2013年4月，昂山素季领导缅甸全国民主联盟参选一年后，缅甸的民主过渡并不像很多观察家所说或者希望的那样顺利而简单。奥巴马在2012年11月19日和昂山素季在仰光会面时曾称她为“民主偶像”。然而，在从具有魅力的反对党领袖到政治家甚至未来总统候选人的个人转型中，昂山素季对前军政府监狱看守者所持有的妥协态度受到了批评。现在，她领导的全国民主联盟很有潜力赢得2015年的立法选举，昂山素季对选民表现出了敏锐的关注，与此同时又不轻易采取原则性立场。
“阿拉伯之春”后，缅甸国家镇压机器的解除产生了附带效应。用昂山素季的散文集标题来说，缅甸人民现在从恐惧中解脱出来。但对于少数民族而言，这意味着基于种族和宗教差异的历史仇恨有了新的自由表达方式。自2013年3月开始，新闻审查的终止和互联网的解放为超过十二家日报颁发许可，为公众提供了广阔的讨论空间，并得到了新兴民间社会的热切拥抱。然而，在youtube上盛传的各种声音中，一位来自曼德勒的四十五岁僧侣维拉图（Wirathu）的声音尤为突出，他曾经推动过“969”运动，鼓励缅甸佛教徒抵制穆斯林企业和社区。他毫无讽刺意味地将自己描述为“缅甸拉登”。在一个经历过五十年军政府统治的国家，“奥威尔主义”式对自由言论的扼杀意味着谣言在这里被当作事实。维拉图是强硬派的工具，或者是军队和其他“阴暗势力”中的反对派。如果有人策划一场威胁到国家主权甚至导致缅甸联盟解体而持续动荡的阴谋，无疑将为军队重获权力提供“合法”借口。根据2008年“宪法”第1章第40c条和第11章第417、418条，一旦总统宣布国家进入紧急状态，“国防部统帅有权接管并行使国家主权权力”。类似的政变在1958年已经发生过一次，当时总理吴努在军方压力下邀请三军参谋长奈温管理政府。
产生这种恐惧是因为这将是一个面临巨大挑战、耗时漫长的过渡。在缅甸，进步分子试图在同一时间进行政治、经济改革和民族和解，这在亚洲史无前例。韩国和台湾这些转型成功的例子，都是在民主化之前进行了主要的结构性经济改革。在印度尼西亚新秩序政权的三十年统治期间，经济转型不仅带来了中产阶级的繁荣，同时也为新秩序政权在1998年的灭亡搭建了舞台。然而，在印尼“后改革运动”时期之初，伴随国家镇压解除的是严重的种族冲突，直到现在，印尼对有效治理多种族社会的探索仍在进行之中。而在缅甸，这一过程才刚刚开始。
理解缅甸的转型
一个完全民主、社会和经济共同发达的缅甸并非不可能，但也不排除最坏的事情发生。对事态发展持有一定程度的悲观情绪可以理解，但如果对当下过渡时期的动态进行更仔细地审视，我们有理由保持谨慎的乐观。首先，需要认真评估过去两年所经历的巨大变化，需要意识到变化的复杂程度，也需要考虑不同因素在其中起到的作用。
缅甸军政府在1988年9月发动政变进而统治该国二十三年后，于2011年3月30日正式解散。军政府前总理登盛由国会的新议会选举后当选为总统，而前三军总参谋长杜拉瑞曼当选为下议院议长。和副总统以及政府大多数成员一样，这些人本身就是从前的将军。一个平民化的政府任命是2010年11月选举的结果，2011年1月新政府召开两院制议会，议会包括拥有440个席位的众议院（Pyithu Hluttaw）和224个席位的民族院（Amyotha Hluttaw）。但是，这些选举受到了昂山素季和全国民主联盟的抵制，他们认为选举受到了操纵：军方支持的联邦巩固与发展党（USDP）赢得了绝大多数席位。此外，根据2008年宪法，有四分之一的席位是为军方预留，此举是仿照新秩序时期的印尼议会。和印尼一样，军方的特殊地位和特权合理性来自其双重角色：一方面抵御外部威胁，一方面保证民族团结和国家发展。值得一提的是，无论是软禁时期还是如今任职期间的昂山素季，也一直认可缅甸军方的特殊地位。
2003年8月，时任总理、前军事情报主管钦纽（Khin Nyunt）公开宣布“缅甸政治发展的七步走路线图”已开始实施第六步。尽管从他们的角度来看，军政府已成功推动了民主制度变化的节奏和性质，然而问题仍然是：为什么军队愿意放松对权力的控制？了解背后动机是评估这些变化的关键因素之一。敏津和布里恩·约瑟夫（Min Zin and Brian Joseph）在最近的一篇文章中提出了五个相互关联的因素。首先是缅甸最后一位军事独裁者丹瑞卸甲归田为其他高级军官脱颖而出提供了政治空间。通过在各机构间分散权力，丹瑞让继任者们相互对抗，并确保没有人会聚敛足够的实力来对抗自己和他的后代。第二个因素是，不论是考虑到长期以来反中国的仇外心理，还是与东盟其他成员国的关系，缅甸依赖中国经济、军事和政治的成本变得太高。缅甸1997年加入东盟，并对印度和泰国示好，这些不仅是获得合法性的方式，还是削减对中国依赖的方式。需要注意的是，为了回应民意，登盛总统叫停了中国在伊洛瓦底江上资助修建的密松水电站。该水电工程始建于2006年，产生的电力80%出口到云南。
第三个因素是军方意识到他们不再能单纯依靠镇压和暴力来维持对权力的掌控。民意压力在这一因素中发挥了作用，至少在一些军方高层中起到了作用。军方在2007年曾错误估计了缅甸社会的不满程度，一个佛教僧侣的和平示威引发了全国性的起义，最终不得不通过镇压来结束。然而与1988年不同的是，2007年军政府对“袈裟革命”的镇压画面在海外现场直播后又返回到缅甸。对于一个试图将佛教工具化来维持其统治的政权而言，失去所剩无几的合法性成本很高。在军方内部，一些高级军官感到懊悔，发誓不再采取这样的战术。
最后两个因素相互关联，即落后于邻国的担忧以及如何与西方重新接触。在20世纪90年代，尤其是加入东盟以后，缅甸官员清楚地知道缅甸有多落后于邻国。如果想追随亚洲经济发展的“雁行模式”，那么缅甸需要进行全球性的参与。从比较的视角来看，更悲观的解释是，和之前泰国和印尼的军事同行一样，高级军事领导人和他们的亲信认为放弃直接统治转而实行民主改革将为他们提供更多聚敛财富的机会。从盗贼统治转化为具有创业精神的统治者，他们在缅甸和国际社会上的地位会更加安全。对于缅甸的发展而言，它需要与西方重新接触，这也有助于平衡中国的影响力。西方制裁的实施是否促成了这个结果是一个有争议的问题。在判断外部压力是否在缅甸民主过渡中做出贡献时，我们认为无论是东盟的“好警察”做法（即建设性接触，不是很温和、私密地鼓励改变），还是美国、欧盟和其他西方国家的“坏警察”方式（即制裁），二者结合起来至关重要。如上所说，缅甸的内部因素大于外部因素。
基于以上提及的五个因素，我们还会得出具有文化和宗教性质的第六个因素。前独裁者丹瑞所关注的占星术和命理学已被谈论过很多，然而这些信念只属于一个佛教徒的世界观。丹瑞在军政府期间对佛教的关注也许不只是工具化，而是和潜在的个人信仰体系有关。这也可能和他童年生活有关，他是没有土地的贫农之子，住在缅甸中部闭塞的皎克西。此外，作为缅族新贵，丹瑞已经为自己的成就赢得了一座丰碑，在新首都内比都的建筑里，有一座造价达缅甸GDP 2%的纪念碑。在新首都的游行广场上，缅甸历任国王的巨大雕像群设计告诉人们，丹瑞和他的武装部队与过去伟大朝代皇室血统之间存在着某种关联。丹瑞和很多缅甸的退休人员一样（译按：原文如此），包括他曾被监禁的总理钦纽，现在都已撤退至寺庙，从事一些过去从未做过的公德活动，并进入他曼陀罗式个人存在的新阶段。所有迹象表明，在这个新的阶段，丹瑞已完全放弃了政治生活，并有传言称，对于一些反对派让他进行干预的呼声他也不予理睬。如此看来，对丹瑞而言，来自南传上座部佛教（Theravàda）的世界观超越了缅甸的政治生活，事实上，这一世界观也对昂山素季有着明显的影响。
“两个缅甸”：一个改革，另一个何去何从？
我们坚称上座部佛教元素在推动缅甸机构改革上具有重要作用，其实它对于了解今天的事态也很重要。在缅甸，宗教不单纯是个人信仰问题，它还与族群认同的问题紧密相连。军政府在“Amya, Batha Thathana”的口号下运作，翻译过来的大意为“一个种族（缅），一种语言（缅语）和一个宗教（佛教）”。他们很难想象与他们的民族概念相去甚远的说法，例如印尼大衣肩章上印的“多元化统一”。鉴于这样的心态，一个包罗万象的政治、社会和经济改革进程，是否真正被这些将军和放松自己权力的前将军们提上过议事日程？有证据表明过去恐怕没有，现在恐怕也不会有。在军政府强硬派、保守派和改革派心照不宣的讨价还价中，以及与昂山素季领导的反对党的合作中，缅甸实际上有两个概念，一个位于中心，另一个位于边缘。前一个“缅甸”是缅甸的中心地带，也即占据68%—70%人口的住处，另一个“缅甸”则是少数民族，其中山（9%），卡伦/克伦邦（6%），阿拉干/若开邦（5%），孟（2%）和克钦族（2%）是这些少数民族的主要人口。
缅族的优越感，也即事实上的种族主义不只是军队和他们小圈子的特点。2012年7月和11月在若开邦针对罗兴亚人（被认为非法居留的外族）的种族骚乱，以及2013年3月针对其他穆斯林（表面上是缅甸公民）的骚乱都表明，这种情绪的覆盖面比人们之前所意识到的更为广泛。事实上，英国自由缅甸联盟的创始人沙尔尼博士（Maung Zarni）曾在自己博客中承认：“和数百万信仰佛教的缅甸人一样，我像一个骄傲的种族主义者一样成长。我大部分时间生活于缅甸中心地带曼德勒，我把种族主义误认为缅甸佛教徒的爱国主义，这一点我多年后才意识到。对于民族主义者尤其是那些手握实权的军事团体而言，作为缅甸人就是要成为佛教徒，这几乎跟陈词滥调一样被视为理所当然。”
在英国殖民统治时期，尤其是在1886年吞并上缅甸（Upper Burma）之后，缅甸腹地和周边地区的管理方式完全不同。自《缅甸政府法》（1935年）之后，缅甸事实上由两种不同的方式统治：一种是“缅甸执政区”（Ministerial Burma），也就是在缅甸腹地和若开邦实施有限的自治，另一种是，在边境地区和“原住民区”实行监护管理。观察缅甸当下的变化，这些双重模式仍然很突出，政治和经济改革基本上只涉及缅甸腹地，而在“另一缅甸”，形势仍然和2010年前军方控制的一样。问题是这究竟只是巧合还是精心设计的结果？我们的解释是（当然这仍需确认）：随着军事独裁政权的结束，一个已达成的谅解是军队仍能继续控制周边区域，军方和他们自己的小圈子仍然可以从这个角色中获取大量经济利益。另外，在今天相当于“缅甸执政区”的区域，重大的政治和经济改革将减少军队的权力和影响力。我们认为，昂山素季和全国民主联盟在重新登记并于2012年4月选举进入议会后，已经成为了事实上的政党。但这并不意味着他们进入一个浮士德式的讨价还价阶段，而是昂山素季和全国民主联盟看到了一些民族和解的问题。从长远看，一旦缅甸中心地带的民主得以巩固，则需要建立某种形式的联邦制。鉴于他们所从事的活动需要获得军方的高度默许，他们的方法可以看作上是政治上的精明。
“缅甸执政区”改革的作用因素
在军政府统治结束、文官政府或者说平民政府建立一年后，对缅甸最知情且具洞察力的国外学术观察员一致认为：缅甸改革很大程度上是“自上而下”的。又一年过去了，我们需要在“上”中囊括昂山素季以及2012年4月1日之后的其他“忠诚”反对党，然后注意到民间社会团体、媒体和议会外的反对派，如88世代学生组织，在政治新领域开放时所采取的方法。
重大的政治和经济改革已从上层开始，这会对缅甸中心地带产生深刻影响。改革由登盛总统和受到一些平民官僚协助的相对较小的改革派前将军发起。媒体经常将军方分为“强硬派”和“改革派（或温和派）”，随着后者的崛起，分为三派可能更合适。在以登盛为中心的改革派和其他反对派（很难数出人数和名称，他们从不认可权力已移交至平民政府）之外，还存在一个更大的保守派群体。只要不威胁军方的威信和特权，这些保守派愿意容忍更大范围的文官统治。我们认为，给军方留有今天“缅甸执政区”之外的自由之手是试图安抚第三大群体。
在当下的政治改革中，昂山素季和全国民主联盟处于什么位置？一些迹象显示，她的角色定位在登盛总统9月28日联合国大会的演讲中有所体现。登盛祝贺了昂山素季取得的荣耀，并称赞了她在增强政治合法性中所扮演的角色。隐藏在这一讲话和其他声明中的，是昂山素季在缅甸重新融入全球社会所起到的关键作用。例如，仅凭她自己，就有能力说服西方国家永久放弃制裁并提供巨大援助来巩固政府的政治和经济改革。她的信誉还使她成为国际项目的调解者，例如莱比塘铜矿事件。她作为土地掠夺和暴力调查委员会的负责人，于2012年11月调解了针对铜矿扩建的抗议事件。该铜矿项目位于缅甸西北离曼德勒约60公里处，是缅甸军队所有的缅甸联邦经济控股有限公司和中国万宝矿产有限公司的大型合资项目。在调解中，昂山素季寻求一条中间道路，承认该项目的经济重要性，同时寻求更公平地对待那些被征用土地的居民。
在五十多年的军方统治后，缅甸有了某种意义上民族团结的政府，这是很多国家在过渡时期都曾经历过的。然而，要全面理解昂山素季的角色，我们还需要审视缅甸特殊的政治文化。在传统缅族社会中，权力有两个概念：第一是ana，意味着胁迫和武力，并被视为阳刚的；第二是awza，即影响力，可以翻译为道德权威或个人魅力。在这个模式中缺乏的是官僚、法律、客观和理性力量的韦伯式概念。在缅甸，权力传统上被视为个人的，而征服则被视为零和游戏。可以说，在目前登盛和昂山素季双寡头的模式下，我们综合了ana和awza。当昂山素季在1989年回到缅甸时，她的支持者给予了她“真命天子”（minlaung）的地位，翻译出来的大意是未来的国王。
一个逐渐得到人们重视的因素是新首都内比都的联盟议会，尤其是其下议院众议院。由于四分之一的位子预留给了军方，而其他国会议员中的绝大多数来自联邦巩固与发展党，也即缅甸前将军的党派，议会被讥讽为橡皮图章。有两个因素可以解释议会的兴起，首先是机构化的势头：军官转行做议员带来新气象，进一步的赋权不再基于要挟的能力而是通过政治进程来实现。尤其是议会委员会的成立为批评政府和军方提供了平台，例如，多方土地调查委员会就曾质疑军方和其亲信公然征占土地。昂山素季和其他四十二个来自全国民主联盟的国会议员，以及来自少数族裔的国会议员助推了这一势头。昂山素季本人担任联邦国会法律秩序稳定委员会主席，她在议会的第一个、有关仰光大学的议案就获得了压倒性的支持。
然而，即使在这样的议会中，也能找到军政府安排的影子。如前所述，放弃权力时，丹瑞确保他的继任者无法质疑他的遗产，或像他那样占据主导地位。原缅甸军方的第三号人物缅甸三军总参谋长杜拉瑞曼曾被视为“丹瑞唯一可能的继任者”，并被仰光美国大使馆形容为“等待继位的独裁者”，但是他却只获得了议会下院议长的职位。丹瑞另一位继任者、担任缅甸国防军总司令的高级军官敏昂莱（Min Aung Hliang）被认为是缺乏政治野心的，与此同时，敏昂莱的独立性还受到了国防部长韦伦（Wai Liun）中将的限制。因此，尽管一个仪式性的位置看起来相对安全，但是瑞曼不再具备军队里的直接权力基础。究竟这是实现真正民主转换的需求，还是出于个人野心、保护家族商业利益的需要？这是一个具有争议的问题。但在2011年2月7日丹瑞就职一个星期后，他承认公共部门长期存在腐败问题，并开始加强了议会制约行政部门权力的作用。因现任总统登盛健康欠佳，并明确表示只担任一个任期，瑞曼被广泛认为是2015年大选联邦巩固与发展党的总统候选人。从这些进程可以看出，缅甸与泰国、印尼最近的政治轨迹具有相似之处。
最后，一个备受忽视的因素是缅甸民间社会本身。政治领域以外的个人和团体作用一直被低估，原因有两个：首先，政治科学以国家为先，缺乏与社会人类学家和社会历史学家的对话，殊不知他们更接近充满活力的社会脉搏。第二个更容易理解的原因是，在军政府统治下，国家机器之外的发挥空间很小。军政府在应对2008年纳尔吉斯飓风破坏上的失败，反映出民间社会的韧性和能力：仰光和其他地方的个人和团体组织了灾区援助工作，一旦军政府解禁，他们又和国际非政府组织进行了合作。在政治层面上，民间社会的参与起源于2010年选举之前，当时军政府在放松对权力掌控之际加强了自身的宪法秩序。正如一位社会人类学家所说：“当缅甸政府开始从严格控制的独裁统治过渡，选举过程和之前的宪法辩论就会激发出一个政治上活跃的民间社会。”一些非政府组织例如“缅甸出路”（Myanmar Egress），“仰光政治学校”（the Yangon School of Political Science），“班迪达学院”（the Pandita Institute）和一些非正式组织例如“读书小组”联合起来，为公民教育和能力建设作出了贡献。民间社会的政治空间急剧扩大，审查制度的结束和媒体的解放又进一步推动了这一趋势。然而，这些变化主要发生在缅甸中心地带。在外围，例如泰国难民营，民间社会团体的活动在不知不觉中加深了民族宗教上的差别，而不是作为缅甸民族之一的成员感。
前方崎岖之路
尽管与一系列民族叛乱团体成功停火，克钦地区的战斗仍在继续。由于克钦解放组织/军队（The Kachin Liberation Organization/Army）战功赫赫，具有相对的经济自主权，又获得来自边境的支持，他们是所有放下武器参与全国政治进程的民族叛乱团体中最谨慎的一个。其他种族叛乱团体如果看不到和平谈判的任何好处，例如结束掠夺土地和结束强迫缅族化，他们很可能重新返回武装冲突。然而，缅甸的权力下放至今一直停留在很浅层次，虽然已经创建了14个州和地区议会，但这些议会仅收到国家预算的6%。上文所述的印尼经验有力地证明，公平的资源分配是维持分散政体团结的一大关键。
全国民主联盟在2015年立法选举的胜利很有可能被证明将是适得其反的。根据英国遗留下来的系统，投票中的微弱多数很有可能意味着在国民议会中占据垄断的席位。1990年选举时就是这种情况，当时全国民主联盟赢得了80%的席位。因此，国际危机小组已建议缅甸修改投票制度，将其更改为按比例代表制，如此一来，那些发现自己是少数派的就不会感觉被排除到了政治进程之外。少数派包括目前受军方支持的执政联盟团结与发展党，以及不同族群的代表。缅甸政治动态的现实情况是，缅甸国防军内的保守派必须默许改革，而反对派的影响力必须持续减少。缅甸和印尼新秩序政权结束后面临的问题类似：在民族和宗教存在差别且领土上有纠葛的政治环境中，民主化要扎根需要什么样的制度先决条件？这就需要谈判和妥协。正如两位从事民主未来研究的年轻学者所言：“缅甸需要主席台和投票箱，也需要谈判桌。”
历史上，亚洲的民主不一定与社会产品供应增多和人们日常生活改善有关。在20世纪90年代的亚洲价值观中，民主被视为一种奢侈品，是达到一定发展水平的国家才有能力给予的。在民主的最初期，家长式的统治是最佳选择，而专制则是最坏的情况，与此同时，增长和发展仍然是必要的。最近，一份来自布鲁金斯学会的报告断言，“没有基层的经济改善，政治上的进步很有可能失败”。缅甸的年轻城市人口很有可能在很长一段时期都是常态，但在短期内，一个迫切的需求是为这些人寻求就业机会。由于教育机构的长期关闭，以及教育水平的普遍下降，他们中的大部分人都没有接受过足够的教育或者技能培训。此外，缅甸总人口的70%生活在农村地区。尽管登盛在上任时发表了声明，但迄今为止，土地所有权、获得信贷的渠道和基础设施的改善上少有进展。
缅甸政府最大的收入来源是天然气出口。然而，天然气和其他天然资源（木材，宝石）的销售一直被前政权的少数军人和亲信控制。新政府还签署了“采掘业透明度倡议”，旨在使得这一领域更加透明和公平，但是既得利益者竭力阻挠这一措施的有效实施。公平地开发缅甸丰富的自然资源不仅涉及社会和环境问题，还涉及强大的政治势力。木材、宝石以及潜在的水电资源主要分布在少数族裔居住的周边地区。控制这些资源以及毒品贸易一直是军队和他们亲信的收入来源，同时也是他们对手的收入来源。解决这些政治经济问题，是实现任何民族和解进程的中心所在。它很可能是一个政府联邦系统将重要权力和自主权下放给各州和领地、采取机构改革的先决条件。缅甸占多数的执政党、军方和全国民主联盟是否会在短期内接受这样的结果，仍有待观察。想要把“两个缅甸”汇集起来很可能只能等待。
（本文与一位缅甸非政府组织项目经理文森特·卡穆卢[VincentCamroux]共同撰写，该组织位于仰光，关注能力建设。）
注：本文选自即将出刊的东方历史评论缅甸专刊。
