党的十八大把城镇化发展推到了一个新的战略高度，最近中共中央、国务院也发布了《国家新型城镇化规划》，积极稳妥推进城镇化是保障改善民生的主要举措，是加快经济发展方式转变的战略重点，是实现城乡一体化发展的强劲动力，也是推动社会和谐稳定的重要手段。准确把握当前推进城镇化发展所面临的问题，正确认识城镇化发展所处的阶段特征，明确城镇化发展的总体思路和目标任务，对全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大意义。
一、为什么要走新型城镇化道路
改革开放三十多年来，我国城镇化进程取得了明显的进展。1978年到2012年，我国城镇人口总量从1.7亿增加到7.1亿，城镇人口比重由17.9%提高到52.6%。2012年我国城市总数657个，小城镇19881个，城镇体系逐步完善。大规模的农民进城务工就业，改变了亿万农民的命运，为经济发展注入了强大动力，有效地支撑了工业化快速发展，有力地推动国家现代化进程。在过去30年时间内，我国完成了西方发达国家经历上百年时间才走过的进程，为走出一条有中国特色的城镇化道路进行了探索实践，但是也存在一些不容忽视的问题。
1.人口城镇化不彻底。户籍制度改革进展缓慢，加剧了人口城镇化滞后的现象。一是城镇常住人口中包含了大量农民工。2012年，我国7.12亿城镇人口中包含约2.34亿在城镇居住6个月以上的农业户籍人口。二是城镇间流动人口问题日益突出。据统计局数据推算，2012年我国城镇间流动人口总量达7300万，他们大多文化水平较高，有网络话语权。三是大量农民工和城镇间流动人口无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务， 2012年外出农民工缴纳养老、医疗保险的比例仅14.3%和16.9%。他们长期处于一种不稳定状态，不利于社会和谐稳定，也影响了内需的充分释放。
2.城乡用地集约程度不高。一是城镇建设用地对农村土地采取行政性征用、一次性土地出让的方式客观上刺激了城镇用地快速扩张的短期行为。同时在GDP导向的政绩考核压力下，政府不计土地成本进行招商引资，带来工业用地强度普遍不高，助长了城镇粗放用地。2000～2010年全国人均工矿用地从130平米，提高到142平米。[1]二是农村宅基地配置缺乏有效退出机制，福利化倾向严重，导致农村一户多宅、宅基地闲置、建新不拆旧的现象普遍存在。2000～2010年我国农村人口减少了1.37亿，但村庄用地却从2.17亿亩上升为2.21亿亩。
3.中小城市发展机会不均等。我国现行城镇管理体制下，行政等级越高的城市掌控的分配公共资源的权力越大，公共资源也偏向于行政等级高的城市，主要表现在两个方面：一是财政支出集中在高等级城市。2011年我国地级以上城市市辖区地方财政收入占全国比重为28.5%，而支出占35.1%，从总量看支出比收入高近9000亿。二是用地指标集中在高等级城市。从调研来看，一些省会城市的用地指标接近全省一半，到地级城市大约可以分到一万亩，到县也就几百亩。这直接带来地级以上城市建成区的快速增长，2000～2011年，我国地级城市建成区面积增长了1.29倍，而同期我国县以下城镇（含县级市）建成区面积仅增长55.1%。[2]
4.城镇化对服务业发展带动不强。城市生产生活很大程度上是相互服务，人口在空间上的集聚，也将推动服务业发展，但是我国城镇化的快速发展并未带来服务业的同步提高，部分年份甚至还出现下降。与世界平均水平相比，我国服务业低20多个百分点。根据钱纳里发展模型，与同等经济发展水平下服务业的比重相比，我国服务业滞后接近10个百分点。从服务业与工业增加值的比例来看，2010年世界平均水平比例为2.7，美国、英国、法国等发达国家比例分别达3.9、3.6、4.2，而2012年我国仅为0.98。
5.城镇发展导向存在偏差。由于对城镇发展规律认识不足，盲目照搬西方城市发展的表面现象，重视视觉效果，忽视制度建设和管理水平的提高，带来一系列问题。一是盲目追求“国际化大都市”，严重超越现实国情。二是对“生态城市”、“花园城市”的理解停留在表面建设，热衷于新城地产开发，搞大广场、宽马路、大公园等各种景观工程，造成了大量资源浪费，也抬高了城市人口进入门槛和产业发展成本。[3]三是城市发展“嫌贫爱富”，不顾城市人口多元化的客观规律，盲目以学历、技能等设置城市落户门槛。
二、新型城镇化发展所面临的难点
经过改革开放三十多年的快速发展，我国城镇化发展所面临的国际国内条件也在发生着重大转变，推进城镇化发展必须直面这些变化，并作出相应的调整。
1.社会结构发生深刻变化，社会管理难度加大。2011年我国城镇人口超过50%，这对我国社会发展带来了深远的影响。一是社会管理模式面临转变。长期以来，政府习惯于将城市发展中出现的矛盾，分散到农村进行解决。在城市人口比重不高时，这种方式屡试不爽，但随着城市人口比重的上升，继续下去几无可能，必须在城市化解各类矛盾。二是城市社会风险治理任务加剧。人口在城市的集中，对社会矛盾有放大效应，加大了社会风险治理的难度。一些国家的经验表明，城市化率在50%左右是社会矛盾集中爆发期，比如英国19世纪中期的“宪章运动”、美国20世纪初期的“进步运动”、近来北非地区的冲突等都是在城市化率50%左右时发生的，这也需要引起我们足够的重视。
2.城市人口“二元结构”突出，城镇化改革难度加大。我国城市人口中包含的外来人口接近全国总人口的20%，已形成一个特殊社会阶层，加大了改革难度。一是城镇化改革已经从城乡矛盾演变为城乡间、区域间矛盾。我国城镇公共服务是以行政区划为单位提供，城镇居民担心所享有的福利被外来人口摊薄，使得改革不仅要权衡城乡间矛盾，还要权衡当地居民和外来人口间利益关系，也就是需要调整区域间利益关系。二是隐藏着潜在社会风险。过度追求经济发展，城市服务重心偏向于户籍城镇居民，对外来人口关注不够，从而带来安全感的缺失，使社会信任度和凝聚度下降，“二元人口”间的社会矛盾逐渐显化，依靠非均等公共服务压低成本推动城镇化发展的模式难以持续。
3.外部约束条件增多，内生增长动力弱化。从国内看，我国劳动成本不断上升、土地价格持续上涨、资源环境约束增多，导致产业发展成本不断上升，利润空间不断被压缩。从国际看，我国发展面临着国际竞争压力日益加大，国际金融危机的负面影响尚未消除，世界供求结构正在发生深刻变化，美欧等发达国家纷纷改变高负债的消费方式。贸易保护重新抬头，摩擦不断增多。东南亚等地区的一些发展中国家，利用比我国更加低廉的土地和劳动成本，对我国产品形成了明显替代效应。人民币升值、碳排放、气候变化等因素，也影响着我国经济竞争力。从国内、国际两方面来看，我国经济增长面临外部阻力增大，城镇化发展内生增长动力下降。
4.城市发展模式不可持续，金融风险凸显。随着土地招拍挂政策的实施，特别是进入21世纪，地方政府土地财政迅速扩张，为城市建设筹集了大量资金。然而在经济理性刺激下，地方政府依赖未来土地出让收益进行大规模融资，不切实际地搞大规模城市建设。随着城市建设资金投入的增多，城市门槛在不断抬高，未能发挥城市吸纳人口目的。为偿还债务，又必须不断扩大建设规模，并通过持续投资提升土地价格，这就陷入了“以土地吸附资金，以资金提升土地价值，再以更大规模土地吸附资金”的怪圈。当前我国地方政府债务已经超过10万亿，[4]其主要用途是城市建设，主要还款来源是未来土地出让，大量金融资产投放到城市土地的开发建设上，金融与实体经济脱离，潜在金融风险越来越大。
5.公众对高水平生活的期待为城镇化发展提出新要求。随着收入水平的提高和全球化信息交流的便捷，一些城市社会精英以西方发达国家现状作为参照系，要求我国城镇发展要与西方发达国家现状看齐，全然不顾这些国家在发展中所经历的辛酸历史。公众不但对收入水平提高有强烈的需求，还要求同步享受发达国家的现代技术，也充满了对蓝天绿水优良生态环境的向往，对我国城镇化发展提出了新要求。从目前我国发展阶段来看，我国城镇化发展不但要面临着大量农村人口转移的客观事实，需要城市为之提供低成本的进入门槛，还要面对城镇居民对高品质生活的追求，两者之间实现手段存在一定矛盾，需要政府进行统筹。
三、处理好新型城镇化发展中的几个关系
当前我国城镇化发展面临着转型压力，也面临着一系列风险和挑战，但是推进城镇化是历史发展的必然趋势，未来只能顺应发展趋势不断前行，没有可退缩的空间。在这个历史过程中，需要立足于我国基本国情，坚持走中国特色城镇化道路，正确处理城镇化发展中的几个关系。
1.处理好政府与市场的关系。随着城镇人口增多和农民工市民化政策的落实，城镇基础设施建设与公共服务投资将继续增加，进一步厘清政府与市场关系有助于减轻政府负担。解决农村人口进城就业和定居等问题，应主要发挥市场的作用。在市政基础设施建设方面，政府在确保城镇运行基础上，要做好规划，完善市政产品和服务价格形成机制，提高市场资金投入比重。在公共服务方面，政府要确保基本公共服务均等化，在教育、医疗、居住等方面应放宽准入门槛，充分发挥有条件市场主体的作用。
2.处理好城镇与农村的关系。城镇在创造就业、增加收入等方面要显著优于农村，城镇对人口的吸引力也要强于农村。一些国家发展的经验表明，如果在城镇化进程中，不同步发展农村，城市贫困人口增多将会带来“贫民窟”等城市病，同时也会出现农村的凋敝。我国是一个农业大国和农民大国，有13亿多人口，解决“三农”问题必须要靠“两条腿”走路。即使将来我国城镇化达到较高的水平，居住在农村的人口规模仍然会相当庞大，要着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡发展一体化。
3.处理好资源环境禀赋与城市承载能力的关系。水、能源等客观上影响着城镇吸纳人口的总量，但是城镇承载人口的能力并非一成不变。从世界城镇发展来看，城镇承载能力是一系列综合因素的函数，外部条件影响着城镇承载能力。比如随着节能、节水技术的应用，水和能源的约束将趋于减弱。交通技术和交通基础设施的发展，使得城市交通半径在扩大，人口承载能力也大幅提高。我国城镇偏重规模外延式扩张，是能源资源消耗增多的重要原因，另外受成本技术等因素限制，节能技术、材料应用重视不够，必须坚持城镇内涵式发展，适度提高人口密度，推动能源资源集约利用。
4.处理好城市群与大中小城市和小城镇的关系。国外城市群是由相互之间经济联系紧密的一系列相互独立的城市组成。在我国城市之间存在行政隶属关系，缺少独立地位，一个高等级城市自身就可算作一个城市群。比如苏州市，下辖5区和昆山、常熟、张家港、太仓等4市，再往下又可分为46个镇。高等级城市要管理辖区其他市（镇），主导公共资源的配置，并可以通过行政手段攫取下级城镇资源。2012年浙江省诸暨市店口镇税收收入11.02亿元，各级分成关系为，中央39%，省11%，市40%，本级仅能留成10% 。[5]需要赋予城市更大自主权，逐步消除行政级别对公共资源配置的影响，充分调动中小城市和小城镇的发展活力。
5.处理好城镇发展占地与耕地保护的关系。推进城镇化和农村人口向城镇转移，需要为新增进城人口提供就业和居住用地，这就引发了人们对大面积占用耕地问题的担心。从目前看，进城务工农民已经消化在各级城镇建设用地的空间范围内，举家迁徙的农民工家庭也集中或分散居住在城镇或城乡结合部集体建设用地上的出租屋，并没有引发新占耕地问题。目前城乡用地不集约现象还很突出，仅城镇存量建设用地还有较大空间可挖掘，如果将人均用地水平从142平米，降到130平米，可以增加吸纳6376万人，如果降到120平米，可以增加吸纳1.27亿人。
6.处理好基本公共服务均等化与服务差异化的关系。党的十八大报告提出推进基本公共服务常住人口全覆盖，要实现这一目标还需一个较长的过程。在这一目标实现之前，如何推动相关公共服务对外来人口的覆盖，需要从实事求是角度出发，承认差异化服务。以民办学校为例，外来农民工是将流入地的民办学校与流出地的学校进行比较，流入地的民办学校在硬件、软件等方面一般要优于流出地学校，没必要完全要求与流入地公办学校一致。而从政府角度，在一些外来人口集中地区，一次性通过公办学校解决难度较大，应允许民办教育作为过渡形式存在，承认差异化，并采取各种办法支持其发展。[6]
7.处理好产业升级与传统产业发展的关系。我国城镇化发展必须牢牢把握人口众多这一基本国情，大规模农民工文化素质还不高，还需要通过扩大就业来解决非农转移的问题。然而各地纷纷提出产业升级战略，产业升级的方向不外乎是通过技术和资本对劳动进行替代，这是不利于就业增长的。从宏观层面，需要通过产业升级来提升我国产业竞争力，但是绝不能忽视传统产业扩大就业的作用。从微观层面，产业升级的主体是市场，政府职责是进行引导；从城市发展角度，城市不能仅依赖几家企业，政府要重视传统产业，把活跃中小企业、扩大就业作为主要任务，实现充分就业是社会稳定的基础，数量众多的中小企业是城市持久繁荣的前提。
四、推进中国特色新型城镇化的具体路径
世界银行与国际货币基金组织发布的《2013年全球监测报告》指出:“城市化有助于帮助人民摆脱贫困，推进千年发展目标的进程，但如果管理不当，也有可能导致贫民窟、污染和犯罪迅速增加。” [7]推进城镇化涉及经济社会多方面，是一次深刻的社会变革，当前我国城镇化发展速度可以适当慢一点，重在提高发展质量。改革的目标，一是给予农民工平等地享受城镇居民公共服务的权益；二是给予农村集体建设用地平等地参与城镇开发的权利；三是给予处于行政等级低端的中小城市与高等级的大城市平等的发展权。
1.有序推进户籍制度改革。户籍制度改革关系到几亿农民工和城镇间流动人口，涉及到流出地和流入地利益关系的调整，绝非简单放开的问题，要坚持因地制宜的原则，从改革阻力较小的环节，从需求最急迫的人群进行突破。
一是推进符合条件的外来人口落户各类城镇。率先解决长期举家在城镇就业的外来农民工及其家属在各类城镇落户；全面放开本地农民落户限制；逐步有序放开外来农村人口和城镇间流动人口落户限制。户籍制度改革应充分尊重农民意愿，允许进城落户农民保留或有偿流转承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。转户后，应依法缴纳城镇社保。
二是分类明确各类城镇落户条件。当前以行政等级确定户改优先序的思路不易操作，没有充分考虑城市的实际情况，一些外来人口较多、人口倒挂的中小城市和小城镇放开落户限制的难度很大。我们建议全面放开主城区常住人口在200万以下的大城市、中小城市和小城镇落户限制。主城区常住人口200万以上的大城市要以合法稳定就业或居住（含租赁）年限为条件制定落户标准，落户年限要求不得超过5年；京沪等部分特大城市的主城区可自行设置年限；京沪辖区的中小城市和小城镇、外来人口和本地人口倒挂的中小城市、小城镇，可参照大城市标准设置落户条件。
2.加快用地制度改革步伐。在城镇化进程中，传统土地管理制度正面临着越来越多的挑战，必须有新思路来解决这些问题。
一是促进城乡建设用地同地同权。集体土地的关键是赋权，加快集体土地确权颁证工作，逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利。建立宅基地市场化流转机制，逐步扩大宅基地的流转交易范围。逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。
二是合理分配城镇建设用地指标。城镇人均建设用地已经超出国家规定用地标准的，严格控制新增用地指标。以现有常住人口为依据，确定新增用地指标在各级城镇的分配比例，上级城市不得截留。探索实行地区之间人地挂钩政策，城镇建设用地新增规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩；对需要控制人口增长的城市，要控制新增建设用地指标。
三是提高城镇土地集约利用程度。城镇用地管理的核心在于推动集约利用，提高城市人口密度。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。城镇工业用地向商业用地的转化可以提高集约利用，要加大探索力度。鼓励城区土地小块拍卖或廉价租赁直接用于服务业经营。
四是探索土地相关税费制度改革。这是抑制地方政府短期行为的重要措施。首先，探索对集体建设用地交易、使用增值收益等征收相关税费，加强规范服务。其次，逐步对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用。再次，要尽快开展土地批租改年租探索。
3.完善城镇化发展资金保障。推进城镇化发展既需要发挥财政资金的引导作用，更需要充分发挥各类民间资本的主体作用。
一是健全财税管理体制。中央财政和省级财政要设立城镇化专项转移支付，用于承担农民工的基本公共服务支出，中央政府承担跨省转移农民工基本公共服务，省级政府要承担省内跨地区转移农民工的基本公共服务，建立财政支出随人走机制。建立地方税收稳定增长机制，地方税收的增长需要靠中央和地方财政关系调整，要靠激发地方发展活力增加收入，绝不能靠增加税种，提高税负的手段。逐步扩大房产税试点，可以探索将存量住房、单位房产和集体建设用地上建设的经营性住房纳入征收范围，房产税要从调控房产分配的角度研究开征。深化资源税改革，推进营改增试点。
二是改革基础设施融资。近些年有关部门提出了一系列税改和金融体制改革的思路和建议，但是多注重于融资形式，忽视了还款的预期仍然依赖于土地财政。融资体制改革的核心在于替代土地财政还款机制的建立，打破基础设施经营垄断和福利化供给机制。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制，使市政基础设施项目能够具有稳定的、可预期的现金流。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与。逐步扩大政府资产抵押范围。
三是扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序，把地方政府债务全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系，探索编制地方政府资产负债表。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。
4.推进行政区划管理改革。通过区划管理改革，促进不同层级间城市的平等竞争，重新调动广大中小城市和小城镇发展活力，赋予地方更大发展自主权，充分释放发展潜能。
一是适度增加设市数量。目前我国有7亿多城镇人口，但只有660个城市，城市数量严重不足。首先，对于人口规模较大的镇，要探索通过设立“县辖市”等方式增加设市数量。其次，规范“县改区”， 对距城市主城区较远的新设区建议重新调整，对符合设市标准的要新设为市，以增强市（县）发展自主权，增强发展活力。
二是减少行政管理层次。改革开放前，我国城市基本是自我管理，区域管理是通过派出机构，农村管理通过县乡两级政府实施。1984年实行市管县，逐渐做实了地级市。从目前发展的趋势看，按照中央推进城镇化的战略思路，促进中小城市发展，应重新调整地方区域管理体制，回归宪法中的城市和区域管理分治的条件已逐步成熟。建议先开展试点探索，以减小改革难度。
三是完善相关配套政策。首先，实行“小政府、大社会”的管理模式，避免行政机构的膨胀。建议“新设市可参照开发区模式”，且县以下新设市政府可参照原镇级模式，不设“四套班子”。其次，配套财税体制逐步取消省级财政以下包干制、分成制，在省、市（县）和镇三级财政间建立分税制。探索省对新设市的分税制。对暂未实行分税制的城市，以常住人口规模为依据，探索直接和省建立财政分配关系。
5.推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖。各级政府要制定长期规划，将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围，逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距，激发农民工消费需求，拉动内需增长。
一是解决好农民工子女就学问题。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女免费义务教育政策。建立义务教育经费随人走的机制，增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度，补助民办教育机构的办学条件和教师开支。要增加对接受义务教育阶段学生的民办学校教育设施的补贴力度，逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。
二是完善农民工社会保障制度。社会保障制度改革的重点是实现社保经费可转移接续，农民工权益不受损，还要实现在流入地参保没有制度限制。加强政府对企业缴纳农民工城镇社保费用的监管力度，扩大职工基本养老保险覆盖面。允许灵活就业农民工在流入地参加城镇职工养老保险、城镇居民医疗保险。
三是多渠道改善农民工居住条件。解决农民工住房问题应以市场为导向。要实行公租房与市场化住房双轨制，以租房为主，来解决流动人口的住房。人口在空间流动就业将呈常态化趋势，不宜通过住房福利化将其固化，这是改革的方向。要充分发挥农村出租屋的现实作用，通过加强对出租屋的管理和服务，这既可改善农民工居住条件，还能够增加当地农民的财产性收入。
四是完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。
执笔人：国家发改委城市和小城镇改革发展中心范毅
