市场会出现失灵。但正如类似空气污染,交通拥堵,电信频率分配以及香烟消费等问题所展现的那样,市场机制往往是政府应对这类失灵问题的最佳手段。但为何如今这些机制却逐渐失去了用武之地?
以排放配额市场为例,在市场里那些可以低成本减少排放的企业可以和其他企业做交易。十年前,一直有主张认为这类市场可以用相对低廉的成本来实现既定的环保目标,并且得到了广泛的认同和实施。但如今政治却在扼杀“设限+交易”(cap and trade)方案。
在美国,取得了极大成功的二氧化硫“设限+交易”系统基本上销声匿迹了。欧洲的排放交易系统这个全球最大的碳排放配额市场也逐渐变得形同虚设。在大西洋另一端,市场主导的环境监管在过去5年中被旧式的“命令+控制”(command and control)手段所取代,谁要用哪种技术去减少某个数量的特定排放物,一切都由政府说了算。
在美国,设限+交易原本应当被视为一个共和党方案:其背后的支持者都是那些自认为倾向市场而非偏好管制的人。大多数环保组织原本反对这一方案,许多人认为该方案有违道德,因为它容许企业付钱去购买污染的权利。
事实上,是罗纳德·里根总统的政府率先在1980年代运用设限+交易手段去淘汰含铅汽油。老布什政府在1990年代沿用这一手段去减少发电厂的二氧化硫并取得了成功,随后其子小布什又试图用它进一步减少二氧化硫以及其他污染物排放。
设限+交易并是一个不切实际的象牙塔理论;相反,它的效果超出了预期。在1980年代它以超乎预计的速度淘汰了含铅燃料,并且估计比命令+控制政策每年节省2.5亿美元。同样,限制二氧化硫排放的成本甚至比设限+交易的支持者们在1995年前预估的还要低
到了近一点的2008年,共和党推举参议员约翰·麦凯恩(John McCain)为总统候选人,而他本人也支持美国立法使用设限+交易手段去应对二氧化碳和其他温室气体的排放问题。
但如今共和党政治家们似乎忘记了自己曾有这么一个政策。为了抵制2009年的气候变化立法,他们转而用反管制言论去把自身的产物妖魔化了。结果就只剩下不那么市场化的备选方案——尤其是在相关诉讼维持了1970年洁净空气法案的法律效力之后。虽然这些备选方案效率不高,却依然占据主流地位。
在欧洲,设限+交易在十年前成为主导。欧盟在2003年将排放交易系统采纳为兑现其1997年京都议定书承诺的一个高性价比手段,同时还迅速建立了全球最大的系统去为环境污染设定市场价格。但如今排放交易系统却被其他类型的管制手段排挤到了一边。
欧洲的方针要求在2020年时必须有20%的能源来自于可再生能源。政策制定者们通过批准和补贴可再生能源使得排放交易系统中的许可价格降低,但这类许可的供应却下降了。结果对许可的需求低到无法附加任何捆绑条款。到了2013年4月,许可价格已经跌到3欧元每吨,导致排放交易市场基本停滞。
这反过来鼓励了企业更多地使用污染更严重的煤——在全球变暖问题上危害最大的燃料——而如果气候变化政策依然是以价格机制为的基础的话,这一切都不会发生。此外,欧盟的可再生能源政策已经被证明是极端昂贵。而这一切应该在3月欧洲议会商议如何将2020年目标延长到2030年时扭转过来。
美国针对环境管制中市场机制的政治态度的演化与共和党人对“奥巴马医改”(2010年《合理医疗费用法案》)的敌意之间存在着一个令人惊叹的平行关系。奥巴马医改的核心在于通过强制参保的方式确保所有美国人都能享有医疗保险。但这是一个市场主导的项目,因为医疗保险公司和医疗服务提供者都是私营企业而且相互竞争。
这原本是个保守的方法。相比之下另外两个主要的替代方案都离市场更远:一个“单一付款人”体系,比如加拿大(或者美国的长者医疗体系),由政府提供医疗保险;或者是“公费医疗”,比如英国(或者美国退伍军人卫生署),由政政府直接提供医疗保障。
而奥巴马医改所采用的方案是当年由美国传统基金会这类保守智库所提议,并由时任州长的共和党人米特·罗姆尼在马萨诸塞州推广应用。谁知当奥巴马采纳这一方法的时候,它却变成了共和党人的眼中钉,迫使罗姆尼这位2012年美国总统共和党候选人推翻自己过去的做法。
在空气污染方面的市场失灵就是经济学家所说的“外部性”:那些污染者并未承担所有的成本。而在医疗保险方面的市场失灵则可归之为“逆向选择”:如果承保者有理由担心医疗消费者自身已经处于风险之下,那么他们就可能不会提供保障,尤其是对那些已经患病的病人。
但与此同时,那些尝试应对市场失灵的政府自身也可能会失灵。在环境事务上,命令+管制监管手段效率低下,遏制创新,并可能引发意外后果(正如欧洲对煤的依赖上升)。而在医疗方面,一个国家垄断将会抑制创新,服务不充足,还会让患者轮候更长时间。
总而言之,最佳的政府介入手段应当精确定位失灵之处——使用设限+交易去给空气污染定价或者强制参保去减少医疗保险中的逆向选择——并让市场力量比官僚更高效地去解决余下的其他问题。