2011年10月，美国司法部审理了一份投诉案件，查封了一间坐落于加利福尼亚Malibu悬崖顶端的豪宅。它占地16英亩，车道两旁栽满棕榈树，主宅由石膏和瓷砖堆砌而成。这一价值三千万美元的豪宅，坐落于美国最昂贵街区之一的中心，内设一个游泳池，一个网球场，和一个四洞高尔夫训练场。在投诉案中，司法部还把目光投向了业主所有的价值约两百万美元的高性能快艇、二十多辆的豪车（包括一辆价值两百万美元的玛莎拉蒂和八辆法拉利），以及价值320万美元的迈克尔·杰克逊纪念品，资产价值约为7100万美元。这份奢侈财产引起人们注意的另一个重要原因是，它们都属于非洲某个小国家的一位政府公务员，而此人的官方年收入仅为8万美元。这人便是Teodoro Nguema Obiang Mangue，赤道几内亚长期总统Teodoro Obiang Nguema Mbasogo的长子及继承人。
赤道几内亚的石油储量超过10亿桶，自1995年以来日出口量已达到40万桶。如果计算人均GDP,拥有丰富资源的赤道几内亚比法国、日本和英国都富有。但是，这巨额的财富并没有惠及赤道几内亚的70万人口：四分之三的赤道几内亚人日收入不足两美元，该国的婴儿死亡率也没有因发现了石油而有所降低。与此同时，总统的家族成员和其他与Obiang政权有联系的精英分子则变得越来越富裕。
赤道几内亚已成为了“资源诅咒”的典型案列，富裕的自然资源遭来了贪婪和腐败、不作为的政府,以及长期的贫困与落后。更糟糕的是，过去的30年中，Obiang家族可以在全世界范围内自由地旅行,进行商贸做交易。这种自由一直保持到司法部采取行动,没收小Obiang的房子和财产，指责他运用自己的职位和影响力非法敛财为止。美国近期的打击行动值得称赞,但Obiang家族长期以来能够在美国以及全世界自由旅行及从事贸易行为的事实，也表明国际问责制度和司法制度存在着漏洞。赤道几内亚的故事给我们带来许多教训，其中最重要的一条便是：石油资源丰富的国家，不能等待国际社会来解决它的腐败问题，摆脱“资源诅咒”的全套。
随着大量新石油天然气的发现，非洲的经济和政治状况会在未来十年内经历转型，赤道几内亚这一例子的相关性也会不断上升。在未来十年里，借助新技术的帮助，石油生产国在从东非大裂谷到西非几内亚湾之间，大约能够开采出数十亿桶的出口用石油。如果目前估计的储量是精确的话，有十几个非洲国家将从石油出口中，获得前所未有的、价值数万亿美元的收益。这些国家包括东非的埃塞俄比亚、肯尼亚、马拉维、毛里求斯、坦桑尼亚、乌干达；西非的冈比亚、利比里亚、圣多美和普林西比、塞内加尔和塞拉利昂（尼日尔也有可能，不过介于目前并没有关于其石油储量的预测，暂时不把它包含在名单内）。撒哈拉以南赚了几十年，却依然贫穷的非洲国家，例如安哥拉、乍得、加蓬、尼日利亚、苏丹（南苏丹），以及才刚开始从新石油中获得收益的加纳等国，都将从石油中获得巨额的意外之财。简单来说，在十年之间，非洲三分之一的国家将以石油和天然气为主要出口收入的来源。
石油产量增加对于贫穷国家的发展前景来说是负面的。不劳而获的钱通常会导致通货膨胀、大量浪费、严重腐败、汇率扭曲、不重视对农业等传统出口部门的竞争力，以及影响制造业的发展。随着国际市场石油价格的波动，石油资源丰富的国家很可能在产量锐减时突然出现现金的大量缺乏情况（因为这些贫穷的国家很少会储存这些从天而降的收益利润。）石油产量激增对民主和法治的发展也是不利的。实际上，没有任何一个以石油天然气为主要出口产品的国家是民主国家。当从石油中获取的财富被政府控制时，创业型的中产阶级人群很难出现，独立的商业阶层会被扼杀，与公民社会相对，国家权力将得以膨胀。
在一党独大或独裁横行的国家，例如埃塞俄比亚、冈比亚、坦桑尼亚和乌干达，石油的财富巩固了统治阶级的地位。在肯尼亚、利比里亚、马拉维、塞内加尔和塞拉利昂这些处于民主起步阶段的国家，石油财富足以轻易压倒脆弱的国家机构。即使是加纳这个最自由稳定的西非民主国家，也有可能会成为石油财富问题的牺牲品。加纳目前的出口量小于10万桶/天，但是据估计其出口量到2015年会激增到50万桶/天。
如果得当运用，大量涌入的资本能够为基础设施和人类生活水平的开创性提高提供资金支持。但是如果缺乏透明可信的机构，国家官员就能轻易把石油出口收入纳入囊中，那么这些新增的收益只会被用来巩固统治阶级的权利、增加统治精英的个人财富。就贿赂和腐败而言，情况最糟糕的五个国家中有四个是石油供应国：安哥拉、赤道几内亚、尼日利亚和苏丹，我们几乎没理由相信未来新兴的石油生产国会走上完全不同的发展道路。
除非，非洲政府采用一种激进的政策方略：将新增加收入的一大部分以应税收入的形式，直接转给百姓。新勘探发现的石油所能带来的资金是巨大的，如果好好管理，它可以促进发展中国家的经济社会发展。从政治精英手中夺回这些收益的控制权，重建市民和官员间的联系，这种“用石油换现金”的战略是未来非洲石油资源丰富国，摆脱之前那些那种失败命运的最好希望。
一、“资源诅咒”的原因
在很长一段时间内，研究经济发展的学者都认为有价值的自然资源——Norton Ginsburg在1957年写道“对于任何一个希望进入经济快速增长阶段的国家来说，拥有大量且多样的自然资源禀赋，将会是一个主要优势。”然而，自20世纪80年代以来，专家们开始发现事实恰恰相反。实际上，资源丰富国家的经济表现，远比它们资源匮乏的邻国要糟糕。同时自然资源的富裕程度与腐败、集权、政治经济不稳定和内战有着高度相关性。
诅咒的根本原因是资源财富对公民和政府官员没有任何激励作用。当不劳而获的收入——经济学家称之为“租金”——代替了税收，成为政府的主要资金来源，人民与政府之间的社会契约就被切断了。在运作良好的国家（特别是民主国家），公民通过纳税来获取公共服务和保护。因为政府依赖于税收而生存，税收成为了政府官员和选民间公信力的约束:公务员有满足市民期望的动机，因为公民是政府功能最直接最重要的利益相关人。作为直接投资者，公民有强烈的意愿，希望他们缴的税被适当且有效地使用。
然而,靠国外援助或自然资源出售获得的非税收收入,会减少政府对税收收入的依赖,从而削弱他们为百姓服务的动力。缺少税收维系的监督与责任间的纽带，落入国库的外来租金，不被认为是属于人民的，而变成了人们可以争夺的产物，可以争夺到这些租金的幸运儿要么有最好的人脉关系，要么最无耻、腐败、施以恩惠、渴望富裕。精英们变得富有；而其他人变得依赖、玩世不恭或与社会分离。
石油生产国并不为社会发展生产公共物品，而是相反地生产政治物品。当国家财政就像是从地理冒出来的免费钱币时，当资源租金代替税收成为政府主要收入来源时，政治精英们会专注于私人财富的积累，将财富的分发限制在他们的政治支持网络中。他们几乎没有理由用这些公共财富来修路、建学校、支付工资、造诊所、提供医疗等等。同时，这些人也愿意争论和抢夺任何可能从政治谈判桌上落下的面包屑。
这些政治动态已阻碍了低收入国家的进步。对于政府收入主要来源于外来租金的国家，尤其是那些有大量石油收益的国家，这种阻碍成为了不可逾越的陷阱。而这也许正是很多非洲国家未来可能要经历的。
二、非洲未来的石油繁荣
感谢石油勘探和开采技术的革新，未来十年里，那些曾经石油储备受到质疑的国家，将成为盈利丰富的产油国。有12个非洲国家很可能成为高端石油出口国。尽管对于石油储量和开采能力的预测是不确定的，但未来十年内非洲有能力出口25亿万桶原油的可能性是非常高的——这样的产来那个足以多次提高一些国家出口收入，并革命性地改变亿万非洲人的生活质量。
新的石油资源高度集中于两个地理区域：非洲西部大西洋近海的几内亚湾，和贯穿非洲东部的东非大裂谷。对几内亚湾来说，石油并不是新事物。赤道几内亚、尼日利亚等国是主要的长期石油出口国，四十多年来，这一区域平均每天出口300万桶石油。这一区域政治上前所未有的稳定，将吸引投资者针对之前未被发现的深水石油进行勘探开采，从引发新一波投资浪潮。在过去的5年里，塞内加尔、冈比亚、塞拉利昂、利比里亚、加纳、圣托美和普林西比的海岸或近海都发现了符合商业质量需求的石油资源。虽然不同国家可开采石油资源的储量各有不同（圣托美和普林西比拥有四十亿万桶的储量，加纳拥有两亿桶的储量、塞内加尔和利比里亚有1.5亿桶的储量，而冈比亚的储量为一亿桶），且储量预测的精确度也不能确保，但很明确的一点是，上述每个国家都将会有足够的石油出口收入来改变其国家的政治和经济状况。
在东非，构造板块开裂了几千年，创造出了一个长约2200英里的巨型裂谷。当板块分裂，深度岩浆的涌出将石油排进储油砂层。延伸钻井和远距离成像等最近研发的新兴技术，降低了从储油砂层开采石油的成本。同时，该地区过去十年来相对稳定的政治环境，降低了长期投资的金融风险。虽然对西非的石油储备预测各有不同。最乐观的预测结果说东非大裂谷在未来十年可以开采约9亿桶石油和天然气：乌干达储备有3.5亿万桶，肯尼亚和坦桑尼亚分别储备有近三十亿桶，埃塞俄比亚储备有0.5亿桶。
按照目前的价格计算，新的石油天然气可能会为非洲最平穷且不发达的国家带去接近3万亿美元的经济收入。这12个未来的石油出口国2011年的GDP是1810亿美元。如果3万亿美元在未来30到50年内通过石油流入这些国家，它们的年度经济产出增长将超过三分之一，达到600亿到1000亿美金（如果油价上涨，经济增长额度会更大）。
这些发展中世界的未来产油国早已依赖于另一类租金：国际援助。这些政府的收入中至少有四分之一来自于外国援助；其中的一些国家，包括埃塞俄比亚、利比里亚、马拉维、塞拉利昂和乌干达，收入的一半来自外国援助。基于目前的经济增长率，未来非洲石油国家（加纳也许是个例外）超过一半的收入将来自于非税收收入，石油或者外援。历史上，援助一般都没有条件，但随着捐助者对政治和经济改革有越来越多的要求，这一情况在过去的十到二十年里有所改变。而对于那些希望随意使用国家收入的非洲精英们来说，美丽的新石油资源是完全没有任何附带条件的。
目前，这十二个国家每从税收中获取1美元，就能从外国援助中获得额外的1.5美金。随着加入到经济中来的石油和天然气，这些国家只会变得更加依赖外来租金。预计外来租金与国内税收的比值将会翻五倍，从1:1上升到5：1。换一种说法，这意味着中等水平的新石油生产国，对于石油和外援的依赖程度，几乎等同安哥拉、乍得和尼日利亚，而后者是非洲大陆上“资源诅咒”最有名的受害者。
当外部租金明显高于税收时，由于两个或更多的因素，一个国家的激励政策结构变得相当脆弱。高度依赖外援的国家已经出现了类似的情况，比如利比里亚、马拉维和乌干达。随着预期石油收入的增加，这些国家收益结构的扭曲程度甚至会超过安哥拉、乍得和尼日利亚。即使那些收益结构平衡的国家，例如埃塞俄比亚和坦桑尼亚，也会经历重大波动，它们租金和税收的比值有可能上升到二比一。
尽管在过去的十年里，非洲一些国家已经在改善政府职能上取得了巨大的进步，但很明显非洲大陆正在上演“资源诅咒”的悲剧：比起资源匮乏的国家，资源丰富的非洲国家腐败情况非常严重。根据世界银行编写的全球治理指标，在控制腐败、制定和实行有效政策、规范私有部门发展，和执行法治几个方面，非洲现有的石油出口国在世界名录中排在最低端的五分之一。相反，非洲的未来石油出口国目前在这些指标上的表现都高于地区平均百分比。除非使用新的方法，否则石油将把这些未来的出口国拖入到和当前出口国一样的悲惨治理情况中。
目前，没有任何一个国家成功确保了从石油中得来的钱，没有被权力滥用。当下的12个石油出口国都排在联合国人类发展指标名录的最后。根据世界银行的信息，石油富裕国家中十分之一的儿童在5岁之前死亡，是全球平均水平的两倍。如果非洲是全球统治最糟糕的大陆，那么石油富裕国家的情况就是最糟糕中的典型。
三、石油换现金
资源诅咒的中心，是薄弱的体制无法防止官员自由支配来自于石油或其他外来租金的收益。专家通常建议通过把重点发在透明性和问责制来解决这一问题。这一建议背后的逻辑是，只有当人们知道他们的政府通过石油获得了多少收入，并且如何支配这些收入后，领导人才会为了保住票数而对人民负责。因此国际货币基金组织将提高资源收益透明度列为多边援助的条件。同时也有很多全球性的组织，努力从外部给这类政府施加压力，例如公布你支付的钱（Publish What You Pay）致力于让政府公布他们为了资源支付给各国政府的钱；Extractive Industries Transparency Initiative则是一家致力于资源富裕国家透明度和问责制的公共-私人合作机构。
这些举措对于促进出于发展阶段的资源富裕国家的治理，是非常重要的，应该衍生到新兴石油生产国。但是单靠透明度的倡导是不足以解决实际情况的。资源的流动相当复杂，从它的发现、开采、流入国际市场、成为政府收入，到最后被官员拿去使用，要经过无数步骤。公布收益的产生和去向并不如想象中的那么简单有效，就如学者Todd Moss写的那样，他们“只关注石油产业长链中的一个环节”。尽管透明度是任何一个追求高效且诚实的国家政府，不可获取的一部分，丹丹单单拥有透明度并不能扭转石油富裕国家内部本质的动机问题。
基于这一现实情况，现在急需要尝试新的政策方针，一个可以彻底改变这种动机的政策：将石油收入的一部分直接应税收入的形式分转给公民。实际操作方式如下：当一个政府通过石油天然气出口获得了收入，收入的一定比例（理想来说，这一比例至少为50%）会立刻转账到公民的银行账户中。之后，政府将向对待应税收入一样对待这些分配后的利润，通过税收回收一部分。每个国家可以调整这部分收益的税率，只转移确定数额的现金，现金的额度应通过经济学家的确认，以保证可以被平均贫困家庭吸收，而不会助长通货膨胀或扭曲对经济的刺激。
石油换现金（oil-to-cash）的体系不应与盛产石油的阿拉伯国家的制度混淆，在例如科威特、卡塔尔和沙特阿拉伯这些国家，政府阔气地为公民支提供从摇篮到坟墓的服务。这些国家的项目缺乏两个重要特点。第一，钱首先流向国家，之后才通过金融支付、社会服务、增加公共收入等形式进行再分配（通常这一分配由国家自己裁决决定）。第二，这些国家的公民不支付任何的所得税，所以并没有解决关键的责任制纽带问题。这些国家简单地用石油收益保证公民的满意度，从而强化精英的权力，而没有增加公民参与度、或加强问责制。这样做，再分配的款项增加了公民对国家的依赖性，而不是增加他们的所有权。
石油换现金的方法是由全球发展中心的学者团队设计的（包括Nancy Birdsall, Alan Gelb, Alexandra Gillies, Moss, and Arvind Subramanian），他们认为这一方法直接针对“资源诅咒”的根本原因。直接将石油收益以应收收入的形式分配给公民，将会增加选区内选民的活跃度和参与度，政府对于选民的资源管理将直接影响到选票的多少，如此一来可以改变这些国家公民在腐败问题前的被动状态。一个简单的步骤，就可以建立起一个广泛的国内税收基础——治理良好的现代国家的基础。此外，通过从转账金额中直接扣除的方法来征收所得税，也使公民意识到财政关系的存在，加强掌控国家财政的官员与花钱的公民之间问责制的纽带。公民会最终意识到国家实际上是在花他们的钱。
对很多人来说，将石油收益直接转账为现金的概念似乎用心良苦，却没有实际操作性。一些人可能会问，缺乏现代银行部门或身份识别系统的国家要如何实行现金转账项目呢？而答案是，很多国家已经成功实行了。Moss写到，截止于2009年，约有60个发展中国家，包括博茨瓦纳、巴西、印度、墨西哥和巴拿马，成功通过直接转账将付款支付给约170万人。这一成功要归功于利用指纹、面部、视网膜等生物特征进行个人识别的新兴科技，它们让这一项目变得既可靠有在可负担范围内。Gelb预计在发展中国家，大约有450万人的生物特征已经编入数据库。尽管政府需要投资一定的系统，来确保他们可以适当且透明地将款项转账到公民的账户中，但这些地区新产生的电子银行技术正在使这一投资变得便宜且方便操作。非洲经历了手机订阅的爆炸性增长，目前估计使用量超过800亿，它允许用户使用多个设备，也意味着大部分非洲人已开始使用手机。此外，例如肯尼亚的M-Pesa之类的移动手机平台使用量也在不断增加。
其它的怀疑论者也许会争辩说，与其将钱给穷人和没有受过教育的人，政府直接把石油收益用于发展项目上会更有效。但是，穷人不明白他们的利益是什么，而官员和公务员才最了解人民的需求这一说法，是一个家长式的神话。事实上，现有的现金转账项目数据表明，转账后的钱多被用于食物、教育、医疗和商业投资。此外，绝大部分的钱都花在当地，刺激了社区一级的发展。
石油换现金项目的最大障碍当然是政治。很多人疑惑是否真的有政治家心甘情愿地放弃对石油收入的掌控？事实上，在发展中国家，对自然资源收益的掌控是维系世袭关系和人脉网络，从而保证领导人地位的关键。的确，一个独裁者是不太可能放弃这个鸡肋财富，延续其统治的大好机会的。
但是，12个未来产油国中的9个都是民主国家，因此有希望在这些地方实行收益分配系统。在这些国家，不确定结果的竞争性选举决定了谁管理国家。在其中一些国家，民主可能稍纵即逝。但是在其它的国家，公民社会和政治力量的广泛联盟可能会迫使统治者实行开展石油换现金的改革，或是通过投票让承诺采用这一模式的反对党上台。
将部分自然资源收益的再分配给长期贫困的人，即国家资源真正的合法拥有者，没有比这更吸引人的反对派宣传观点。Afrobarometer研究课题的民意调查表明，非洲人民对于自己权力的了解，其实比社会科学理论对于贫困发展中国家的假设要更多。
此外，非洲的公民社会正在变得更组织有序且更自信，随着新兴通讯科技的发展（包括社区调频广播电台），更具活力的公共领域正在形成。一旦非洲民众了解到石油换现金项目的可能性，他们急有可能会把握这一想法。那时，选举产生的领导人要坚持国家对这些利益的垄断就没有那么简单了，除非他们操纵选举、压制抗议。通过对民主的亵渎来确保财富的垄断，也许是一个诱人的策略，但是它也蕴藏着被推翻的巨大危机。一些民选产生的领导人，可能会选择通过执行改革政策，而成为公众（和国际）公认的英雄。
不幸的是，非洲独裁国家要摆脱“资源诅咒”的前景更加糟糕，因为它们缺乏可以引发改革的政治竞争或公民压力。不过,尽管挑战独裁者是有危险的,但随着腐败和暴政的一步步深入,人民对改革的诉求也会提高。这样的情况并非不可想象，例如在Yoweri Museveni总统统治了乌干达约三十年后，人们已注意到日益严重的腐败现象。采用带有一定限制的石油换现金改革方案，可以让独裁者在某种程度上重塑其执政权的合法性。总的来说，如果总统和执政党将一部分新得财富分给民众，他们仍旧可以将大部分的收益纳入自己的管理之下。即使是局部性的改革也会慢慢开始改变公民和国家之间的关系，并引起公众监管统治者处理石油财富的新动机。
四、激进方案
没有人知道在未来十年，非洲这片土地上到底可以开采出多少石油。目前由政府和石油开采公司所做的预测也许是过度乐观的，或者非洲的政治环境未来不再稳定，从而吓跑石油基础设施的投资者。
无论如何，石油对非洲未来的影响是巨大的，一些团体和个人可能在未来十年会变得更加富裕。非洲政府和人民所做的选择，将决定赢家仍旧一如既往是拥有良好人际关系的精英们；还是打破这种格局，创造新的规则：国家的自然资源并不属于政府而属于人民。
诚然，石油换现金是一个操作有难度且没有经过实践考验的新想法。但是考虑到过去的每一种方法都失败了，也许只有激进的方式才有可能成功。非洲新产油国可能犯的最大错误，也是过去一些国家已经犯过的，就是假设它们这个国家是不同的：是可以通过好的领导，更优秀的治国之道，或者法律体系的不断完善避免“能源诅咒”。对于国家来说，除了激进的新方法，尝试其他渠道的赌注都是很高的。
原文选自Foreign Affairs 9/10期。作者Larry Diamond是斯坦福大学社会学和政治学教授，胡佛研究所高级研究员，当代民主研究领域中的领袖人物。
《思想库报告》是上海金融与法律研究院出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
