全球金融危机之后，世界各地的金融监管机构都在努力，试图有效地应对影子银行的内在风险。在发达经济体中，后危机监管措施已经处理好之前的经济过热，减缓了影子银行的扩张。尽管有这一系列的努力存在，欧洲和美国的影子银行系统依然规模巨大，缺乏监管。在新兴市场中，影子银行系统持续高速扩张，风险在不断积累。或许这就是为什么金融稳定委员会主席Mark Carney最近会把新兴市场的影子银行过量视作全球经济最大威胁的原因。处于威胁中心的是中国，因为它是现在世界第二大经济体，并且在新兴市场中拥有最大的影子银行系统。
虽然对于新兴市场的影子银行的危险表示了深切担忧，但是金融稳定委员会处理该问题的方式却是出人意料的无效。它对新兴市场最大的影子银行所做出的监管努力倍受阻挠，新兴市场的措施不透明，方法也不适当——采取的方法是针对英美金融体系的，而不是新兴市场的。这些缺陷导致金融稳定委员会明显低估了中国影子银行系统的规模，给希望避免监管的新兴市场找到了借口。
对影子银行的全球性关注是最近才有的事。鉴于影子银行的概念本身是相对较新的，所以这也可以理解。这一术语最先由前任太平洋投资管理公司经济学家Paul Mculley在2007年提出来。对影子银行的关注在全球金融危机中不断增加，期间许多与银行相关的特殊目的工具崩溃了，导致了银行破产。在接下来的几年中，影子银行的标签被贴到了各式各样的金融结构中，应用范围从相对常见的金融产品，比如货币市场共同基金与房地产投资信托，到更为独特的，比如对冲基金与结构性金融工具。
危机后普遍有一个共识，即需要对影子银行做出全方位的、全世界相互协调的应对办法。20国集团——一个由20个全球最大经济体组成的集团，在2010年11月的首尔峰会上决定，要加强对影子银行的调控和监督。新组建的金融稳定委员会（FSB）的任务就是制定新的政策来增加对影子银行的监管。金融稳定委员会将理清影子银行的术语内涵，制定监管办法，并探索新的措施来处理监管套利和系统性风险。
金融稳定委员会每年发布全球影子银行监管报告。这一报告试图测量出全球影子银行系统的范围和增长情况，帮助特定国家的监管者更准确地认识整个金融系统。金融稳定委员会实现这一任务所采取的方式看起来是合理的。报告中，影子银行被广泛地定义为所有的信用中介，因此包括了正规金融系统之外的实体和活动。监管范围也同样的很广泛。最新的报告的监管范围覆盖了全球86%的GDP和90%的金融系统资产。
这一报告的主要问题在于，虽然它声称包括了正规金融系统之外的实体和活动，但是报告的焦点明显地是在实体上面，而不是活动上面。“其他金融实体”的金融资产被视为影子银行系统规模的近似值。对这些非银行机构的分类依据的是英美的金融机构，即那些具有明确的直接融资渠道的金融系统。这些规模最大的类别都是给美国金融系统量身打造的，包括美国基金，美国金融控股公司，债券和证券投资基金，券商，以及货币市场共同基金。
在银行主导的金融系统中——其中包括中国和大多数的新兴市场，非银行金融机构所持有的金融资产相对非常稀少。根据中国官方解释，2012年中国非银行金融机构仅持有全部金融资产的2.4%。如果只有非银行金融实体被纳入考察的话，那么这将导致影子银行被严重低估。
如果相反是金融系统之外的“活动”被纳入考察的话，那么人们将得到一幅全然不同的图景。在2012年，中国的金融机构新发行了2.5万亿美元贷款。在这些贷款中，42%的比例不是以传统贷款的形式发行的，而是以迅速发展的替代性融资渠道发行的，包括信托贷款、委托贷款、地下钱庄、企业债券和银行承兑汇票。
2000年代的时候，传统贷款还占据着新贷款的绝大多数。然而，迅速发展的替代性融资渠道标志着这一传统的改变。虽然贷款的角色已经不再那么重要，但是银行却与其他金融活动紧密联系在一起。比如，银行要安排委托贷款，发行承兑汇票，购买信托产品和企业债券。这些非贷款性金融活动的迅速发展，很大程度上是由于监管套利所致。由于长时间面临着严格的审慎性要求以及贷款限额，银行已经变成了专家，从而能够想方设法地逃避监管，提供更多贷款。根据中国人民银行的数据，这些资产负债表外的活动在2012年达到了7.9万亿美元，与上年同期相比增加了19.7%，相当于是资产负债表内资产的36.4%.
在这一背景之下，金融稳定委员会所估计的中国影子银行系统全部只有2.1万亿美元的数据就是不可靠的。如果把理财产品——中国最大的非正式贷款市场，迅速发展的网上贷款，以及担保公司纳入估计范围的话，那么情况甚至会更糟。如果金融稳定委员会切实地遵守其定义，从而测量到正规银行系统之外的所有活动和实体的话，那么影子银行系统的规模将会大很多，这或许是之前所公布规模的两到三倍。
由于实施过程中缺乏透明性，问题变得更加复杂。该报告的数据是由相应的国家机构提交的，但是这些国家机构却并没有任何义务要展示整个国家的情况。这就使得评估该数据变得极为困难，因为数据的覆盖范围是不清楚的。过去三年里，报告的方法论上有了明显的年度调整，但是却几乎没有附带性解释。比如在最新的报告中，回溯（retroactively）对中国2011年影子银行系统的评估增加了345%，从4000亿美元增加到了1.5万亿美元。
不能准确地测量影子银行，负面影响将可能是巨大的。金融稳定委员会的数据是由财政部所提供的，而财政部对影子银行一般持有怀疑态度。金融稳定委员会的评估方法导致了对影子银行的低估。这带来一丝慰藉，并且让那些反对监管措施的财政部门找到了靠山。
在2013年的金融稳定报告里，中国人民银行声称说，同国际上相比较，中国的影子银行系统的规模和风险都是很小的。银监会甚至更加夸张，它否认了非银行金融机构是影子银行这一事实。要是有人相信银监会的观点的话，那么本来已经被低估的中国影子银行系统就将几乎不存在了。
从全球金融危机中得到的一个教训是，监管机构要得到整个金融系统的准确数据，这些数据需要覆盖整个银行、半银行（quasi-bank）以及非银行金融活动。以上这一点是极其重要的。监管银行资产负债表的健康只是整个监管布局的一部分，因为资产负债表外的金融活动和非银行金融活动都能在金融危机时期直接影响到银行。金融稳定委员会使命的本质在于，要追踪到银行存贷款业务之外的所有活动。就中国而言，金融稳定委员会的全球影子银行监管报告还没有完成其任务。
为了纠正这些错误，金融稳定委员会必须严格遵守自己对影子银行的广泛定义，并且要求编撰数据的国家机关要公开透明。中国监管机构的抵抗，根本上是来源于影子银行这个术语的负面含义。使用一个更加正面的术语——比如金融稳定委员会中的一些人所提倡的“市场化融资”——将能减少对影子银行系统的污名化。
由于中国影子银行的规模巨大，因此中国被低估的数目可能是世界上最大的，但是同样的问题在其他新兴市场中也存在着。大多数的新兴市场有着银行主导的金融体系，因此采取狭义地聚焦于非银行金融实体的方式（来估计影子银行系统）将不能达到目标。要准确估计影子银行，人们必须包括银行渠道之外的所有信用中介，不管这个实体是银行、非银行还是银行相关的实体。如果就像Carney主席所说的，新兴市场的影子银行果真是全球经济的最大威胁的话，那么金融监管者们现在无疑在自欺欺人。
注：
1、原文选自彼得森国际经济研究所（PIIE）RealTime Economic Issues Watch项目，发表时间为2014年4月4日。作者Nicholas Borst是PIIE研究员，中国项目负责人。
2、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
