近年来，村民采取集体行动对抗基层党委和政府的事件时有发生。村民们在少数农村权威人士的领导和组织下，或集体上访，或联名起诉，有的甚至与基层党政干部发生暴力冲突。深入研究这些事件的原因、特征和性质，是有关农村改革、发展与稳定的重要课题。本文通过对湖南近年发生的几起村民对抗基层政府的群体性事件所进行的调查，试图对这些问题作出初步回答。
一、利益冲突和行为失范：原因分析
湖南近年来在湘北、湘中和湘南及湘西都发生过影响较大的村民对抗基层党政的群体性事件。这些事件的具体诱因各有不同。有的因为在上交提留时，发生了暴力行为或死人的恶性事件；有的是村民们认为农民负担太重，由少数人出面组织上访进而发生冲突；有的因村民选举时出现了“非法”的情况，村民们为要求行使“民主权利”而集体上访；有的是由于村民们认为村级财务不清，村干部有贪赃枉法行为而采取集体行动，等等。村民们提出相应的行动口号就是“减轻农民负担，反对贪官污吏”和“村务公开和民主理财”。
这些直观的诱因，无论是经济上的（农民负担）、还是政治上的（村民自治），都反映了目前农村社会存在的利益冲突状况。
一切利益冲突都与利益主体的分化和利益失衡有关。在理论上，一般将农村的各种利益主体用国家、集体和农民来表述。事实上，这种表述过于笼统。特别是，对于“国家”就很不好确定。作为县级政府和乡镇政府在一定的范围内和一定意义上是国家的代表者，行使着“国家权力”，特别是乡镇政府，作为国家最基层的政权机构，在其辖区内代表着国家来管理着农村，是“国家”的化身。但是，由于国家的财政政策，相对中央政府而言，省、县、乡又是地方，它们又都有独立于“国家”之外的利益。而且，需要特别指出的是，这种利益不能简单地归结为中央与地方的财政关系问题，在很大程度上表现为国家与国家代表者的利益冲突。由于县一级财政对农业依赖有所减弱，县级管理者个人直接的经济利益与农民的税费联系较为间接，而对于乡镇一级而言，特别是那些没有什么工业和其它收入来源的乡镇而言，乡镇管理者的个人利益直接与农民的税费联系在一起的。可以说，在农村社会，存在着国家与基层政府及基层干部个人的利益冲突。这种冲突集中表现在对农民剥夺的态度和行为方式上。也就是说，在农村社会，与农民集体经济组织和农民发生利益冲突的不仅有作为整体意义的国家，而且有作为国家代表者的基层党政，特别还有作为基层政权管理者的乡镇干部。
具体来说，自改革开放实行家庭联产承包责任制后，农民家庭不再仅仅是消费单位，成为了具有独立利益的主体。农民经济上相对的自由，其自主性行为不断加强。农民已不象二十年前那样惟命是从了，而是敢说敢为。这主要的是由于农民对自己的利益所在有了较为清楚的认识。这种认识和基于这种认识的自主行为，势必影响到乡村社会关系和乡村社会管理。同时，国家实行了“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，使县乡政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来。但政治体制改革的滞后性，各级政府机构臃肿，招聘和临时编制人员众多，行政经费入不敷出，由于县乡政府的财政收入主要来源还是农村的税赋、摊派收入，因此，当县乡政府的财政收入平衡处于巨大的压力时候，加重农民负担向企业和农民摊派转嫁财政危机就成为必然的选择。县乡级政府，面对的是分散而又数量众多的农村家庭经营的利益群体，处于绝对的强势地位。在不对称的信息状况下，他们有将权力和组织力量运用到极限的条件。由于政府处于权力的垄断地位，具有绝对权威性，作为政府人格化代表的各级官员也居于特殊的位置，手中握有对社会某一部分人行使的大权，而各类法律、行政、舆论监督机制对官员的约束作用又不强，从而使得行为不规范的官员们成本很低，收益很高。相反，高尚的行为却往往由于各种原因而变得成本高昂，收益极不确定。 这种收益与成本的不对称分布，加上社会分配不公的剌激，基层党政干部个人修养不高等原因，造成乡镇干部会利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。
但是，利益冲突并不一定会产生政治性的集体行动，只有当这种利益上的冲突以明确的形式表现出来并对一定的权威结构产生根本性冲击时，集体行动才得以发生。在目前农村社会的权威结构中，存在着国家权威和基层党政的权威以及地方权威。在常态中，基层政权作为国家的代表者，其权威处于结构的核心位置，国家权威处于隐性，地方权威属于边缘的民间权威。由于基层党政存在大量的对农民利益侵害行为，基层政权的合法就会受到村民们的怀疑，国家权威就很自然地进入村民们的视野。为寻求国家权威的保护，单个的村民会意识到集体行动的重要，于是，那些能将村民组织起来的地方权威就会迅速膨胀。尽管如此，要使具有制度性意义的权威结构产生动摇，需要有一定的起动因素，这些起动因素主要依赖于具体的诱发性事件。目前，农村最为常见的诱发性事件，基层党政干部在行使职权时的采取暴力等失范行为或因此而产生了诸如死人等严重后果。如湘南某镇在99年1月，根据县委和县政府的安排，拟集中力量对农村社会治安进行一次重点整治，召开全镇农村整治动员大会。镇党委书记、镇长和分管政法的副镇长及县驻镇农村整治工作队队长等人商定，利用召开动员大会之机，将该镇村民自发成立的“减负组”的部分减负代表和该镇因农民负担问题多次到省、市、县上访的退休工人屈某等6人作为反面典型，列为帮教对象，用捆绑挂牌的方式在大会亮相。在会议召开之时，被捆绑的村民亲属冲进会场营救，引来了上千名群众围观，进而发展到群众起哄、车辆被砸坏，干部被打伤，帮教对象被村民接走。事件发生后，引起了中央和省、市领导的高度重视，省、市派出联合调查组，在县委、县政府的配合下，对该事件进行了查处：给予镇党委书记撤职处分，给予县驻镇整治工作队队长行政记过处分，给予镇长行政记过处分，并向全县通报。湘中某县在收取农民的上交提留时，因搬一村民家的东西而发生争斗，导致村民在被打伤后自杀身亡，此事发生后，上千名村民到县政府要求给个说法，使县委和县政府有数星期都无法正常工作。
可见，农村社会存在的利益冲突及基层党政的行为失范并因此对乡村权威结构的冲击，是目前农村发生的村民对抗地方党政的群体性事件之根本性原因。
二、制度错位和地方权威：特征考察
这些群体性事件具有一个最突出的特点就是组织性对抗，一般都有明确的组织领导者。深入研究这些地方权威的产生过程及其在农村权威结构中所处的位置，可以进一步解释这些事件的发生。
湘南某镇村民彭某1998年通过在村民小组会上宣读中央和湖南省政府有关减轻农民负担的文件，并提出了村务公开和财务公开等具体要求，得到了村民的拥护。彭某就发起该镇18个（基本上保证每个村一人）愿意参加减负活动的村民召开会议。会上决定，不成立具体的“组织”，只称“减负代表”，不设负责人，由彭某担任召集人。会后，减负代表整理了有关农民负担的材料，联名上访，后来又在集市上用高音喇叭宣读中央和省市有关减轻农民负担的文件，在当地很有影响。同年底，责任区主任和村干部到农民家收上交提留款时发生争吵。彭某和部分减负代表闻讯后前往该村交涉。管区和村干部认为受到了减负代表的围攻和威胁。管区主任用移动电话将情况汇报到镇政府，镇政府即派镇干部和派出所干警前往解救。附近几百名村民包围了镇干部和干警，并把镇干部乘坐的两台车掀翻，造成较大的经济损失。
湘中和湘北及湘西发生的几起事件也大体如此。少数农民利益的“觉悟者”通过各种形式，在社交圈子内寻找几个志同道合者，以宣传党和国家减轻农民负担的文件为形式，展开宣传发动工作，在有一定的群众基础后，成立一定的组织形式，进而以具体的事件为由头采取集体行动。这些村民自发成立的组织大体上有“减负组”，“减负委员会”，“减负监督组”，有的只称为“减负代表”、“减负骨干”，等等。这些组织一般较为神密，就是同一组织也有不同的说法，很少见到有明确的组织文件，大都以口头的方式表述意见，不许作文字记录，也不设具体的职务，特别是负责人。因为要做到“口说无凭”，“免得让人说在搞非法组织”。但事实上，这些组织内部还是较为严密的，从其活动中可以明显地感觉到有组织领导者的存在。我们在对湘中那起因死人而引发的群体性事件调查时发现，虽然出头露面是死者的亲属，而事实上从提出要求和组织村民到县政府吃喝都有“高人指点”，只不过与那些经过组织发动的自觉性组织不同的是，这些人大都是在幕后出谋划策的。
这些被农民视为“好汉”、“高人”的农民利益代言人的身份特征主要是：年龄一般在三十岁至四十五岁之间；文化程度为初中以上；大都当过兵或在外打过工；不是党员和村干部；家庭比较富裕，在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担的政策和相关的法律有一定的了解，并能掌握地方政府在处理这类事件的基本态度。这些组织的其它骨干在文化素质特别是家庭经济情况与这些组织领导者有一定的差别。
而造就这些体制外的农民利益代言人，主要是由于制度错位。也就是说，当国家的正式制度无法满足村民的利益需求时，在地方权威人士的运作下，体制外的对抗性组织力量就会产生。
人民公社政社合一的体制改体后，国家建立了以村民自治为主要目标的村民委员会。村民自治作为一种国家的制度安排，体现了让村民当家作主的基本精神。但是在具体的实施中还存在许多问题，其中最主要的它还是乡政府的行政工具，很难代表农民说话。农民缺乏保护自己合法权益的代言人。不仅如此，农民在寻求国家正式组织（各级党政机关和司法机关）的保护也十分困难。一般来说，农民认为县和乡镇级政府是他们合法权益的侵害者，于是，他们往往开始采取上访的形式到省市甚至中央去寻求保护。而事实上，只要不发生特别突出的事件，这些上级部门大都作些原则性的答复或批转到县乡政府处理。可那些基层政府是很难对自己或下属的行为作出正确的认识和估价，更不说有合理的处理了。有时反而引起他们采取不理智的过激行为对待上访者。同样，农民寻求法律保护也一样无效。近几年来，中共中央、全国人大和国务院制定了许多保护农民合法利益的政策及法律、法规，对减轻农民负担问题进行了十分详细的规定，但是，由于加重农民负担的违法者大都是以基层政府的身份出现的，在中国法制尚不善全的情况下，政法机关也是不能站在保护农民合法权利的立场来处理这类案件的。这不只是权大于法的问题，更主要的是这类案件关系到法院的利益。正如某县主管政法的副书记所说，“法院如果要判政府收上交提留违法，那么它下个月就不要到政府来领工资了。 ”
由于农民在体制内难以寻求到对其合法权益的保护，制度性权威就会逐渐丧失。体制外的地方权威也就相应地产生。那些对党和国家政策有所了解的村民，特别对农民负担问题有很深的感悟，一旦他们发现包括自己在内的农民利益受到侵害时，都有表达这种“见识”的强烈欲望，由于他们能够清楚意识并有条理地表达村民的利益所在，并敢于批评基层党政加重农民负担的失范行为，自然而然地在村民中产生影响，成为农村社会舆论的中心，村民们在许多方面希望借助于他们的“见识”，并自愿接受他们的影响和指导，这样在他们周围逐渐聚集了集体性组织力量。这种通过“见识”效应逐渐在村民中树立起威信之所以特别有效，主要是在目前的农村普遍存在农民与基层党政信息上的不对称性。基层党政凭借其信息优势和强制性的权力，将不合理、不合法的农民负担说成是合理合法的行为。 完全处于被动的农民，迫切需要这些“觉悟者”的指点。当村民们了解到自己的利益受到了侵害时，就希望这些人能代表他们在减轻农民负担上有所作为。而一旦发生诱导性事件，这些事实上存在的地方权威人士就会成为组织领导者，率领村民与基层党政展开对抗。
就这些“觉悟者”本身而言，他们开始向村民们表达自己的“见识”时，虽然也有希望少交或不交上交提留的经济目的，但更多的是为了表达自己的“见识”，而随着自己因这些“见识”受到的尊敬及影响力的不断强化，他们自觉或不自觉地成为了村民利益的代言人。因此，在各种因素的诱导下，他们就成了组织并代表农民上访，帮助农民与收上交提留的乡镇村干部谈判（农民称为帮助吵架）的角色。当这种角色不断被提升和神圣化时，这不能再简单地用金钱和财富这类来评价他们的行为了。
因为，“社会群体及其成员的利益需求是通过收入、权力、声望、机会、福利等要素综合反映和体现的。” 事实上，他们为组织这些活动，在经济上往往要受到很大的损失。他们更看重的是社会声望，也就是面子。特别当他们受到基层政府的打击后，为争个说法而维护面子的因素就更为突出。
三、资源配置和秩序重建：对策研究
对这些事件，村民和各级党政组织以及理论界都有不同的看法。
村民对此类事件的认识有分歧。村民们普遍认为，现在农民负担太重，单个的村民又没有办法，有叫天天不应，叫地地不答之感。总要有人出面来为农民讲话，主持正义。这些出头者不管他们出于什么样的目的，都是“英雄好汉”。虽然他们组织上访并不一定起作用，如果闹出一些事情来，就会引起上级党政（省或中央一级）注意，农民负担也许会轻一点。有一位从县城退休回乡的原某机关干部说：“现在共产党有许多腐败的干部，农民负担如此之重，就是乡镇那些贪官污吏造成的。对这些人，总要有人起来反对。”事实上，湘南某镇经过“减负代表”斗争，区镇主要负责人受到党纪处分之后，农民的负担有明显的减轻。因此，“减负代表”受到当地群众的尊重，也得到群众的保护。1998年，湘北某县组织由民警、税务人员和乡干部组成的30多人的行动队，深夜到某村拘留“聚众抗交屠宰税”的毛某，数百名村民为救出这位“农民英雄”与行动队发生了武力冲突，15名行动队人员被打伤，另外10人被迫脱衣承认“错误”，最后有关部门只得将毛某放出，被围困近15小时的行动队员才得以脱身。但也有少部分村民认为，这些人出面组织农民对抗基层党政有个人目的，他们平时对政府干部不满，借农民负担问题做文章，其目的就是为了“搞钱”或“出气”。有个别人甚至认为，这些组织者有政治野心，“想学毛泽东，组织农民造反，做大官发大财。”
村党支部和村委会对此类事件基本上持否定态度，但在具体的行动上均采取较克制的态度，特别当冲突性事件发生时，村干部大都采取了回避态度。按这些村干部的讲法，“乡里乡亲的，低头不见抬头见，没有必要为帮政府收款和村民作对。如果结了冤，你就别想在这里过日子。”因为减轻农民负担也关系到村干部的利益，少数村干部对那些因此而受到打击的村民表示同情，有的在经济上或行动上还暗中支持村民的反抗行为。乡镇一级党政负责人由于是事件直接对立面，总是从各个方面为自己的行为（主要的收取上交提留行为）进行辩护，将农民的对抗行为视为无理取闹，并希望对组织和领导者甚至参加者进行打击。而县级党政对此类事件较乡镇一级的态度有明显的缓和，表现出一定的克制性。当事件发生后，对乡镇一级的行为多有批评，但只要事情没有引起更高一级的注意，大都采取大事化小的办法。而对参加行动的村民采用安抚与加压的手段并用，希望将事件控制在一定的范围内，最好不引起上级党政的注意。曾发生过大规模农民与乡镇基层对抗的某县的县委书记就说：现在农村的基本问题是稳定问题，如果因收上交提留发生冲突，乡镇党政一定要做到克制，千万不能出事情，因为，这种事可大可小，只要惊动了上级党政特别是中央，那就不是发不发工资的问题了，而是要受到党纪国法处理了。县以上的地方党政也基本上采用控制影响的办法，最怕这类事件“通天”。
理论界对此类事件目前也有不同的看法。一种认为，这种农民领袖现象是对现实体制的冲击，是社会不稳定的根源所在，必须进行坚决的打击。另一种则认为，这恰恰是村民自我利益的觉醒，应该积极地培育这些体制外力量，以便建立民间与政府谈判的机制。
通过调查，我们发现，农村体制外的政治组织的出现，表明了在我国现行体制对政治资源的垄断与控制的情况下，因农民谈判机制缺乏而产生的对“组织性力量”的需要。由于在乡村社会没有建立基层组织权力和农民权利平衡机制，基层干部的不规则行为以组织的形式出现，而农民只有采取“非正式组织”对抗形式以求保护自己的利益。然而，尽管村民们具有相同的社会地位和共同的期望，并在此基础上形成了各种形式的组织，但是，村民要通过这种体制外的组织方式建立利益表达机制还是有很大的障碍。
首先是法律障碍。由于这些组织的领导者大都以减轻农民负担为口号，在行动上又都表现为一定的克制，力求做到合理合法。法律机关除对那些参与打砸抢的个人依法进行打击外，对这些组织及组织者大都没有进行处理。但这并不是说，这些组织不存在法律上的障碍。因为，按照国家法律规定，结社或成立组织需要经过国家专门机关登记核准。在目前的情况下，要想获得这种登记核准是不可能的。事实上，有的村民也提出了成立“农会”这类要求，均被否决。而没有取得合法身份，就只能成为体制外的民间自发性非正式组织。在中国当今农村社会，尽管有许多体制外的民间自发性组织，如各种以修族谱为目的、以修庙为目的、以文化娱乐为目的各种组织，但由于这些组织的非政治性，所以各级政府采取了视而不见的默许态度。可对于动员村民以减负为目的的农民组织则极为关注，常以各种理由予以打击和镇压。
其次是搭便车行为。中国的农民是天然的个人主义者。他们最为关心的是自己的直接利益。然而，他们在利益判断上的近视和投机主义行为决定了他们的搭便车行为大量存在。虽然他们普遍感到了农民负担重，也希望有人出头主张权利，在一般的情况下他们也愿意参加这些活动。但是，如果这种活动会给他们带来直接的经济负担，他们就会算计这种利益上的得失，大多会退出这种行动。也就是说，反对加重农民负担得到的收益具有公共物品的属性，收益并不会因是否参加反抗行为而受到影响，可参加对抗基层政府的成本却主要由个人承担，因此，一旦需要为此付出实际性的代价时，单个的农民存在着“搭便车”的心理。这种成本个人化而收益公众化的状况，就决定了这种体制外的组织生命力极为有限。目前，那些农民自发组织大都因无“活动经费”而不能开展活动这一情况，就说明了这一点。
再次，组织成本过高。由于我国农民受几千年小农经济下封建文化的影响，还存在着浓厚的封建思想，缺乏参与、自主意识，相反却存在有崇官、拜官、怕官意识，当他们的利益受到侵害时，往往采取消极对抗的办法。农民们还不习惯组织起来，建立在自愿的基础上的、相对独立的利益集团，通过正当的利益表达渠道，表达自己的利益要求。 虽然那些组织领导者在村民之中属于“觉悟者”，但文化素质还是普遍偏低，对自己的行动目标和方式缺乏系统的思考，更不要说具有管理一定组织的专门知识。因此，这些事件的领导者，一般将这些组织形态同秘密社团联系起来，缺乏必要的法律保护意识。组织内部的分工合作又缺乏系统性，其成员也不稳定。这些因素使这些体制外的农民组织的运作成本增加。因此在缺乏一定经济支持的情况下，这些组织就会发生分化，有的甚至从维护农民利益的组织成为以“保护人”身份自居而欺压村民的流氓组织。
最后，社会收益与社会成本呈负增长。这种情况的出现主要是由于社会对这种集体行动的控制成本增加造成的。由于村民的这种集体行动在组织形式上具有一定的松散性，并没有将每一个参加者真正纳入一定的组织体制之中。这种缺乏科层制约束的集体行动最容易发生局面难以控制的情况。那些发生暴力冲突的事件造成的后果，大都并非组织领导者的意愿，他们甚至没有想象到“群众会做出那些事情出来”。湘西某市上千名村民在“好汉”黄某的率领下，以减轻农民负担为由，围堵当地市政府大门，部分村民出现了打砸抢的行为，有的冲进市委书记家抄家，使事件朝“非法”方向发展。
这些障碍的存在，严重影响了这些体制外组织的生存和发展空间。但是，它作为一种利益行为的产物，还是具有一定的制度意义。这种意义不仅在于它体现了目前农村社会利益冲突的状况，而且反映了制度性权威丧失的程度，更主要的表明了村民们为保护自身利益对“组织”的需要。应该说，这种组织性需求恰恰是重建农村社会秩序所必需的。如果从这一点来看，对待这类事件，最为现实的对策就是，在树立国家权威的同时，以整合地方政府和村民的利益为前提，将那些体制外的组织力量纳入到农村基层政权的运作之中，实现政治整合。其中，首先要做的，就是通过国家立法设立能代表农民利益的农会组织。
注：
本文原刊登在《中国农村观察》2000年第4期，题名是《利益、权威和秩序——对村民对抗基层党政群体性事件的分析》，发表时编者有修改。这里刊载的是作者原稿。有关湖南农民反抗运动的历史和现实，可详见作者近著《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》（商务印书馆2001年版）的相关考察。
