近年来，城镇化问题再次成为中央决策者和公众关注的热点。由于其中确实涉及城乡居民等各主体的利益关系，长期以来，担心利益格局调整阻碍城镇化发展的声音充斥媒体，也在影响决策的进程。
一个普遍的看法是，城镇化必须要面对数十年来日益固化的利益格局。然而，在城镇化进程之中，利益结构调整同样也有很多可以释放的红利。
在大的利益格局很难调整的前提下，城镇化的推进路径可以考虑先易后难，逐步释放已经为数不多的改革红利，尽快形成新的有利于深化改革的利益格局。
户籍改革是绕不过的“坎”
首当其冲的是户籍管理制度改革。户籍管理制度改革是城镇化绕不过去的“坎”，也是当前有限的在既定利益格局下向广泛大众释放利好的机会。
城镇化发展到2030年，如果经济增长能够保持在6－8个百分点之间，可涉及4亿-5亿农民(其中存量2.5亿，增量2亿多)，以及上亿的城镇间流动就业人口。如果通过户籍改革和外来人口市民化政策能解决他们在就业所在城镇的基本公共服务和落户问题，会增加这些人对中央政府推进城镇化改革政策发自内心的支持。
改革户籍管理制度的难点除了面临城镇户籍居民既有福利结构的挑战，也要面临一批政府管理者和城镇精英的话语权挑战。
我们要注意到，中国的户籍管理原来面临的是城乡二元关系，现在演化成区域之间的关系。也就是说原来是农民进城的矛盾，现在则是外地农民和外来城镇人口与当地户籍居民的矛盾。区域之间经济发展水平的差别演变成公共服务的差别，当各种城市的福利固化在户籍居民身上，就形成了对外来人口的排斥。
因此，户籍管理制度改革主要是涉及到户籍人口和外来人口之间的利益结构调整。
户籍制度改革，也是势在必行的一项改革内容。长达数十年的城乡割裂，积累了诸多社会矛盾，如果一直不去解决，就会变成更深刻的社会矛盾，将会直接影响到经济和社会的发展及和谐稳定。
我想，中央已经明确了城镇化改革以人为本的基本思路，关键在于如何落实。如果抓住当前推进城镇化的改革时机，释放户籍制度改革可能给上亿的外来人口带来的红利，虽然有阻力，但是利大于弊，关键是操作路径要清晰，手段要明确。
土地改革还权集体
其次是城乡土地管理制度改革。在既有的中国城市发展路径中，主要模式是可以低价拿地。工业用地和开发用地的低价拿地，解决了城市政府的预算内收入增长和建设开发资金源源不断的供给。如果把这条路堵住了，地方失去了土地出让金来源，地方政府就可能面临崩盘的风险。在现行的土地制度下，土地财政对于土地出让的过度依赖，会导致城市一直处于粗放型发展模式。道理如下：
中国的城市发展模式在很大程度上是政府推动的。政府通过招商引资带动工业投资增长，来解决预算内财政收入的增长，保持政府行政开支的运转，就是所谓的保“吃饭财政”。
但是，因为各地在招商引资的过程中，竞争激烈，谁降低成本，谁招商的成功概率就大。这就意味着需要降低出让金，甚至零地价，而且拆迁成本、基础设施成本还需要政府来负担，甚至企业进入之后，政府还要给几年之内的退税作为优惠。
实际上，这种招商引资的成本已经是负支出，已经成为地方政府的老大难。但是为了所谓的政绩和预算内财政的需要，各级城镇政府还在强力维持。为了弥补这块政府财力的亏空，只能通过房地产开发来卖地，卖的地越多，土地出让金就越多，这块收益大于工业出让的成本。因此推动政府的另一块利益就是为了获取更高的土地出让金，弥补工业招商的负支出，同时还有足够的资金来维持城市基础设施的建设。
问题在于，房地产开发由于土地出让金过高，成本上升，并且房价上涨已经影响到消费者的承受能力，显然不可持续。继续按照原有的方式进行招商引资，面临经济和社会成本的攀升，使得政府招商引资的难度也在大大增加，因此也就直接影响到未来的工业发展。
我们在和地方政府官员交流的时候，谈到招商引资，已经成为当前城市工作的一大难题。实际上，中国世界工厂的形成也基本依赖于中国工业的用地成本低下。如果在这种状况下，继续按照原有的模式招商引资，成本的抬升会大大降低了工业的竞争力。
那么，如何化解当前工业招商引资的困境？可以通过土地管理制度改革，发挥集体建设用地的作用，把工业招商引资的发展权交给农村的集体经济组织，在集体建设用地上发展工业，城市政府就可以大大减少开发成本，也减少征地拆迁引发的社会矛盾。
实际上，现在全国一些地区有一些在集体建设用地上，由农民开发的工业园区，管理得非常好，资源配置极其合理，这些工业园区成本很低，不用拆迁，也不用补偿，可以很好地推动当地的工业发展。其实上世纪80年代的乡镇企业成功经验，靠的就是低劳动力成本和廉价土地，珠三角、长三角地区之所以有现今的成果，正是因为它们的用地成本特别低。
如果在农村集体建设用地上发展工业园区的模式得到推广，就可以继续向工业发展提供低成本空间。当前中国工业劳动力、环境成本都已大幅度增加。目前劳动力成本已高出东南亚和南亚国家一倍以上。环境成本也是严重问题，相当一部分工业企业包括重化企业几乎都被城市居民排斥，有的已经引发了严重的社会矛盾和大规模的群体性事件。
从国际发展规律来看，城市发展到一定程度的时候，工业要远离城市，落户到远郊区。现在政府推动的工业化模式，需要承担极高的社会成本。如果把开发权交还给农村集体经济组织，他们就能直接和企业谈判，政府只要通过规划对用地性质以及环保等问题作出明确的规定和限制即可，把自己从直接参与招商、征地拆迁的困境中解脱出来。
上世纪80年代，中国的乡镇企业就是通过这种模式发展起来的。只不过后来各类城市把工业开发权垄断之后，政府承担了这块的成本。30年后的今天，当拆迁难度越来越大，工业用地对于地方政府已经是严重的鸡肋，食之无味，弃之不舍。如果把这块利益释放出来交给远郊区的农村集体经济组织，政府再加以规划约束，就可以减轻政府很大一块负担。那么这种低成本工业发展状态至少还可以维持10年－20年。
总之，在集体土地上推进工业区建设，可以使得利好释放给农村集体经济组织，既减轻了政府负担，又维持低成本发展了工业，还可以使得土地利用效率得到提高，可以获得多赢的利益格局。
行政改革创造发展机会
另外，在城镇化过程中，通过推进城镇间行政管理体制改革，向中小城市和部分小城镇下放权限、实施财税改革等方式，释放利好。
在国际上，城市的发展也是一种市场机制，城市之间可以获得平等的发展机会。但在中国，城市是一个行政区，是有等级的，上级管理下级，资源随着行政级别往上走。虽然分税制到省和地级市，但省以下的县镇和上级政府之间的关系，还存在着包干和财政上缴体制，甚至土地出让的收益也要上交。中央计划分配中最有价值的土地指标大量被高等级城市截留。随着不同等级的城市获取资源的能力不同，也导致了城市间、城镇间资源配置和公共服务水平差别拉大。
在沿海发达省份，一个年收入十几亿元的特大镇的政府，本级财政只能留十分之一，剩下90％要交到上级，所以城市等级越高，城市政府资金来源越多，城市基础设施投入能力越强，城市建设得越漂亮。
因此，一般意义上，城市发展的水平和差距是随着城市的等级而变化，越下级的城市政府发展得越差。
中国目前有2万多个建制镇，1000多个县城，还有几百个中小城市。特大城市和各类高等级城市发展中已经面临着人口膨胀的压力，而且发展得越快对外来人口的公用服务承受能力越差。在这种情况下，应该充分利用中小城市和小城镇承载一部分未来城镇化载体功能。这需要让这些中小城市释放更多的活力。这就涉及到要给中小城市和部分小城镇下放管理权限，弱化城市管理的等级作用，减少行政层级，改革财政管理体制，释放设市的机会等等。
中小城市的数量远远多于大城市，如果把更多的机会和发展权释放给这些城市，既符合未来城镇化改革中增强中小城市活力的方向，也会给这些城市的居民带来更多的福祉。
中国的改革走到今天，到处都是深水区。可以释放的利好不是很多了，但上述几项改革仍存在有限释放红利的空间。改革要讲究方法论，要先易后难，更要善于通过调整利益关系，获取更多的利益主体对于改革的认同和支持，尽快形成推动改革的利益共同体。我相信，由中央自上而下地推动各项改革，如果抓住利益释放的红利，获得农民、外来人口、农村集体经济组织和中小城市、小城镇的支持，将会使改革进行得更为顺畅，阻力会大大降低。
当然，这是长期的过程。我们也不能指望所有的改革在一夜之间成功。国外花几百年时间积累起来的城市化矛盾，中国才经历了30年的发展，不可能一蹴而就解决。问题是，如何打好改革的攻坚战，当前最重要的是逐步释放利益红利，调动更多的主体参与到改革大业中来，才能使改革按照十八大提出的既定目标稳步推进。
