农民减负、农业增收、农村稳定、农政效率已经成了“十五”期间经济发展中的大问题。这些问题更多地集中在中西部地区，特别是粮食主产区。而农村税费征收事关农民减负、农业增收，更关系到农村稳定，以往从农业生产环节上征税的老办法引起农村经济、社会的非良性循环，已是一个人所共知的基本事实。因此目前我国农村税费改革的核心问题，不在税费征收的多少和征收方式的简化，而是必须建立一套全新的从流通环节征税的新办法。
一、尽快、果断、彻底地结束“税亩”制度，全面建立农产品流通的新的“税市”制度。
今后，凡是在农业生产环节上，一律免税。也就是说农产品不上市就不征任何税。这在事实上是把大部分税收向流通、消费环节转移。彻底改变并切断基层政府直接“到农民兜里掏钱”发工资这种极不规范、极易引发冲突的做法。这不仅会大大减轻基层政府的工作量和工作难度，而且会在很大程度上改善政府与农民群众的关系。这种以税补农的办法要比提价补农的办法简便易行得多，而且效果好，可操作性强。这样实施下去，不管之后会发生多少新的问题，但解决矛盾的范围被限定在市场和消费的界限内，免去了政府面对２亿多农户谈判的巨大工作量，大大降低了政府行政控制的成本。农民受益，政府得到的益处更多。
二、取消乡级财政机构设置，只在可以完全不依赖农业生产税收的镇（如果其税收能够基本自理），设立独立的财政机构。
政府要从政策法规上明确与农村社区的经济利益关系。其原则是，基本上不介入、不干预、不打乱农村社区边界内的利益格局，充分尊重农民的社区经济文化和意识。与此相关的是，随着乡级政府工作量的大幅度下降和职能的重新定位，机构和定编人员必须大幅裁减。
三、新的农产品“税市”制度，把税基从农民转向了消费者，这就需要尽快设计一套完整的不同档次农产品消费的累进税征缴制度。
把目前农产品在各个环节上的征收税种，比如营业税、流转税、所得税、增值税、消费税等等，重新进行设计。以粮食为例，意向性的参考意见是，在批发和零售环节要低税；在中低档次的餐饮业、饭店业、饲料业和食品业，可按高中低分三档；对星级以上的高档餐饮业、宾馆饭店业、食品加工与销售业，可参照星级分为５个档次高额累进征税。初步测算，按目前的粮价水平，在消费者完全可承受的范围内，仅粮食一项就可在流通、加工和消费环节拿到３００亿元以上的税收。对农产品的出口，应充分利用ＷＴＯ允许我国可动用的农业支持总量，向外向型农业倾斜，实行全额退税措施。
四、建立农产品的贸易与消费税收的转移支付制度。
由于市场流通和行政区划之间是不一致的，因此“税市”制度所得不一定就会全额回到农产品的产区。尽管产区的农民因免税负是受益的，地方政府在经济总量的扩张和消费中增加税收，但这仍然需要中央政府建立税收转移支付的可行办法。建议是否可以考虑：对国家定点的大型农产品批发市场，对高档的餐饮业、宾馆饭店业，由国税部门单独列收或划出一定比例，列为农产品流通和消费税，这部分税收中央财政规定全额转移支付。对烟酒行业的税收应当划出一定的比例纳入中央转移支付的范围。转移支付的办法：东部地区由省级财政自定方案解决；中西部地区省会大城市、地级市城区、县级市镇区，均不纳入中央转移支付的范围；中央转移支付的对象，只针对中西部地区的县级财政。但如何平衡各县的财政，由省市两级政府协调。
五、中西部地区的普教经费，民兵训练国防教育经费，应当列入财政转移支付的范围。这样，村一级的公益、村务经费来源就大大宽松了。
一般来说，村一级内部的经常费用开支不宜列入税收开支，特别是工资性的开支就更不宜列入。因为这不利于行使村民自治的权利，不符合中国农村社区文化和农民对社区经济利益边界认同的基本国情，而且容易引发各种对村民的侵权行为。同时这一收一发在财务和利益关系的平衡上恰恰是给政府带来许多不必要的麻烦，带来许多不必要的工作量。也就是说，税费必须要分开而不是合一，分开的实质是对利益边界的明晰划分，“井水不犯河水”。凡是政府委托给村委会办的公务，一般应一事一办，由政府支付劳务费用。
六、村级费用问题。行政村中的公益金、公积金、五保户补助及村务费用，在转移支付以后，已经留让出较大的收支空间。
如何解决村务的费用问题，则应由村民委员会自行讨论研究解决，政府可以提出参考性的建议。只要村务确实是由村民代表大会大家共同议定的，政府就不必再去定什么条条框框。村党支部和乡镇党委、政府应紧紧抓住、抓好村民自治这件事，从具体的村务退出，监督村委会的选举程序，在政治上保证村民自治的合法权益。
七、建议全面清理中央对地方的各项财政支出，包括中央支农的各项投资，重新界定各级财政的支出原则和审批权限。
据统计，自１９９７年以来，国家财政每年用于支农的资金都超过１０００亿元，但科目十分庞杂，审批程序也很复杂。地方政府把在北京跑项目看成了一项重要的日常工作。从理论意义上说，层次跨度越多，项目分类越杂越细，信息越难以对称，资金的使用效率越差。以中央财政为例，对地方的支出应当集中在几个大的科目上，如普教费用，跨省域的大型基础设施，带有政治意义上的专项投资，甚至公务员工薪等，但对地方发展上的各类具体项目投入，比如农业综合开发的专项资金，地方性经济发展项目的立项、投入，原则上中央财政不宜介入。中央财政的收支原则应是“拿大头补大头”，这样可以使信息识别的成本降低，准确度高，其他各级财政可以此类推。这样一个原则的设定，可以使税费改革的可操作性更强。
八、建立起国家对牧区休牧期的调控制度。
就我国的具体国情来看，对粮食供求波动的调控和农业产业结构的调整，发达国家的休耕和高价补贴政策不宜采用，原因是面对小农经营操作成本太高，不好界定。一个可以考虑的办法是，建立起国家对牧区休牧期的调控制度。当粮食过剩时，可延长休牧期，加大农区牧草的播种面积，向牧区提供商品草，商品粮。反之，则适度缩短休牧期，扩大粮田播种面积。国家的补贴在这一过程当中进行调控。这一办法的好处，在于综合调控农业、牧业、生态，政策性补贴转化成生态投资，两者互调，便于操作，一举多得。
作者：崔晓黎 国务院发展研究中心农村部
