人们目前似乎形成了一种共同的判断：产能过剩严重，产能过剩问题突出。据工信部公布，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，因此也形成了相关的政策：2013年10月国务院印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，11月国土资源部发文《严禁为产能严重过剩行业供地》。同时，国际机构也对中国企业的产能过剩问题高度关注。比如，IMF认为是中国的高投资率引起了产能过剩并导致了资源错配，使得总体投资回报率由20世纪90年代初的25%下降为如今的16%。IMF还利用经济增长模型测算后指出，如果这个问题不能很好地纠正，中国经济的年增长率将可能跌至4%左右。
从更长的时间区间看，中国也一直存在着产能过剩的“顽疾”，每一次经济相对不景气时，都需要治理产能严重过剩问题，但越治理，似乎产能过剩问题越严重，产能扩张一直非常快速，因而如何解决产能过剩的问题成为宏观决策中的重大问题。
不过非常奇怪的是，截至目前，关于中国制造业产能利用率的统计结果仍然没有统一。已公开发布的最为乐观的估计是OECD测算的中国制造业产能利用率的季度数据，2011年平均水平达到85.60%。相比而言，IMF国别报告的统计结果最为悲观，数据显示中国平均产能利用率在2008年金融危机爆发之前是80%左右的水平，但是危机爆发之后迅速下降，至2011年仅为60%左右。然而，根据笔者实际调查的企业微观数据，部分国有企业产能利用率事实上是很高的，某国有钢铁企业在2010年、2011年和2012年的产能利用率分别为90.74%、83.99%和87.84%，特别是2013年年底，产能利用率的数据进一步攀升。微观数据和汇总数据出现了巨大的反差，这些混杂的信息充分显示出已有测度结果的相互矛盾和较大偏差，因而需要对产能过剩与否及过剩的程度进行科学、准确的判断，在此基础上才能进行政策选择。
从国际层面看，很少有国家将产能过剩视为一个很重要的命题：首先，在政策层面，主要国家有产能利用率的统计指标，部分国家产能利用率也很低，但并没有所谓的“产能过剩”治理的政策主张，全球产能过剩也没有像GDP等其他经济指标一样有官方全球统计数据；其次，在研究层面，在更多的经济学分析中，并没有将产能过剩作为一个关键议题加以研究，而是侧重对产能利用率的剖析。因而除了实践统计环节存在争议之外，学术界对于如何看待产能过剩问题更存在着真伪命题之争。
从全球主要国家的统计数据比较看，中国的产能利用率并不是最低的，这就意味着需要考虑是否真正存在着严重的产能过剩、出台一系列政策是否有必要的问题。
数据和信息是问题解决的前提。虽然产能利用率在界定上存在着一些争议和难度，但企业通常能够反映自身的开工程度，因而从企业的问卷调查中能够获取较为准确的信息。由于国家统计局未系统公布产能利用率的数据，这导致了产能利用率判断上的争议。
值得注意的是，企业在报告其产能利用率数据上，存在着如实反馈真实信息的激励和约束问题。事实上，很难期望企业会准确反馈产能利用率数据，目前，国内的企业并没有真实反映其产能利用率数据的激励，反而存在着夸大其产能和产能过剩状况的可能性：作为对其他企业的威慑，通过夸大其产能、降低产能利用率的数据，能够在一定程度上起到阻止其他厂商进入的意图；此外，出于政策影响目的，企业夸大其产能过剩，并造成所谓的“资源耗费”印象，有可能获取更多的政策倾斜。目前，对企业不真实报告信息的约束和惩罚事实上难以实施，因而信息的可信度将是严重的挑战。
笔者的判断是，目前汇总所得的产能利用率数据可能更多地被低估了，行业协会提供的数据可能更多地夸大了产能过剩问题，大部分企业的产能利用率仍处于适度的水平。随着经济形势的转变，产能利用率会很快回升。
目前对产能过剩的强调可能过头了，存在着企业和行业推动的政策性扭曲。不排除少数企业为了获取政策支持而扩大了产能过剩的事实，也不排除少数国有企业和重点行业在一定程度上引导了消除产能过剩的政策出台：清理和化解产能过剩在政策上主要是“淘汰和清理落后产能”，特别是产能较小的企业，这种政策一定程度上是维护大企业的利益。基于这种政策特性，化解产能过剩的政策有可能进一步扭曲了产能过剩问题，进一步加剧了产能过剩顽疾——所有的企业都力图扩大产能，因为规模大、高产能的企业会受到保护。这就是产能过剩顽疾的政策怪圈。
中国的产能利用率较低或产能过剩的原因，更多的可能是国有企业和政府行为的扭曲所致。从宏观层面看，总需求在近几年呈现出较大幅度的波动，外部需求下降降低了有效需求，产能利用率有所下降，而此后，国内的刺激政策出台，从另一个层面急剧拉高了总需求，宏观运行态势和宏观政策导致了总需求的过度波动，这是产生产能利用率波动的基本原因；从微观层面看，国有企业微观利益机制和约束机制不强，更多地谋求政治利益或争取政策支持，这可能导致了产能利用率在经济不景气时进一步降低。由于经济处于不景气时，政策决策层通常会出台一些刺激政策，这种刺激政策在短期看不具备经济可行性，但国有企业会为了政策支持或政治考虑而迎合，进行相应的投资，从而扩大生产规模，由于存在着投资时滞，有可能在下一波经济不景气的初期，产能利用率会较低。另一个重要的推手则是地方政府，地方政府为了产出和规模，会利用中央政府的刺激政策不断扩大产能，为企业的扩张提供各种显性的补贴、隐性的土地等支持政策，而在中央政府试图压缩产能时，采取变相的拆小变大的方式进一步增加产能。
简单地说，中央政府的刺激政策、地方政府的产出偏好及隐性补贴、国有企业的大幅度投资扩张等因素使得中国的产能不断增加，但由于需求的波动，使得所谓的产能过剩问题不时出现。
化解产能利用率较低的长效机制
如何实施长效机制和政策？就政策选择上，需要更多地理顺价格机制，强化环境标准，更多的居民参与则是政策得以实施的重要保证。当前对钢铁等行业的产能过剩和产能利用率的关注，很大程度上跟排放和环境污染有关。而导致产能过高的主要原因在于，资源和环境等并没有得到恰当定价。
因而，化解落后产能的长效机制，首先，可能需要更多地从市场机制入手，通过对资源和环境进行定价，通过影响成本等方式引导微观层面的资源配置，减少地方政府的各项补贴措施，提高并加大对水电资源、三污排放等的收费。对于国有企业，需要强化其利益机制。
其次，就主管部门的具体政策上，更多地从环境标准层面强化前期的准入和后期的监管。在具体政策上，需要更多地通过环境标准等方式来实施，强化环境监督力度。
最后，如何实施这些政策，可能需要更多地引入监督主体。比如环境污染方面，由于污染与所在地的居民相关，而地方政府在短期内并没有控制污染的真正动力，反而为了获取GDP而发展有污染的企业和产业，中央政府和主管部门由于信息和执行力等问题，也很难完全监管，因而，将有切身利益的居民纳入参与监督体系才是解决问题的最终方法。
本文为国家社科重点项目〔13AZD073〕的阶段性成果
