2003年春夏，中国遭受SARS的攻击。突发性的公共危机最能显露常态生活中的体制性障碍，也最能反映在这一体制下不同人群的不同生命状态和命运。中国现有1亿多离开社区外出务工的农民。面对SARS的攻击，他们曾犹如惊弓之鸟，竞相逃散，因此成为政府在抗击SARS中高度重视的人群。为什么在众多人群中，农民工成为惊弓之鸟，他们的生存状态与命运与生活其中的体制及体制赋予的权益有什么关联，在经历了SARS这样的公共性危机事件后，我们应该建构一个什么样的公共保障网络？这是本文所要解答的问题。
一、流动中的农民：SARS攻击中的“惊弓之鸟”
中国社会现正处于大规模、高频率的流动状态之中，这是中国经济充满活力的源泉和结果。在流动中的人群中，比例最大的是离开乡土社区外出务工的农民。据统计，近年来，外出务工的农民达1亿以上，实际的数字根本无法统计。如果将这些农民工乘坐的火车车厢连着摆，可以围绕地球一周以上。正是这样一个庞大的社会群体，面对SARS的攻击，却显得特别的弱小和无力。在SARS的 攻击下，他们一度犹如“惊弓之鸟”，竞相逃散，从而引起政府的高度重视。2003年4月中旬，在SARS向全国蔓延之际，国务院发出了《关于动员北京等地高等学校学生、农民工就地学习务工的紧急通知》，被视为边缘人群的农民工第一次与作为“天之骄子”的大学生相提并论。许多省也采取措施，劝阻农民工暂不返乡。即便如此，大量的农民还是纷纷弃城返乡。据全国防治非典指挥部统计，四至五月，1亿民工中返乡的约有800万人。① 5月份，安徽省阜阳火车站每天迎接返乡民工1万多人。为此，全国防治非典指挥部专门下发了《关于切实采取措施防止有非典型肺炎疫情城市农民工返乡的通知》。中央领导人也多次指出，在抗击SARS中，农民工是最需要关注的社会群体。5月6日，中央专门召开全国农村非典型肺炎防治工作会议。
那么，为什么庞大的农民工群体在受到SARS攻击时格外的无助和无力而成为“惊弓之鸟”？
我们将流动中的农民喻为“惊弓之鸟”，在于他们是缺乏组织性和体制性保护的群体，他们所栖息的“弓”稍有动弹就可能使其落荒而逃。他们可以自由自在地在天空中飞翔，却得不到相应的庇护，一旦遭遇狂风骤雨，便处于生命的危机状态。而这都与他们亦城亦乡、非城非乡、亦工亦农、非工非农的“农民工”身份及其形成这一身份的体制相关。
人是社会人，并处于组织网络之中。正是这种组织网络界定着人的身份，并为人的生活和命运提供相应的保护。在中国，与人依存最直接的组织，由两大网络构成，一是城市单位，一是农村村庄，由此而有城里人和乡下人之分。而流动中的农民却游离于这两大网络之外。他们的户籍在农村，并有其承包地，因此他们属于农民。但他们又离开农村村庄，常年在外务工，因此被称之为农民工。这种“两栖人”的身份使他们处于组织网络之外。他们户籍在村，人却不在村；户籍不在城，人却在城，并经常性地在城市与乡村间流动。所以，他们是一个国家行政组织和监控难以企及的流动性群体，也是难以享受到普遍性国家保护的群体。
在当代政治学大师吉登斯看来，“只有在现代民族－国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。”②而民族－国家一般都以民主制度为基础，即居住在国家领土内的国民都是平等的公民，享有平等的权利，也就是，国家要为公民提供普遍的无差别性的基本保护，由此而有了社会保障的理念及相应的制度安排。所谓保障（security），意味着稳固牢靠、避免攻击侵略和无忧无虑的状态，与社会安全密切相联。①社会保障的目标是保障个人免受因为生存能力而出现的不确定的危险，使人获得安全感、稳定感。通过社会保障使人能够维持基本的生存或者是有尊严的生活，体现着人作为人的基本权利。
但是，人的权利总是由一定时期经济社会发展及相应的体制所决定的。不同的身份地位使人的权利的实现程度不同。我国是一个城乡二元经济结构的国家，以农业为基础的乡村在经济发展方面落后于以工商业为基础的城市。特别是为了汲取资源，我国长期实行“一国两策，城乡分治”的政策。城乡居民不仅身份角色不同，而且处于不同的社会保障网络体系之中，享受着不同等的医疗卫生资源。1990－2000年，占中国总人口60－70%的农村人口，只享受到32－33%的卫生总费用。农村卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为32.72%。②在城市，市民的保障体系呈多重性，并属于公共性保障。首先是工作单位保障，员工享受完全公费医疗或医疗保险；其次是个人投资的商业性的医疗保险；再次是失业和退休人员享受的医疗保障；第四是政府提供的特殊救济。总之，市民处在一个较为安全的稳固的保障体系内。农村的情况则不同。对于农民来说，保障体系更具有私人性。首先，土地不仅是生产资料，而且是社会保障来源；其次，农民的收入有限，很难投资于商业性的医疗保险；再次，农民不存在失业和退休问题，也不可能有失业和退休医疗保障；第四，由于财力有限，乡村政府无力提供公共医疗保障。正因为如此，我国的大多数农民抵御风险的能力还很弱。特别是近几年，一方面，医疗市场化，其价格不断上涨；另一方面，农产品过剩，价格不断走低，加上农民负担的增重，使农民抗风险的能力进一步降低。多数农民的命运是“吃得饱饭，读不起书，更看不起病”。一遇到重大疾病，对于许多人来说可能就是灭顶之灾。也正因为如此，上亿农民道别“家中才有自由，才有九月九”的乡村生活，外出务工，寻求生存之路。
应该说，外出务工的农民的收入均有提高，但是，他们的身份使他们无法享受城市人一样的保障权利。首先，在其工作单位，正式员工可以享受公共性医疗保障，而他们属于非正式员工，尽管也参与企业利润的创造，却不能享受相应的保障。对他们来说，权利与义务是不对等的。其次，由于劳动力的无限供给，外出务工人员的收入有限，很难有更多的收入用于购买医疗保险。再次，由于缺乏工作保障，使他们处于不间断的流动状态之中，也无法进入稳定的保障网络。第四，他们为所在地方创造了税收，而依靠税收建立起来的政府保障只服务于当地居民，户籍不在该地的他们难以享受相应的保障服务。如1999年9月颁布的《北京市外地来京人员卫生防疫管理规定》第十六条规定：“外地来京人员发生疫情时，疫情处理涉及到流行病学调查、疫点处理、应急预防接种、病人隔离治疗等费用，由用工单位承担；无用工单位的，由病人或其监护人员承担。”
正是两种不同的保障体系，使不同的人群在SARS的攻击下有着不同的命运和态度。一个工作在完整单位体制下的病人，可以充分享受一切可能的治疗手段，而不用担心医疗费用。该单位为此采取隔离措施所花费上百万元，也与该病人毫无关联。因为所用开支都属于公共性的，而未造成他人直接经济损失，因而也不会造成他人对病人的抱怨。即便他人由此感染生病，也会得到相应的公费治疗。这样，由第一个病人引起的财政负担都可以通过公共性开支解决，与第一个病人无关，该病人不仅能够得到最好的治疗，而且不会遭受因他人利益受损所带来的社会性歧视。对于农民工群体而言，其命运就不同了。因为，他们无法享受公共性医疗保障，仅凭个人收入无法支付高昂的医疗费用。2003年4月30日，北京一名河南籍农民工被怀疑是非典疑似病人进行医学观察，两周花费5000元，本人不知道怎样偿还暂由他人垫付的这笔费用。①面对SARS的攻击，他们首先想到的是尽快逃离。北京一些医院的农民护工在疫情来临之际纷纷离开，不能简单地加以道德谴责，其中更有得病后无钱医疗的理性算计。这是受他们的生存经验所支配的。即便逃离疫区后，他们还得承受更多的心理压力。因为，他们家乡的人与他们一样，都未纳入公共性的保障体系。一旦传染，医疗费用得由自己支付。正是这种利益直接受损的连带效应使家乡人对从疫区回来的农民工充满着戒备，甚至敌意。湖北省一位从疫区回乡的农民工因受不了这种社会歧视而自杀。至2003年6月10日，湖北省因SARS死亡的仅1人，而因SARS受到社会歧视死亡的也有1人。后者已不是自然性灾害，而是自然性灾害显露的公民权益性问题，其深刻的根源在于现行的体制性障碍。
以上农民工的命运更多只是一种假定。事实上，在这次SARA攻击下，农民工的命运得到空前的关注，享受到过去难以想象的保障和待遇。5月2日，国家卫生部、财政部发出紧急通知，明确规定农民工在城市务工患了SARS后一律实行免费治疗，包括伙食、住院费，使他们解除疑虑。加上农民和城市困难人群，国家为此拨出20亿元专项资金。国家还规定，使用农民工的城市企业在疫情发生期间不能解雇农民工。②5月下旬，卫生部等6部委发布《关于加强农村传染性非典型肺炎防治工作指导意见》，其中明令，绝不能把非典型肺炎病人或疑似病人送回原籍或推向社会，要安排专人每天询问农民工的身体健康状况。非典型肺炎疑似病人留验隔离期间的检查和治疗也一律免费。③山西省是受SARS攻击较严重的地区，为了控制因农民工流动而导致非典疫情的反弹，6月初，山西省政府决定：在麦收期间，给留在工地务工的农民工每人增加400元工资；6月1日至9月30日期间，工程完工后农民工可就地休息，休息期间享受当地最低生活保障待遇；对农民工中确诊的非典患者和疑似病人实行免费治疗。④为防止SARS的蔓延，中国政府利用庞大的计划生育网络首次实现了对农村人口跨省流动情况的全面调查，以供政府采取因应措施。劳动和社会保障部发布了2003年1号通知，要求将农民工纳入统一的防治体系中进行管理，改善农民工的生产生活条件，为农民工提供必要的劳动保护条件和采取必要的防护措施。⑤正是这一系列得力举措，一时竞相逃散的农民工的躁动不安得以缓解，未出现可怕的后果。
为什么而在SARS的攻击中，农民工的命运能够得到如此空前的关注呢？除了一般原因外，还在于SARS这一疾病的传染性特性：一是空气传播，具有非地域限制性，难以防范；二是疾病机理和医治的不确定性，风险性强。这种特性赋予“惊弓之鸟”以无主观故意的攻击性。也就是社会不关心农民工，农民工就会关心社会，只是这种关心是对公共安全和公共卫生的危害。他们如惊弓之鸟竞相逃散，就有可能将病毒到处扩散，影响到他人的生命安全。大规模流动有可能带来疫情的大面积扩散，这是高度关注农民工命运的基本假定。
人生来平等，却无不在差别之中。SARS的攻击却将所有的人重新置于或还原于同等地位――每个人都可能受到SARS的攻击，而不论你是富人，还是穷人；不论你是城里人，还是外来的乡下人。按照哈贝马斯的说法，“举凡对所有公众开放的场合，我们都称之为‘公共的’”。⑥流动中的农民已超越“三十亩地一头牛，老婆孩子热炕头”的私人性，具有公共性身份。他们的命运不再只是关涉本人，同时会关联到他人和社会。他们第一次真正的与城市人一样面临着同样的命运和环境，其政治上的公民身份第一次有了社会地位上的“公民性”作为支撑。多年呼吁给农民工以“国民待遇”竟然一时间成为现实。
这是SARS攻击后给我们的启示。对此我们不能不感叹自然性力量对社会失调的平衡作用。
中华民族是一个能够战胜各种灾难的伟大民族，
但也有很大忘性。面对自然性力量对社会失衡的一时调整，我们不能不思考：农民工在SARS攻击时的“好运”能持续多久？“国民待遇”是应急之策，还是需要更进一步，加以制度化？
今日之中国正在成为一个人人命运相关联的流动性的公共社会，我们必须面对这一新的变化重新构造保障体系，将临时性的公共保障举措制度化，让农民的“好运”得以长久。
二、平均民权：建构覆盖全民的公共保障网络
现代化是从各种先在的、命定的束缚中解放出来的过程。现代国家第一次赋予其国民以主权者地位。人民建立国家是为了更好地保护和扩展自己的生命、财产和自由。资源的占有和福祉的享受，不再是少数人的特权，而是全体公民不可剥夺的神圣权利。只有这样的国家才是稳定而又幸福的国家。我们要将SARS攻击下的“惊弓之鸟”变为自由飞翔而又无后顾之忧的展翅大鹏，便需要从平均民权的角度，建构覆盖全体公民的公共保障网络。
法定的权利是公民的保护神和社会的平稳器。中国历史上多少次农民起义，结果都只是改朝换代，农民并没有获得有法律保障的土地，国家也处于经常性的动荡之中。只是到了百年前，孙中山第一次将“耕者有其田”提升到人民不可剥夺的神圣权利的层次，提出了“平均地权”的主张。经过上百年的艰苦奋斗，这一主张正在变为现实。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第一次规定要赋予农民长期而有保障的土地使用权。
平均地权，耕者有其田，稳住了农民。这是20世纪的伟大使命和成就。
平均民权，民者有其权，再稳住农民。这是21世纪的伟大使命。其中就包含建构能够覆盖全体公民的公共保障网络。
平均民权，民者有其权，不仅仅是建立制度，更重要的是将制度规定变为现实。我国宪法规定，中华人民共和国公民一律平等，享受平等的权利。但是，法律的平等不等于事实的平等。由于各方面原因，法律形式上的平等与事实上的不平等将长期存在。同时，公民权利也是一个发展的动态过程。进入20世纪以来，包括享受一定水平的经济和社会福利的权利，分享全部社会遗产的权利在内的社会权利，成为公民权利的重要组成部分，也是衡量一个国家政治文明程度的重要尺度。因此，消除事实上的不平等，使每个人都能享受到现代化的成果，让每个人都能有尊严的生活，是我们要长期努力的任务。为达致这一目的，需要分析造成法律平等事实不平等的原因，提出的针对性的因应措施。
其一，消除造成城乡差别的体制性障碍。城乡差别是历史形成的，同时又有治理体制的因素。1950年代，为了工业化积累，便于国家从农村汲取资源，我国形成了以户籍制及其相应的劳动就业、物质供应、社会保障等一系列机制构成的城乡壁垒，由此将一个国家的公民分割为两个不同的部分，享受不同的待遇。这就是所谓的城乡二元社会结构。正是在这一二元结构下，农民工与城里人同样工作却无法享受同样的待遇，特别是稳定性的工作和生活保障。经历了数十年以后，我国已建立起完整的工业化体系，国家不必也不应再向农村汲取资源，消除造成城乡差别的体制性障碍的条件日益成熟。为此，2002年召开的中共十六大在党的工作报告中提出，要“统筹城乡经济社会发展”。从城乡分割到城乡统筹是我国发展战略的重大转变。
这一转变的重要内容之一就是消除由传统二元体制造成的身份性差别，给予同样的人以同样待遇。最基本的待遇就是建构起能够覆盖全体公民的公共保障网络，使每个人都能够通过这一网络获得最基本的生命和生活保障。首先是农民工所在的工作单位应该同等地提供医疗保障。作为农民工的雇佣者，追求的是利润最大化。由于有限资本和农民工无限供给的矛盾，使得许多雇佣者单位尽可能压缩对农民工的保障，甚至连基本的生命安全措施也不提供。这就需要国家力量的干预，因为农民工也是国家的公民。其次，在农民工工作的所在城市，农民工可以根据其工作年限，享受政府提供的保障条件。因为，农民工所创造的价值已有相当一部分进入当地财政。再次，要建立公共财政体系。公共财政的收入来源于全民，支付的对象也应该是全民。在农民上交的税收中，除必要的行政管理外，应该有相当一部分用于农民自己，建构公共卫生保障体系。现阶段的农业税收主要用于养政府公务人员，用于农民自身的保障很少。这是需要通过深化农村治理体制加以解决的。
经济社会权利需要政治权利作为保障。在逐步改革户籍制度的过程中，应该建立以工作地和居住地为主的利益表达和权益维护机制。在其工作单位，农民工应该与其他工作人员一样建立和参加工会等组织。在其居住地，农民工可以作为社区成员参与社区的公共事务管理。在浙江省宁波市，外来人员组织起来成立自己的组织，进行自我管理，并向政府和公共管理机构表达其意志，取得了很好成效。外来务工人员还可以代表自己的群体参加人大选举，反映自己的利益要求。2003年，在外来人工最多的深圳市，外来女工陈彩琼以“非选民”的身份当选为区人大代表，引起很大反响。这一举动还需要制度化。如同年，武汉市人大常委会在有关换届选举工作的实施办法中就明文规定，“外来人员在汉工作或居住一年以上，只须在原籍所在地取得相关证明，就可在其工作或居住地参加选举。”①
其二，为农村经济社会发展提供必要的支持。现阶段城乡差别的根本原因还是农村经济社会发展相对落后。这种落后状态仅仅依靠农村自身的发展在短时间是难以改变的。所以，我国现阶段的小康社会还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。进入21世纪，我国的奋斗目标就是要全面建设小康社会。实现这一目标的重点和难点都在农村。农村的重点和难点又在于为广大农民的生产和生活条件提供必要的保障。这除了发展农村经济以外，还需要加强中央的财政转移支付，支持发展农村的社会事业。因为，教育、卫生等社会事业属于公共性物品，农民作为享受者不仅有利于农民自己，而且有利于全社会。当农民能够享受基本的生命保障时，面对SARS之类的公共性危机时才不会引起全社会性的恐慌。同时，地方政府也要转变职能，将主要工作和财力用于提供公共物品。农村的基础教育、基本卫生不宜市场化，而应该由政府主要负责。在动员全社会的力量支持农村教育和卫生事业和同时，充分挖掘农村传统的医疗资源。
为了防治SARS之类的不可预知的流行病，国家有必要建立由中央专项基金支撑的能够覆盖城乡所有公民的流行病防治网络。一旦出现类似SARS这样的流行病，即启动这一网络，使城乡居民都可以接受这一网络的保护，而不致于引起全社会的恐慌。因为，这种疫情和恐慌的蔓延，比保障网络的建立和维护所需要费用更多，特别是造成的损失更难以计算。建立这样的网络正是实现公民社会权利相对应的公共载体。
(作者：徐勇 华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授，博士生导师，孟伟 华中师范大学中国农村问题研究中心博士生、深圳行政学院副教授)
