会作出解释。
上述关于基本法解释权规定的精神是同特别行政区的法律地位完全相称的。
至于对监督基本法实施的司法审查问题,这在目前是一个颇具争议性的问题。基本法并没有明确肯定特区法院拥有此项职权,只是为特别行政区立法机关制定的法律是否可能抵触基本法设置了两方面的监督机制:一是规定特区行政长官如认为立法会通过的法案不符合特区的整体利益,可将法案发回立法会重议;二是规定特区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案,人大常委会如认为特区立法会制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款,可将有关的法律发回。
虽然上述两方面的监督机制未必尽善尽美,但毕竟是可行的。而且其处理方式仅限于在发现问题后将法律发回,而不是悍然宣布废除,从而避免导致对立情绪和紧张气氛的出现。这非常有利于国家机关之间构筑和谐、合作的态势,因而完全吻合基本法起草设计特区政治体制时突出相互配合的立法精神。至于赋予特区法院以司法审查权的设想,是很不相宜的,因为根据小平同志的明确教导,特别行政区不搞三权分立,所以用司法制约立法,是同基本法的精神背道而驰,从而是不可取的。
注释
1 2《邓小平文选》第三卷,第61页。
3 4《邓小平文选》第三卷,第220页。
