2013年政府工作报告指出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。”无疑，城镇化已成为当前我国现代化建设的重要内容，城镇化的实践过程必将影响社会生活的方方面面，并关系中国的未来走向。因此，把握好城镇化的历史进程、努力提高城镇化的质量具有战略意义。
城镇化应“量”与“质”并重
城镇化的本质是把农民变为市民。在三四十年内将总数多达几亿的农村人口转变为现代市民，是一项史无前例的宏伟事业。城镇化这一现实生活中重大要素的变革过程主要体现为“量”和“质”两方面。所谓“量”，就是指城镇化的水平，城镇化达到的数量。而“质”指的则是城镇化进行状态的内在质地，显示的是一定城镇化水平是否符合事物发展的必然规律。从理想化的角度考虑，我们应当追求质量较高、速度较快的城镇化。高质量的城镇化具有以下特征：农村人口能够顺利融入城市，即大多数农民能顺利成为具有现代特质的新型市民；农村人口的转移与农业现代化的提高程度大致相吻合，而不至于出现因大量农村人口外流造成农业萎缩、乡村凋敝；农村人口向城镇移动而造就的特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇形成结构有序、功能互补的新型格局；农村人口的输入与城市质量的提高相一致，城市不至于因大量农村人口的涌入而出现众多社会问题。
我国的城镇化造就了数以亿计的农民工群体。从数量上来看，两亿多农民工大大提高了城镇化程度，但从质上看，农民工还不是真正意义上的“市民”，他们的城镇化只完成了一半，提高这部分人的城镇化质量成为当务之急。同时，不少地方将几千万失地农民统计为“城镇人口”以提高城镇化的“量”，但若以城镇化的“质”来衡量，失地农民在融入城市等方面根本无法与市民相提并论。如果我们的城镇化都按照使农民失去土地的模式来展开，那城镇化将会造成一系列社会问题。
当然，城镇化没有一定的速率也是不可取的。对中国这样的后发国家，经济发展和城镇化进程有必要比现代化早发国家快一点。城镇化的量比较直观，相对易于观察，特别是当前过于强调政绩考核，城镇化的量成为对领导干部政绩考核的重要指标。而城镇化的质则内涵于城镇化的演化过程中，不那么直观，指标化操作非常困难，因而往往为人们所忽略。但是，城镇化的质是城镇化状态的决定性因素。量的增长是可以赶超的，而质的赶超却十分有限。将一个传统意义上的农民转变成现代市民决不是件容易的事，相关的制度建构、运行需要一定时间。比如，现代养老保障制度广泛采用基金制或部分基金制，基金的积累、运行都需要较长时间。即使有一套具有现代化理念的、可持续的养老保障制度、医疗保障制度，若想在短期内就能较好地抵御风险，也是非常困难的。
必须通过制度创新才能实现
那么，该如何追求高质量的城镇化？如何确保城镇化过程有序、健康？笔者认为，必须通过制度创新才能实现。在实现现代化的关键阶段，建构具有现代化理念的新型体制特别重要。具体来说，要实现高质量城镇化的目标，需从以下几方面着手。
其一，改革公共产品供给体制。按照现代化的理念改革原有城镇人口公共产品供给体制，同时按照现代文明社会的基本要求，为农民及从农村来的农民工建设与现代市民趋同的公共产品供给体制，实现公共产品的城乡均等化供给。
其二，改革户籍制度。户籍制度改革的要义是从根本上改变原来那种按照户口属性、根据户籍所在地配置资源的做法。农民工在城市工作与生活，却享受不到城市人应有的待遇，有的甚至连与城市人同工同酬都难以达到。这种制度安排不符合现代社会的要求。因此，户籍制度改革就是要去除户籍所黏附的一系列福利待遇，应将这些福利待遇根据公平原则按人头配置，而不是按户口属性配置。人在哪里工作和生活，就应在哪里进行登记并接受管理。
其三，建设现代社会保障制度。现有城镇人口的社会保障制度需要完善，农民、农民工群体的社会保障制度亟须顶层设计。为现有农民工设计一套成熟、理念先进、可持续的社会保障制度，将更多的人纳入社会保障制度的框架内，这是城镇化过程中必然要解决的历史性课题。社会保障制度应具有现代化理念，对被征地农民、农民工，特别是对新生代农民工的社会保障制度建设予以战略性的安排。建立基于强制性原则上的政府主导型社会保障制度，政府应切实担负制度设计、运行监督等职责，并在尽量减轻企业负担的条件下确保企业应当承担的社会责任。建立全国统一、能够流动的农民工社会保障制度，确保现代化过程中人口流动的平稳进行。
其四，改革农村土地制度。农村土地制度改革的核心是如何确保农民能适当分享土地在工业化、城镇化过程中增值带来的利益，避免农民被征地后以“赤贫”状态进入城市。应当使农民在自愿放弃农村土地的同时有所积累，带“资”进城。对城市社会来说，他们不仅是进城的打工者，也是拥有一定财富的潜在的创业者。只有这样，农村人口进城才是个多方共赢的过程，建立于这一过程上的城镇化才能成为积极意义上的城镇化。
