提及乡村社会的基层政权建设，人们不陌生，至少从上个世纪80年代人民公社体制解体以来，它就一直是人们关注的一个话题。不过，那个时候，人们不说是政权建设，而是说体制改革，于是，就有了“乡政村治”格局下的村民自治和乡镇体制改革及其研究。记得有那么几年，农村基层政权的改革好像并不仅仅是关乎农村和农村研究的问题，好像更是一个关乎中国和中国研究的大问题，因此，其一举一动总会扯动整个知识界的视线。结果，心有所骛，载荷甚重，就不免进入到一种自下而上的民主话语自我建构的境界。对于相当一部分人来讲，这种话语建构于农村的现实关切如何暂不清楚，但至少已经离理论的预期不远，于是乎，便有人开始说关于中国的研究几近进入一个言必称乡村民主的“草根时代”。当然，细心人知道这是一种略带几分谐谑的说法，所以才有“热闹中的冷想”一说。（参见《读书》2001年第3期张鸣文）当然，如果不做如此解读，却也可以反过来正解为学界进入了一个让农村和农民来为国家发展投石问路的年代。
中国农村似乎总是在晚近以来的历史中扮演某种特殊角色，不过，人们旋即明白，这一次似乎是有些太过于看重自我的想象。在一个现代化的社会，按老人家的话来讲，最大的问题是教育农民，即改造农业和农村，而不是被其所改造。虽然自晚清以降，引领历史前行的城市这一现代化的火车头因为拖不动过于庞大的乡村而翻车出轨，一度反由农村决定了城市的命运，但山穷水覆以后，历史最终也没有在人间搭建起什么通往天堂的桥梁，它最终还是选择让城市来铺排农村的前途。当人们从理论自我建构的楼阁中领悟到这一由历史经验所积淀出来的常识时，农村基层政权建设的构想便也由空中回落到地面，成为真正关乎乡村的问题。于是，人们开始认真去发掘“草根民主”的乡村价值，并且还真有人由此中看出了些许门道——眼下的改革是否就是近代以来乡村社会之“国家政权建设”（state–making）在新时期的延续？从此，村庄的选举便被一些学者相应地视为国家通过其在乡村社会权力合法性的再构，以图完善基层政权建设之功的举措。这一新的说法，似乎还能从近代以降乡村基层社会权力结构的变迁中找到论据，或者帮助人们在历史和当下之间建立起某种连接，于是，一场“无声的革命”便被编织进历史的脉络中，与state–making攀扯附会上关系。
国家政权建设是一个舶来的概念，它原本对应的是一段欧洲政治发展的经验。按照张静先生在其著《现代公共规则与乡村社会》一书中的说法，它特别指分散的、多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个（以现代国家组织）为中心的权威结构。从时间上看，这即是一般史书上所讲的民族国家的建构，而从空间上看，它又往往表现为近代意义上的权力结构不断集中和不断向基层社会扩张的过程。海外汉学界中的中国近代史研究者感觉似乎也可以用这一概念来照应中国乡村的政治变迁，而其基本着力点，就在于借此来分析近代以来地方社会如何出现一个以国家权力为中心的基层社会权力结构的重组，以及这一过程对传统“绅治”秩序的弱化和替代。不过，这多是历史学家的视野，与现实研究无关，而上世纪90年代以来国内政治社会学界将此一概念引入到当代乡村基层政权研究，却有另一番新解，它所强调者，不是历史研究中所着意要凸现的“官治”对“自治”的解组，而是为了说明草根民主在弥补后公社时期治理真空中的作用。也就是说，借用这一概念所要说明的，已经不是选举对于中国发展的路径效应，而是其可能具有的重塑乡村公共权力合法性的功能。这样，在农村基层政治的研究中便出现一种有别于宏大国家关怀的底层取向，它所对应者，正是1990年代以来中国乡村基层治理功能不断弱化的困局。
由此便生长出另外一种对于农村基层政权建设研究的定位，其功用首在治理，而非民主。当然，我也知道这种区分有些牵强，因为现代治理观所讲求的正是公共权力合法性转换基础上的权能运作绩效，它本身即内含了公民权利保障和政治参与的成分。但我们的研究者在做这种区分时，并非是不知道这一涵盖关系，而是要有意借这种概念的区分来凸显与单纯民主理路的乡村体制改革所不同的思路，即欲借“治理”一词来强调如何救治和缓解因为乡村基层公共权力弱化所导致的种种问题。这些问题是真真切切的，诸如前些年一些地方村庄公共品供给缺失、村庄公益事业废弛、农民因为公共权力无为而面临种种从生产到生活的困窘、当前在新农村建设中又如何发挥公共权力的作用等。既然学界已经有了以国家政权建设的思路来考量近代乡村发展的前提，那么，这种救治和缓解的现实努力自然也容易形成其向历史反溯的意向，并依此重新整理出近代以来乡村政治发展的逻辑及其得失成败的依据。这样一来，一些新生代学人不仅自认为打通了乡村治理研究与晚清以降的乡村社会国家政权建设的关系，似乎还重新挖掘出人民公社实践在这一政权建设历史序列中的位置与价值。因为谁也无法否认，公社时期正是国家权力向基层社会的渗透和管控最为得力的时期，这种得力已经不仅表现在它曾经努力扮演过的“桥梁”作用（这种通往未来之路的尝试似乎不再愿意被今人所提起），更在于它将基层社会拧成一股绳的无上功力。如果说，这种功力在20年前曾经是学界所要检讨的对象，那么，在现今一些人的眼里，却可能正是其要被重新整理和强调的价值，尤其是当他们在痛感因“权力无助”而致的当今乡村治理弱化之时。结果，依此标准，一种重新被发现（整理）出来的历史逻辑便被呈现：大集体时期标志着自近代开始的乡村社会国家政权建设进程的成功和结束，而自1980年代开始的治理变革，反倒可能是某种退化。因为人们在无法看到外在权力秩序之于乡村社会无所不在的约束之时，却看到了农村中所面临的种种问题，而这些问题又被一言以蔽之曰地概括为权力退出状态下的村庄原子化。于是，当新世纪初有人开始思考农民善分还是善合的问题时，作为救济之道，便有人开始期盼权力对于农村社会的重新介入，且以为要解决农民合作的问题，非权力的大力涉入，无有他途。
虽然还未看到这种呼唤有否被我们的地方政府所采纳，可若单就认识的发展线路来讲，思想的历史确实在这里出现了一个拐点，当1980—1990年代的学界在全力反思全能主义（totalism）之弊时，仅仅在短短的二十年之后，似乎又有人要历史折回到它的起点——这样说我也以为太夸张，准确地说应该是想要在历史的武库中去寻觅可以缓解当下问题的利器。这一轮回来得如此之快，让我们这些过往之人有些来不及适应。难道当初的反思错了？中国乡村社会只配被捆绑起来才有望奔向幸福康庄的大道？
问题当然不会那么简单，而且也没有人会如此天真地看问题，但关键倒不是我们如何对待历史（尽管这也十分重要），而是应该如何来应对现实。在这方面，我们的确面临一个似乎是悖论的选择，从现实来看，因权力不足而引致的问题确实存在，但这显然又不是酿成当下乡村困局的全部原因，因为人们同样也可以找出因权力强悍而致的乡村和农民受困的大量案例。可见，面对复杂的现实，任何单项度的解释都显得单薄无力，或者反过来讲，目前学界所存在着的对权力制约和涉入这两种不同的主张，各自都有自己足够充分的理由。学界显然已经没有了1980年代那份单纯的批判性自信，人们意识到，当下农村诸多困局的缓解，可能既与限制权力过深的涉入有关，又与改变权力的消极无为相连。一方面，权力如何摆脱历史的运作惯习，仍然是改善农村和农民状况的基本政治前提，而另一方面，增加权力的作为也确是克服乡村治理弱化的必要举措。所以，面对不同的态度和立场，尽可不必去苛责谁不面向现实，谁又缺乏历史的体验，因为我们确已经难以单凭遏阻权力来保护农民，也同样难以单凭弘扬权力去推动发展，缺乏权利的保障与缺乏权力的扶助可能都是乡村社会中农民在日常生产和生活中所要遭遇的真实问题。
无疑，深入的农村调查既能让我们看到摆脱全能型治理后农民在自由、自治和自立状态下所获得的解放，也能让我们目睹他们不时仍旧会遭遇权力侵害的无奈；既能让我们找到因权力扶持而脱贫致富的案例，也会向我们展示因权力无为而任凭市场风雨吹打的乡村社会的凋敝，各种情况同时存在，几乎很难厘清谁是促进发展的动力，谁又是加重问题的根源，或者不如说它们在相互的交切与强化中共同促成了成绩与问题的生成。所以，要理清对立两极间矛盾与悖论共生的困惑，便不是要做单项度的思考，也不应该是在回到权力的深度介入与维持无为的守夜人角色之间再做非此即彼的选择，而是要进一步厘清乡村社会中公共权力的运作特性、功能及其绩效之间的复杂关系，并在此基础上寻找改良与完善之策。所以，在治理实践中，我们究竟要规范和制约什么样的权力，又要改善和提升何种权力运作的功能，才是应该思考的正题。在这方面，英国学者迈可•曼（Michael Mann）的权力二分理论可能会对我们有一定的启发。迈可•曼把国家权力分作两个层面，一是强制性权力（despotic power），即国家在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）；二是基础性权力（infrastructural power），即国家渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其决策的能力(capacity)。（Michael Mann, States War and Capitalism, Oxford, Blackwell,1988）这提醒我们去进一步注意乡村中基层权力运作之不同项面的关系。无疑，在乡村社会的权力运行中，同样可以细分出强制权力与基础权力两个方面，前者标示着公共权力相对于社会和农民个体所具有的无可挑战的势能，后者则相当于我们所说的公共权力对社会所承担的公共供给与服务职能。以此线路来思考乡村权力运行中两者的关系，我发现，我国乡村社会中的公共权力（包括国家在乡村社会的正式权力设置和代表国家行使村庄治权的社区自治权力）运行似乎受到历史惯习的影响，往往表现出一种整体主义的特征（或也可以被叫做大一统），即其强制性和基础性两个方面关联密切，难以剥离，往往是一进俱进、一退俱退，一荣俱荣、一衰俱衰。即要么以强制性权力作支撑，基础性权力表现得强而有力（如人民公社时期那样），要么当强制性权力受到约束，或有所减弱之时，基础性权力也相应地被削弱甚至崩解（如前几年一些地方的情况就是如此）；反之，为了重新增强基础性权力，似乎又只有再去寻求强制性权力作支撑，那怕因此而牺牲农民的基本权利。由此，我得以理解现实乡村社会中两类全然不同的权力运作现象并存，以及由这种并存所造成的种种权力运作之混合效果的原因。一方面，强制性权力已经极大地隐匿于后台，并不时时示人以威慑，但总体上却仍不受社会制约，仍然存在着很大的自主行动空间，所以，当某些基层权力组织在市场状态下想要将自己变为谋利工具时，其所具有的权力势能会非常容易地帮助它们达到目的。这最为明显地表现为在征地等开发性事宜中农民缺乏基本的谈判能力，只能听任政府组织对利益分割做出安排。而另一方面，基层权力的供给与服务能力受财政和政策环境等因素的限制，又被极大地消解，致使市场经济中处于弱势地位的农民常常因为缺乏公共权力这支“有形之手”的扶助，而遭受“无形之手”的“折磨”和“蹂躏”，并且也会因为缺失公供品有效供给与服务，而让村庄公益事业陷入瘫痪、半瘫痪的境地。
这可能只是对一些最为极端的状态所做的分析，其中自然省略去了公共权力造福于民这一更为基本和主流的事实，但是，这些极端的状态和事例却可能产生相当消极的影响，从反面去形塑乡村社会的治理生态。我们说，农民也要分类，其中也有不是省油的灯者，这些人动辄会用“弱者的武器”来与强势的权力抗衡，从而使硬统治遭遇软抵抗而减弱其效能；又有人说现在“无公德个人”的泛化改变了乡村治理的社会和文化基础，（参见阎云翔的新著《私人生活的变革——一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系 1949—1999》，上海书店出版社2005年版）使以村庄公共伦理与需求为基础的公益职能在普遍私德的包围中难有作为。其实，这些同样属于特殊的事例和状态即是这一特定治理生态的陶塑物。什么样的社会生态磨练什么样的生存技术，有自由无权利者在遭遇侵害时最节约成本的反应自然是弱者武器的运用，而被遗忘的底层原子化生存状态，更是普遍催生转型期无公德自利行为的温床。这一切，都既与强制性权力仍旧过强有关，
又是基础性权力遭到消解的结果。更有那些不是省油灯的农民（更为准确地讲可能是由某种既无权利保障，又无社会责任意识的“准丛林”状态所塑造出的典型原子化个人），往往会为一己之利而利用种种制度裂隙与政策不接轨来“反制”于国家之于乡村治理的种种努力，如像前些年那样隐匿土地数量、拖欠税费，像近些年在土地开发中利用各种可能的机会捞上一把，甚至利用“缠访”等非正常手段步步营利等，就都是这样一种状态的极端化表达。站在局外的角度，可能会以为这些都是农民的正当维权，但深入农村做实地观察，却发现它们更可能是由于治理不能正常施展而孵化出来的一种个人对社会的逃逸与不合作，或者说是行为者对社会及其公共权力的一种基于个体而非集体理性的“反制”，即行为者以牺牲普遍伦理和社会公意为代价以求自利。因此，这种农民的“反制”在削弱基层政权治理绩效之时，其实也牺牲了社区的公共利益（如果近距离看，还会发现行为者可能也在挥霍社会对弱者的同情心），从而使治理失效，也使治者和被治者陷入一种从长时段来看是“双输”的权力博弈中。
可见，对于乡村社会中公共权力运作的特征以及由此塑造的官民关系，绝不可轻率地做非此即彼的定位，前述两种单项度的主张，应该说都各自看到了问题，却又都有可能忽略掉问题的另一面，即当我们强调农民的权益时，我们可能会忽略他们在脱贫致富过程中需要权力扶助的必要性，当我们强调权力介入的必要性时，却又有可能会陷入对权力的迷恋。而如果我们不再对权力持一种整体主义的观点，我们就得承认，当下的乡村权力格局在强制能力的展示和公共职能的履行两个方面其实都存在极需要改善的空间，该“弱”不“弱”（受到规制），该强不强（提高行政效能）的错位也许才是对其总体特征一个比较准确的描摹。进一步讲，正是这种该“弱”不“弱”，该强不强，才导致“强政–弱民”、“弱政–弱民”及“弱政–‘刁民’”模式的交叉并存可能是目前乡村中国家与社会及官民互动关系更为常见的实践类型。在这个意义上，简单地把乡村社会的官民互动特征说成是“官退民进”或者“国家与社会互强”，可能是一种建构性的期盼，却未必是现实的乡村图景。
有鉴于此，如果还要以政权建设的思路来规范和引导乡村的治理变迁，至少应该将其视为一个公共权力自身的双向互进，即基层政权一方面要不断形塑自身的公共性，其运政受到制度规约，另一方面则要不断提高和完善其作为基层公共组织的供给与服务职能，当然，与此同时也意味着农民要公民化，既能享有权利，又具备公民的义务、责任和道德伦理。这是一个官与民相互塑造的过程，但矛盾和责任的主要方在前者，在当下中国乡村社会，毕竟是它掌握着现代规制与村民文化培塑的主动权。
这些并不都是我的发现，而是历史的经验，历史经验未必有普世性，但却可以有借鉴性以及对现实的引导性和规范性，在这个意义上，历史，包括历史经验，确又可以构成人们当下实践的前提。而有感于“政权建设”一词在汉语语境中总是更易于引发人们对诸如“增强”、“强化”及“扩张”权力效能的单面想象，而易于忽略这一概念中所本来内含的对权力制约、授权来源重构那个“元历史”的价值积淀，所以，为避免因词蔽义，我以为，不如就将权力和治理的变革叫做治理转型更好。转型的概念更容易让人联想到权力合法性重建及治理之道的重新探讨，也包含了增强和改善基础性权力功能等一系列内容，不易失之偏颇。所以，在此敬上一言：乡村社会中“政权建设”的概念，不用也罢。毕竟，相对于历史上的欧洲，当下中国乡村社会所更需要的，不是一种去家族化和去分割化的政权公共性建设，而是治道的变革。
