城镇化是现代经济的根基，也是现代化的必由之路。中国的城镇化政策，经历了从被动追随国家发展目标到成为国家发展战略的转变。进入新世纪后，城镇化进入高速发展阶段，带动了中国经济的高速增长。然而，过去的城镇化缺乏城市合理规划、面临众多制度约束，多年的发展已经带来很多问题，埋下很多隐患，甚至在一定程度上制约了城镇化本身的进程，阻碍了中国经济的持续增长。新的城镇化，要打破制度桎梏，实现人的城镇化，提高城镇化质量。
中国城镇化的政策演变
我国的城镇化进程主要经历了六个阶段：
重工业推动下的城镇化阶段（1949~1957年）。1949年，中国城镇化水平非常低。全国仅有132个城市，3949.05万城市人口（国务院发展研究中心课题组，2010），城市化率约为10.6%，城乡分布严重不均，城市都集中在少数东部沿海地区。为了尽快建立起一套完整的现代工业体系，中国采取重工业优先的发展战略。为了配合工业发展目标，国家对已有城市布局作出了相应调整。首先，对旧的城镇体系进行了调整，对一批老城市（如武汉、成都、太原、西安等老工业城市）进行了扩建和改造（孔祥智，2001）；其次，156项工业重点工程的展开催生了一批新兴工业城市，新设城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949万人，城镇化水平上升至15.39%（孙正林，2006）。这一阶段的城镇化完全服务于国家工业化发展目标，没有全面、系统的城镇规划设计和政策指导。在工业化的推动下，大城市得到恢复和进一步发展，小城镇的发展却受到很大制约。1955年，国家对小城镇进行调整，数量从5400个降到3672个，加上城镇工商业社会主义改造和统购统销制度，小城镇发展举步维艰（孙正林，2006）。
城镇化大起大落阶段（1958~1965年）。在“大跃进”浪潮下，全国各地大炼钢铁，大量农村劳动力涌入城市，出现了一大批以炼钢为中心内容的小城镇。到1959年城镇人口净增1650万人，1960年城镇人口达13073万人，三年净增31.4%（孙正林，2006），城镇化水平达19.8%（孔祥智，2001）。迅速扩张的城镇人口超出城市和国家的承受能力，农业生产遭到严重破坏，国家经济结构严重失衡。为了缓解城市压力、促进农业生产，国家从1961年起实行三年调整，将25.7%的城市人口动员下乡，陆续撤销一批城市，降低部分城市的行政级别等，城市化率也随之下降到18%。这个阶段，国家缺乏对城市功能的基本判断，缺乏对城市承载能力的准确评估，缺乏对城市发展的有效调控，导致城镇发展大起大落、劳民伤财，严重打击了群众的劳动积极性，阻碍了社会经济发展。
城镇化发展停滞阶段（1966~1978年）。1966年以后，在政治和经济的双重制约下，中国城镇化发展进一步受到打击，基本处于停滞阶段。全国经济凋敝加上知识青年上山下乡导致的城镇人口流失，大城市丧失了基本的发展动力，对小城镇的影响也是灾难性的：一方面是外部经济、社会因素导致的衰退；另一方面是国家撤销了2万人以下的小城镇。13年间，全国只增加城市25个，城镇化水平仅增加0.1%。
城镇化快速发展阶段（1978~1999年）。改革开放以后，国家开始鼓励并支持城镇化尤其是小城镇的发展。1978年全国城市规划工作提出控制大城市规模、多搞小城市的工作方针。1984年，国务院转批民政部《关于调整建制镇的报告》，大幅降低设镇标准。1989年《中华人民共和国城市规划法》规定，国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针。这一系列旨在促进城镇化的专门性文件有效地刺激了城镇化发展。在这期间，乡镇企业发展迅猛，促进农村劳动力向非农产业转移，辐射带动周边区域发展，进一步推动了小城镇的发展。这个阶段我国的城镇化率有了较快提升，1998年达到30.4%，年均增长率超过0.6%。与此同时，城镇化的质量也有了显著提高，城镇布局更加合理、基础设施逐步完善、产业分工比较明显、辐射带动作用增强。这个阶段中国城镇化进程与经济发展相辅相成、相互促进。国家对经济发展的认识和预期比较到位，并明确出台了专门的城市规划文件和法律规范城市发展，在中国城镇化进程中有重要意义。这一系列政策，极大地推动了中国的城镇化进程，且大幅提高了城镇化质量。
大中小城市协调发展阶段（2000年至今）。2000年以来，城镇化被提升到国家重点发展战略的高度，城镇化成为解决“三农”问题的重要途径。从“十五”计划开始，城镇化发展方针不再提及严格控制大城市发展，而是“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平”，走“大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。从此，我国城镇化进入高速发展期，在良好经济发展状况的支撑下，农村劳动力进一步向外转移，城镇基础设施建设更加完善，城镇化质量也在不断提高。截止到2008年底，我国的城镇化率是45.7%，城镇人口6.07亿，小城镇数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。然而经过10年的发展，中国城镇化面临的内外部环境发生了重大改变，以往的城镇化带来的弊端日益显现，城镇化作为解决我国现阶段社会问题和促进我国经济可持续发展的重要作用开始显现。这一阶段，国家对城镇化的重视程度在增加，城镇化的发展也到了一个新的高度。城镇化不再被动地追随国家发展目标，而成为促进经济持续稳定发展、解决国内社会问题的重要手段。在此期间，城镇化确实取得了长足进步，但不可否认的是，过去的城镇化存在很多问题，众多制度约束下的畸形城镇化为中国未来发展埋下了诸多隐患。
目前的城镇化政策面临的挑战
经过改革开放30多年的发展，尤其是新世纪以后在政府的支持和激励下，中国城镇化的速度在加快、质量也在提高。国家统计局公报显示，截至2012年末，全国大陆总人口为135404万人，其中城镇常住人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比2011年末提高1.3个百分点。然而在户籍、土地等一系列制度的约束下，过去的城镇化呈现畸形发展，“半截子”城镇化带来了一系列问题；由于在城市发展上缺乏合理规划和安排，简单、粗放型外延扩张使目前发展方式难以为继。
失地阶层规模扩大，农民生计难以保障。中国城镇化进程中形成了规模庞大的失地农民阶层，据有关部门估计，截至2011年，全国约有失地农民5000万，并且失地农民的数量在持续增加。据估算，如果按照目前的状况发展下去，到2030年，我国失地农民将增至1.1亿人。原本城镇化过程中农民离开农村是个自然过程，但目前的情况是一些地方政府为了土地收益和政绩强行征地，放松项目审批标准、压低补偿金额、采用非法程序，导致纠纷频繁，因土地征用引发的社会冲突甚至占到社会冲突总量六成以上，严重影响基层治理和社会稳定。
