内容提要：公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。由于行政压力、部门利益、政绩考核等因素的综合影响，公共文化服务在具体的实施过程中出现了各式各样的偏差，偏离了国家的文化治理逻辑。
一、文化治理：国家的逻辑
公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。公共文化服务涉及资源分配、社会整合、政治认同，以及这些过程的象征化、美学化和合理化，而所有这些无疑都属于文化治理的议题。简单地说，通过公共文化服务，达到“文化引导社会、教育人民、推动发展的功能”。
文化治理是一种现代的治理型式，它体现了政府文化职能从传统管理向现代治理的根本转变。具体而言，政府文化职能的这种转型主要表现在三个方面：一是政府文化职能从传统的单纯管理转向公共服务，为民众提供基本的公共文化产品，满足其随着社会经济发展而日益增长的文化生活需要，保障和实现公民的文化权益；二是政府在履行文化职能，特别是公共文化服务职能时，政府跟各种私营机构、非赢利组织乃至个人建立了良好的合作关系，并形成网络化的社会治理结构；三是为了更好地履行文化职能、提供更好的公共文化服务，政府自身或者政府体系内部治理结构发生根本性变革，形成合作、共赢的政府治理结构。文化治理无疑是文化管理体制的一次根本性变革，合作取代管理成为文化管理部门的基本执政思路。在一个互动体系中相互依存的各种政治、经济、社会组织将逐步培育一种新的公民社会关系。
虽然中国学者很少从文化治理的角度对公共文化服务进行专门研究，但在有关公共文化服务的论述中往往涉及文化治理的内容。例如，周晓丽、毛寿龙认为：公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，其外部效应主要表现在三个方面：首先是对政治意识形态的建构作用。这主要是指文化物品和服务在传播主流意识形态，形成特定政治体系所要求的公民政治文化，维护国家政治稳定、文化安全等方面所发挥的作用；其次是公共文化服务对经济、社会发展的外部效应；最后是公共文化服务对区域发展的推动力。王列生专门论述了公共文化服务的“意识形态前置”问题，他说，“对构建国家公共文化服务体系而言，所谓意识形态前置就是指我们的公共文化服务体系是社会主义价值目标引领下的公共文化服务体系，……构建‘社会主义的公共文化服务体系’就是构建中国国家公共文化服务体系，意识形态原则和价值诉求已经前置性内存于国家概念中，因为社会主义制度乃是中国的国家根本制度”。吴理财也在有关文章中谈到：几乎所有的公共文化产品都具有政治性。作为国家提供的公共文化产品，传播的是一个国家的主流意识形态或核心价值体系，以增强人们的政治认同，维护既有的政治秩序；即便作为公民社会生产和提供的公共文化产品，同样地传播着一种公民政治文化，对现有的政治统治产生积极或消极的影响作用。俞楠认为，对于正处在转型阶段的中国社会而言，建构认同应当成为政府制定和执行文化发展战略的核心，而“公共文化服务”及其体系的建立则在制度和体制上保障了认同建构的实现。她在博士学位论文中更为直接地表达了这样的基本观点：“政府提供公共文化服务是出于‘文化战略’的考虑；文化认同的建构是政府的使命和职责，是提供公共文化服务内在的理由”；“文化认同的培育和建构是政府提供公共文化服务的终极目标”。
各个国家的文化政策大不相同，国家在公共文化服务中所扮演的角色亦不一样。无论是李特兹-莫内特依据国家介入文化的方式和体制不同，区分为自由政策模式、联邦政府政策模式和中央专权体制模式，还是莫尔凯按照国家传统政治对文化艺术的影响，将欧洲国家介入文化政策的模式分为中央主导式、地方政府主导式、政府外组织主导式及社会福利式等四类；或者根据国家角色的不同，把它区分为“赞助者”（patron）、“市场操作者”（marketmanipulator）、“管理者”（regulator）、“经理人”（impresario），抑或区分为“促进者”（facilitator）、“赞助者”（patron）、“创造者”（architect）、“工程师”（engineer）等，虽然各个国家采取了各不相同的文化政策，但是几乎所有发达国家都十分重视文化治理。以美英为例，尽管他们实行的是自由政策模式或政府外组织主导模式，国家介入文化政策的程度低，政府只是扮演着“市场操作者”或“促进者”的角色，然而它们却始终在文化的规划和引导上起着强而有力的主导作用。二战以来，英美等发达国家文化的发展绝不是自发的，它是在政府和社会的规划和引导下才得以实现。邬书林举了美国的一个例子：1944年盟军刚刚在诺曼底登陆，罗斯福总统认为二战胜负已成定局，他立即召集科学顾问万尼瓦尔？布什（vannevarbush），要求他把战时情报机制及时转到平时，为国家的经济、科技、教育发展服务，提前拿出科学发展规划来。万尼瓦尔？布什主持编制的报告《科学：无止境的前沿》（science：theendlessfrontier）所发展起来的科学政策框架，为美国战后的科学政策奠定了理论基础。规划过后的10年，美国人惊奇地发现战后美国的科技地位、文化地位在世界上显著提高，和这个规划有很大关系。
其实，关于文化的治理功能或者文化治理，马克思、阿尔都塞（louisarthusser）、葛兰西（antoniogramsci）、福柯（michelfoucault）、布尔迪厄（pierrebourdieu）等都有相关的论述。在马克思著名的“经济基础－上层建筑”关系框架中，文化被视为意识形态的产物；文化作为被经济基础所决定的上层建筑，或隐或现地维护着统治集团的利益。阿尔都塞的意识形态思想、葛兰西的文化霸权理论、福柯的文化观念、布尔迪厄的社会文化学，他们的思想在一定意义上也反映了西方资本主义国家实施文化治理的现实。英国文化学者托尼·本尼特非常坦白地表达了这一点：“我想提出，如果把文化看作一系列历史特定的制度地形成的治理关系，目标是转变广大人口的思想行为，这部分是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现的，文化就会更加让人信服地构想。同样，它的出现最好可以被看作现代社会化早期社会生活特有的日益治理化过程的一部分。”
我认为，我国当前所进行的公共文化服务体系建设以及由政府主导的公共文化服务，也不可避免地包含着文化治理的主题。然而，由于存在行政压力、部门利益、政绩考核，在具体的实施过程中却出现了各式各样的偏差，偏离了国家的逻辑。
二、行政压力：基层的逻辑
公共文化服务最终是由基层政府实施和供给的。在我国，由政府主导的公共文化服务像其它的行政事务一样是自上而下贯彻落实到基层政府头上，并最终由基层政府直接提供给民众。而且，对基层政府公共文化服务绩效的考核评价，也主要是由它的上级政府说了算。因此，对于基层政府而言，它往往把公共文化服务视为一种（上级政府交代的）行政任务，而不是属于自身的一项公共服务职能。也就是说，对于基层政府而言，实施公共文化服务只是完成上级政府交代的行政任务而已，所谓的公共文化服务遵循的不是“服务的逻辑”而是“行政的逻辑”。
“服务的逻辑”，就是把服务对象——民众当作“顾客”来看待，民众对服务是否满意是服务评价的主要标准；“行政的逻辑”，简单地说就是对上负责的逻辑，在这个逻辑里民众是可有可无的甚至是缺位或离场的。“行政的逻辑”，一般是由自上而下的行政压力驱动的。来自上级政府的压力愈强，基层政府就更加卖力，甚至把它作为一时的“中心”工作来抓；来自上级政府的压力一旦趋弱，基层政府就放松精力，或者做做样子应付了事。
在这种行政逻辑牵引下，基层政府并不在意民众的真实想法和评价，在所谓的公共文化服务过程中也因此往往缺少民众的表达和参与的环节，因而在许多地方所提供的公共文化服务脱离民众的需要，造成服务与需要的错位乃至脱节，其服务的内容和项目往往是上级的“规定动作”或者是官员的“想象”甚至一厢情愿。
现行文化体制在运作过程中很大程度上属于向上负责，基层文化行政部门的公共服务意识及其责任明显低于对上级执行使命的承诺，文化责任上行驶价值逆向性内在地支撑着体制的行政存在方式，更夸张处则在于下级文化行政在执行其正常使命之外会不遗余力地向上级进行超量性或者典型性文化业绩献媚。……此类既形式主义又不着眼于公共文化利益的文化运作，实际上是隐匿着的深刻文化体制逆向性结构矛盾的外部显现。
在现有的压力型行政体制中，王列生所论述的文化体制逆向性结构矛盾十分突出，以致公共文化服务行政化、象征化、形式化现象非常普遍。
例如，陈楚洁、袁梦倩在江苏j市农村调查发现，当地政府所大力推动的“建设村级综合文化室”（包括农家书屋、体育活动室、计划生育服务站等）建设、“送图书、送电影、送文艺”等“送文化”下乡活动大多沦为一种形式。村干部之所以在年度的工作计划中增加公共文化服务条目，主要是因为上级政府要求的政绩考核，而并非基于对当地农民的调查。结果往往造成农村文化建设悬浮式低水平重复投资。他们分析认为，在自上而下的压力型体制和数字化的政绩考核模式下，村干部在文化建设中履行的角色是一个既非“经纪型”亦非“保护型”的代理人，他们工作的重点并非“取悦”农民而只需以数字化的工作报告“向上负责”——而这种行为又是某种意义上的表演。对于村干部和基层政府来说，农村文化建设主要是一项“政治任务”，并未被他们从内心深处所认同。
把公共文化服务当作一种行政性乃至政治性表演，并非一地现象，在许多地方甚至成为基层政府的“共识”，以致一些基层政府常常共谋应对，相互之间配合默契。周雪光认为在现有体制下，基层政府的共谋行为已经成为一个制度化的非正式行为；这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础。他指出，共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。它不仅是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，我认为，更是决策、行政行为与名义表达、民主参与相脱离所导致的结果。如果在公共文化服务中缺乏民众需求表达和民主参与的环节以及与之相应的制度化机制保障，公共文化服务仅仅在行政体系内部运作的话，公共文化服务沦为“行政秀”似乎不可避免。
对于来自上级政府的行政压力，基层政府其实有很多应对的策略。除了把公共文化服务形式化以外，基层政府还有另一种反应——把公共文化服务产业化——在当前也极具代表性。在许多地方，基层政府打的是公共文化服务的牌子，实则走的是发展文化产业的路子。虽然发展文化产业，也可以在一定程度上满足民众的文化需求，但这种文化需求主要是更高层次的文化享受或者是满足个体的多样性文化需求，跟公共文化服务所提供的无差别的、基本性的公共文化产品相距甚远。而且，前一种文化需求最好由市场来满足，市场一般也会比政府做得更好；后一种需求只能由政府来满足，因为市场一般不愿意主动地提供这样的公共文化服务。
地方政府之所以热衷于文化产业，因为它可以促进地方经济的发展，带来地方GDP和财政收入的增长，符合地方政府的切实利益。尽管相对于公共文化服务的不作为或“行政秀”而言，公共文化服务产业化或发展文化产业，地方政府的行为或可得到民众的一定认同，但毕竟与国家的逻辑不相一致——中央始终强调“坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，
始终把社会效益放在首位，实现经济效益和社会效益有机统一”。对于公共文化服务，地方和基层政府不能仅仅盯住眼前的“经济账”，还要会算着眼长远的“治理账”，充分认识文化治理的深远意义和现实价值。
三、利益驱动：部门的逻辑
对于经济增长理性主导的地方政府而言，他们的核心关切是地方经济的增长，尤其是GDP的增长和地方财政收入的增加，而不是所谓的文化发展和文化建设，公共文化服务更不可能摆上地方政府的重要议事日程。在地方社会经济发展规划中，有关经济增长的指标往往都是“硬指标”，而关于文化发展和文化服务的一般是“软指标”甚或“无指标”（用质性的语言偶尔提一提）。
既然在现有的体制结构中，地方政府对于公共文化服务不热心，那么，如何解释我国公共文化服务概念的提出和近几年（一定程度）的进展呢？我认为，不能忽视文化部门在其中所起的重要作用。
在我国，文化部门（上至国家文化部下到省市县的文化局）是具体负责文化发展和文化建设的行政部门，而公共文化服务体系建设以及公共文化服务的推进又是由文化部门的社文机构具体负责和实施的。从公共文化服务概念的提出到上升为国家政策，以及随后的推进，文化部门功不可没。
深圳市案例或可说明问题。早在2002年，深圳市文化局在全国较早提出实现公民文化权利的命题。后来，深圳市文化局领导认识到，“公民权利的实现有赖于制度体系的保障。在实践中我们自觉地将实现公民文化权利与公共行政管理结合起来，确立政府作为责任主体的角色定位，把大力发展公益性文化事业，构建完善的公共文化服务体系作为实现公民文化权利的基本途径”。2005年，深圳市文化局把“公共文化服务体系研究”作为重点课题进行调研。2006年公开出版了《公共文化服务体系研究》专著，在全国第一次比较系统地探讨了构建公共文化服务体系的理论和政策问题。在此基础上，该局将理论研究成果转化为可操作的考核指标和实施方案。还争取把三个核心的文化福利指标纳入了2007年深圳市政府公布实施的《深圳市民生净福利指标体系》之中。2007年6月出台了《深圳市进一步完善公共文化服务体系实施方案》，明确了进一步完善公共文化服务体系的目标、任务、要求和保障措施。深圳市文化局在公共文化服务的推进上的积极作为，不但在深圳市政府内部赢得了声誉，得到了市领导的肯定和重视，而且在全国文化系统也奠定了它理论探索和实践创新的地位，成为全国公共文化服务体系建设的先进典型。
长期研究公共文化服务的毛少莹研究员认为，公共文化服务概念最早见之于2004年深圳市《文化体制总体改革方案》等文件中。深圳市公共文化服务体制创新思路及时被国家文化部所吸纳，并很快成为了一项国家决策。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》便提出，“加大政府对文化事业的投入，逐步形式覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年9月《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，更将“公共文化服务”专辟一章，置于“文化产业”之前，以相当详尽的内容，对公共文化服务体系的内容进行了阐述。2006年10月党的十六届六中全会在审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，明确要求“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系”。2007年6月16日，中央政治局召开会议，进一步研究加强公共文化服务体系建设。会议认为，加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。2007年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅还专门发布了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，对加快推进我国公共文化服务体系建设提出了具体要求。
文化部门在提出、推动、实施公共文化服务中的积极作为，很显然有利于提升本部门在政府体系内部的地位、作用和声誉，同时也可以因此为本部门争取更多的资源支持和机会。在中国，一旦一个部门提出的新议题上升为国家决策，就可以大大抬高这个部门的“身价”，并能够获取更多的资源和机会、扩展自身的权力。如果把提升部门的地位、获取资源和扩展权力视为一种部门的利益的话，这种利益驱动也在另一方面内在地激励了部门不断解放思想和大力进行体制创新，为庞大的政府体系注入了一定的活力。
由于文化部门没有实行垂直领导，在地方政府的组成部门中，地方（尤其是基层）的文化部门长期处于弱势地位。地方文化部门积极推动公共文化服务，既可以获取上一级文化部门的项目支持和资源倾斜，也可以获得本级政府领导的关注和重视，从而有利于提升本部门的地位和作用，又可以借机扩展自身的权力。也就是说，如果一个组织机构的职能转型符合其利益的话，这个组织机构更愿意自觉推动这一转型。文化部门（包括地方各级文化部门）通过自身的功能转型和制度创新（例如，从原来的文化管理转向公共文化服务，主动引入公民文化权益、文化自觉的话语进一步论证公共文化服务职能的合理性，并进行相应的制度机制创新），十分类似于何俊志所研究的县级人大——它通过“边际创新”、“软性嵌入”、“追加和延伸”等策略，在权力的边缘地带建立新的工作领域、在某些例行性工作中嵌入新的工作环节、或者追加和延伸一些新的活动地带，不断扩展自身的权力。而且，“这种权力的软性扩张途径的最大好处在于，它在不会引出太大的阻力的情况下，在被动行驶权力和硬性行驶权力这两种二难选择中找到了一个中间的过渡地带”。正是因为这个原因，地方文化部门往往成为公共文化服务的主要推动者。
四、政绩显现：官员的逻辑
仅仅从地方政府和文化部门来分析公共文化服务的运作逻辑是不够的，还不能忽视这些机构的执行者特别是主要官员的作用。对于处于压力型体制下的各级官员而言，政绩攸关其命运；由于考核这些官员政绩的主要是他们的上级，如何最大化显现其政绩成为这些官员行为的主要逻辑。
为了最大化显现官员的政绩，首先必须能够展示其政绩。为了显示政绩，这些政绩首先必须是可见、可闻的。政绩的展示或表达有多种方式，其中最常用的方式：一是实物性展示，所以政绩工程随之而生；二是文本性表达，在文本性表达中，关键的是各种考核数据（如GDP、财政收入等）的制作，通过数据报表的形式表现其政绩。政绩的实物性展示和文本性表达往往催生各式各样的形式主义官僚行为，导致腐败。
实际上，所有的政绩展示和表达都是因应上级下达的各种任务、指标及其绩效考评体系的，由此所生产的行政“产品”往往是“考评性产品”（而不是根据民众的公共需求所提供的公共性产品），以此显示官员的政绩。陈楚洁、袁梦倩在江苏j市的调查恰好印证了这样的政绩显现逻辑：“在压力型体制下，农村文化建设的资源分配依据并非农民使用的满意度，而是在上级检查和下级迎检之间切合的程度。所以，公共文化设施的建设是一回事，而其使用则是另一回事。”
在许多地方的新农村建设中，兴建了高标准或豪华的村级图书室或文化活动中心，然而这些图书室、文化活动中心却极少对农民开放，往往是上级来检查的时候才开门，找几个农民表演给人家看。笔者在湖北一个乡镇调查，镇长告诉我们：“当前政府组织的农村文化活动主要是放电影（指送电影下乡）、送体育器材、建篮球场和送图书。但是，看电影的人很少，因为大量中青壮年外出打工了，许多农民宁愿在家看电视。有许多篮球场建在离居民生活区较远的地方，基本上是弃之没用，篮球场上长满了野草。由于路途较远，加之道路泥泞，农民也不愿到篮球场晒谷子。这些建设没有起到应有的效果，农民意见很大。”另一位县教育局长反映：“在县里，过去国家花费了大量的资金建设了文化馆、工人文化宫、电影院、剧院、图书馆等一系列的群众文化活动场所，都是国有经营，由于缺乏一种长效的维护机制，不但没有发挥文化功能，而且到了难以为继的地步。房子坏了没人管，最后都出租出去，成了饭店、旅馆、商场。文化馆成了服装店，文化馆成了宾馆，电影院成了商场，图书馆出租为门面房，剧院一段时间租给人家经营脱衣舞表演，现在也关了门。”在一些地方的公共文化服务中，类似的公共文化服务设施建设大多成为一时的政绩展示工程，这样的工程往往不顾民众的实际需要，也不会考虑以后它能否持续发挥效益。
在政绩显现的逻辑作用下，公共文化服务被异化为一个与民众生产、生活没有任何联系的政府内部运作过程——为了凸显其展示性功能，而不在意它的实用性和持续性。其结果必然与民众的文化需求相错位乃至脱节，背离了公共文化服务本来的目标价值。把公共文化服务当作政绩工程或表演秀来运作，导致了民众的反感和厌恶，从而影响到民众对政府公信力、合法性的认同，其消极后果远远超出了公共文化服务本身的范围。
五、运作逻辑的纠结与后果
综上所述，我们至少可以得出三点结论：
1、公共文化服务的实际运作存在行为冲突问题。在实际的公共文化服务中，由于行政压力、利益驱动和政绩显现等现实运作逻辑的相互纠结，极有可能导致基层政府、文化部门及其官员行为的相互冲突。
2、公共文化服务的实际运作存在目标偏离问题。由于具体实施公共文化服务的各级地方政府、文化部门及其官员的运作逻辑基本上都是基于自身利益的最大化（这种行为选择是对特定制度机制的现实反应），使得公共文化服务的实施效果发生了偏离，既可能偏离国家设定的初始目标，也可能偏离民众的文化需求目标。恰如何兰萍所言，公共文化服务与民众需求的脱节，不可回避地与公共文化服务自上而下的供给体制密切相关；彻底解决公共文化服务与民众需求脱节的问题，必须对现有的公共文化服务生产供给机制进行改造和创新。
3、公共文化服务的实际运作存在认同背离问题。我国公共文化服务目前仍然局限于政府体系内部运作，由于缺乏民众参与和需求表达机制，这种行政内部运作在行政自身逻辑（特别是政绩显现、利益最大化）的牵引下难免会与民众的实际需要相脱离，民众不仅仅对公共文化服务绩效评价不高，他们对各种形象政绩工程的反感和厌恶的不断累积，也会最终消解民众对政府的公信力和合法性认同，背离了通过公共文化服务提升民众对政府认同的初衷。
总之，向民众提供公共文化服务，满足其随着社会经济发展而日益增长的公共文化生活需要，既是新时期政府一项重要的公共服务职能，也是政府治理的一种新形式。公共文化服务的最终绩效如何，跟它所处的行政体制背景、社会环境不无关系。就当下而言，由于市场机制不够健全、公民社会力量较为薄弱，由政府主导的公共文化服务基本上是在压力型行政体制内部运作的；加上各级政府、部门和官员基于行政体制的考核压力、政绩显现甚或自身利益的考量，最终使得公共文化服务在具体的实施过程中出现了各式各样的偏差，偏离了国家的文化治理逻辑。改善我国公共文化服务，除了要积极进行政府内部公共文化服务体制机制创新以外，关键是要建立有效的公众公共文化需求表达及参与机制，以及建构政府、市场和社会三者之间有效合作体制。
