城镇化既是影响粮食安全的重要因素，也是促进农业现代化的重要动力。改革开放以来，中国在城镇化快速发展过程中较好地保障了粮食安全，但也付出了巨大的成本。随着农村人口向城镇转移和城镇居民收入增长，中国粮食需求将持续增长。作为一个拥有13亿多人口的大国，中国应坚持立足国内，保障粮食供给。然而，随着资源环境约束的增强，中国不可能也没必要在所有粮食品种上都强调自给，而是要适度调整粮食安全目标和战略，确保谷物基本自给，非谷物更多地依靠国际市场，同时更加关注粮食质量和农业可持续发展，更加重视低收入群体的食物保障。
中国应树立高效、开放、可持续的新粮食安全观。在资源环境可承载的范围内来挖掘粮食生产潜力，提高粮食生产效率和流通效率，让世界对中国粮食进出口有一个清晰而稳定的预期。与此相适应，中国应设立更具弹性的粮食自给率目标，把重点放在谷物特别是口粮方面。
1．增强国内粮食生产能力
中国应把提高农业生产率作为增强国内粮食综合生产能力的重点。从国际比较来看，中国劳动生产率和土地产出率都有很大提升潜力。但发挥这一潜力的基础是农业规模经济，不仅要扩大土地经营规模，实现内部规模经济；还要重视农户间的联合与合作，发展社会化服务，实现外部规模经济。
中国推进土地规模经营，要注意适度和有序，实现劳动生产率和土地产出率的同步增长。政府的主要作用，一方面是完善农业转移人口市民化政策，促使农民的永久性转移，为规模经营创造条件；另一方面是完善农村土地产权制度，发育农村土地市场，引导耕地向种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型生产主体集中。
中国提高农业生产效率，需要持续推进农业技术进步和改善粮食基本生产条件。推进农业技术进步的重点是增加农业R＆D公共支出、集成推广先进增产技术、推广粮食全程机械化、提升农业生产者的人力资本水平、促进现代生物技术在农业中的应用和加快培育作物新品种。改善粮食基本生产条件的重点是中低产田改造和农田水利建设。
2．提高粮食生产可持续发展能力
中国应改变不计环境成本追求粮食增产的做法，切实保护农业生态环境。在粮食主产区开展重金属污染普查，摸清底数，通过环境风险评估确定重点治理区域，对重点区域进行功能区划分，根据污染程度确定治理方式，调整作物的种植结构。中国需要制定科学严谨的重金属污染土地的种植标准。对污染严重、确实需要退出粮食耕作的地区，需要建立合理的生态补偿机制，保证农民的就业和收入不受影响。应巩固已有的退耕还林的成果，防止出现毁林复耕，同时还应扩大退耕还林规模，将范围拓宽至坡耕地和严重沙化耕地。实施土地质量保护专项补贴制度，对自愿休耕、调整结构或限制化肥农药使用的农民，给予补贴。
3．提升利用国际市场和海外资源能力
中国加入WTO后的事实表明，渐进和可预期的进口增长能实现双赢。例如，中国大豆进口的增加，带动了美洲的大豆生产，推动了全球大豆生产和贸易，同时也满足了中国的市场需求，节约了土地和水资源。
为保障国内供给，中国应把适度进口作为国家粮食安全战略的有机组成部分。加强与粮食主产国的合作，与这些国家签订中长期的粮食贸易协议，建立稳定的、多元的进口渠道。
中国还应发挥自身在农业生产水平上的优势，加大对周边国家、南美、非洲的农业开发援助和投资。要以农业技术转移、加工、储运、贸易等环节为重点，注意在当地履行社会责任。这种投资，尽管短期内很难将产品返销国内，但能增加东道国的粮食生产能力，改善全球粮食安全形势，进而改善中国粮食安全的外部环境。
4．改革粮食价格形成机制
中国现行粮食价格形成机制在一定程度上导致了市场扭曲，并使政府背负了沉重的财政负担，应该改革。但这种改革应该是渐进的。正常情况下，允许粮食市场价格自由波动，通过低收入群体的食品补贴机制来保障其粮食供给。只有在出现重大自然灾害等外部冲击的情况下，才启动应急管理，动用国家储备进行干预。完善食品价格上涨与社会救助、保障标准的联动机制。
以目标价格为替代，推进粮食生产价格改革。价格支持仍然是各国粮食安全政策的基础，只不过由政府直接入市收购改变为按目标价格（基准价格）进行差价补贴，这样可以较好地分离价格形成和政府补贴，既能达到补偿农民收益的效果，又能减小对市场的扭曲。很多国家在由价格支持向直接补贴政策过渡时，均采取这一政策。中国应该在试点基础上，加快实施以价格和补贴分离为特征的目标价格制度。
5．提高粮食补贴政策的效率
为稳定农民预期，中国现有的粮食补贴政策不宜取消，补贴水平还要不断提高，以弥补生产成本上涨对农民种粮收益的侵蚀。同时，中国农业补贴水平离WTO规定的上限还有一定距离，也有增长空间。但也要适应中国粮食安全的新目标，对补贴政策进行改革。在补贴方式上，应将补贴与粮食作物产量挂钩。将增量补贴向粮食主产区、种粮大户倾斜，保障真正种粮农民的收益。中国还可以设立与生态环境挂钩的专项补贴，引导农民自愿休耕土地或减少化肥农药的使用。
6．改革粮食储备和流通体系
中国应合理划分战略储备和调节储备（Buffer Stock）的关系。战略储备主要是应对全局性的粮食供求失衡，储备规模不宜过大。调节储备主要是应对季节性波动和区域性粮食供求失衡。调节储备应向主销区倾斜，特别是城市群地区，并提高成品粮的比例。要强化地方政府在粮食储备方面的作用。中国还可通过鼓励粮食加工和流通企业、民营企业参与粮食流通。
中国应建设现代化的粮食物流骨干网络，沿跨省粮食物流主要通道，在主产区、集散地、交通枢纽、中心城市，以整合现有粮食物流资源为主，建设一批骨干粮食物流节点，实现骨干粮食物流节点与主要铁路水路公路运输的良好衔接。推动仓储服务的专业化和市场化，发展专业的第三方仓储服务。
标题为编者所加，本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长SriMulyaniIndrawati，执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊，世界银行中蒙局局长KlausRohland和东亚和太平洋地区首席经济学家BertHofman
