步入90年代以来，一些拉美国家政局纷乱，处境艰难，继1990年12月苏里南军事政变、推翻文人政府之后，海地于1991年7月发生了自杜瓦利埃家族下台以来的第3次政变。1992年2月和4月，委内瑞拉和秘鲁分别发生未遂军事政变和藤森总统的“自我政变”；11月，这两个国家再次爆发未遂军事政变。巴西科洛尔总统因受贿而被迫辞职。阿根廷自1983年恢复文人政府以来，迄今己发生4次兵变。哥伦比亚加维里亚政府因大毒枭埃斯科瓦尔从监狱里逃跑而陷于困境。拉美国家政治发展的前景究竟如何，令人瞩目。不少论者以人民不满、军人干政、极左派游击队活动频繁、毒品泛滥以及政治制度腐败等为题分析了拉美政治和社会领域各种不稳定的因素。这些分析无疑是有益的。下面就这些问题发表几点意见。
一、当前一些拉美国家政治舞台上的凌乱局面似应区分为两种不同类型。
一类是海地，某种程度上也包括某些中美洲国家；苏里南独立至今还不到20年，政治权力结构和政治体制还有待进一步确立，因此实际上也可归为这一类。这些国家处在传统社会向初级现代化社会转换进程中，尚未建立有效的经济和政治体制，因此，暴力和动乱一时难以被控制在最低限度之内。另一类是巴西、秘鲁和委内瑞拉等其他拉美国家。这些国家尽管时势艰难，但它们早已完成由传统社会向初级现代化社会的转变，80年代在政治体制上又发生了军人向文人交权和代议制民主的回归等变化，暴力和动乱能够被控制在一定限度之内。它们已建立起特定的经济体制和政治权力结构，尽管政局多变，也只是稳定中的纷乱。由此看来，前一类国家面临的问题是如何在新旧社会转型时期建立起最起码的现代经济和政治体制；而后一类国家面临的则是如何在从旧经济发展模式向新经济发展模式转换进程中发展和完善现代化的政治体制问题。也可以说，这些国家当前要解决政治现代化与经济现代化如何步调一致的问题。上述两类国家由于经济和社会发展水平的差异，其局势纷乱在内涵和层次上是不同的。
1991年世界银行高级官员在一篇文章中把当前拉美国家分为4类：一是玻利维亚、智利和墨西哥，它们通过经济改革已取得明显成效；二是阿根廷、巴西、哥伦比亚、委内瑞拉和乌拉圭等国，它们进行了断断续续的经济调整和改革，但成效不显著；三是秘鲁、萨尔瓦多和尼加拉瓜等国，它们深受经济衰退之苦，改革刚提上议事日程；四是海地、多米尼加共和国和危地马拉，这3个国家至今还没有一项经济改革的计划。这一分类虽然是从经济改革计划及其成效的角度出发，但对于我们了解当前拉美政局也是有启发的。
实际上，第1类3个国家已大体顺利地渡过了经济发展模式转换带来的社会震荡，政治权力结构稳固，执政党和反对党大体都能按照现代政党的“竞赛规则”行事。政治“军事化”的倾向已克服，政局较为稳定。第2. 3类国家正处在意义深远而势头迅猛的变革时期，因此政局多变，社会动荡也是情理中的现象。调整发展模式，一定程度上就是调整生产关系和原有的分配结构。它不仅严重影响中下层社会集团的经济利益和社会地位，而且触及进口替代模式下保护的工业集团、工会特权阶层及政府官僚集团和政客们的直接利益。中下层军官因待遇问题经常同政府发生龃龉，军队对政局发展仍会造成消极影响，如发动兵变等。但过去那种右派军人动辄以军事政变来推翻合法政府或以镇压行动来对付中产阶级和广大民众的做法已渐次衰歇。因此，在这些国家中，稳定的因素仍会超过不稳定的因素，迟早会从凌乱走向稳定，从无序走向有序，一个新的经济和政治格局会逐步建立起来。在第4类国家中，当前没有、而且也不可能有经济改革计划。如海地，虽然是拉美历史上最早宣布独立和最早废除奴隶制的国家，但在1804年独立、1934年美国占领军撤走和1986年2月杜瓦利埃家族统治被推翻后，一直处于经济停滞和政治混乱之中，除了殖民主义者的祸患，海地的经济和政治权力始终为本国寡头集团、高级军官和教会上层集团所垄断，中产阶级和有组织劳工集团的社会地位和作用十分有限，传统社会的基本特征在海地时隐时现，建立现代社会的基本框架，还未真正起步。美国学者布莱克指出：“传统政治体系决不会以立宪方式为最初的改革作好准备，领导的变更意味着传统政治寡头的失势，因而不可能没有暴力而实现……从传统领导向现代领导的转变通常是一种疾风骤雨式的过程。”
二、不公正的收入分配，是一些拉美国家政局变幻无常和杜会动荡的基本原因。
经济增长和收入分配、效率和公正是当前世界各国都面临的问题，对于经济转型中的拉美国家更为敏感。如何处理这个问题，不仅关系到经济发展模式转换的成败，而且直接影响各国政局和社会的安定。人所共知，拉美国家收入分配不平等的状况比别的发展中地区更加严重。据拉美经委会的资料，1980-1986年期间，拉美的贫困人口由1.09亿增至1.375亿，极端贫困人口由4740万增至6270万；他们在总人口中所占的比重分别从38%增至41%和从17%增至19%，其中城市地区贫困人口和极端贫困人口的增长比农村地区更迅速。在社会财富的分配格局中，一端是占人口2/5的贫困者和极端贫困者，另一端是攫取了大部分国民财富的最富者，他们只占总人口的5%。据世界银行的分类统计数字，低收入国家平均贫富差距为5.8倍，中等收入国家为10倍，发达国家平均缩小为6.8倍。从人口中最富的20%的人的收入与最穷的20%的人的收入比例看，在美国是12：1，在有的“四小龙”地区为5：1，在巴西则是26：1(一说33：1)。拉美既是第三世界欠债最多的地区，又是滋生亿万富翁的温床。据1992年7月美国出版的《福布斯》杂志披露，拉美亿万富翁人数由1991年的8人增加到21人，其中墨西哥7人，巴西5人，智利和哥伦比亚各3人，阿根廷和委内瑞拉各1人。墨西哥的加尔萨-萨达家族拥有38亿美元财产，控制着从钢铁到石油和啤酒厂等一系列企业。随着经济衰退、低速增长和发展模式的转换，各国的公共部门大规模裁减雇员，大批人处于失业和半失业状态。拉美城市居民，包括相当规模的中等收入者被无情地卷进了贫困的漩涡。他们有的从收入高的制造业部门转入收入低的服务业，有的从收入稳定的部门转入收入不稳定的非正规部门。他们在公共部门支出急剧减少和通货恶性膨胀的双重煎熬下，实际收入大幅度下降。如果以1980年拉美城市地区实际最低工资指数为100的话，1990年巴西城市地区的这一指数为53，委内瑞拉为51，秘鲁则为23。城市居民生活水准的急剧下降，是拉美国家当前面临的尖锐问题。这是1992年世界环境与发展大会前巴西里约热内卢市连续发生许多食品摊、商店、市场遭成群人抢劫的社会背景，也是近两年来阿根廷、秘鲁和委内瑞拉等国多起社会骚乱的根本原因。
战后以来，拉美经济发展了，但一直没有妥善处理增长与分配、效率与公正的问题，矛盾和冲突日积月累，到70年代已变得十分尖锐，只是由于当时在军人政权的高压下拖延了爆发的时间。进入80年代后，随着军人政权的瓦解，这个问题又突出了，使文人政府处境困难。
迄今为止，拉美通行的收入分配模式有两种：一种是“先增长后分配”，即以牺牲公平来保持经济增长。大部分拉美国家实际上长期推行这一模式。60年代，巴西领导人公开宣称他们选择这一模式。西方发展经济学的主导人物刘易斯和库兹涅茨是这一收入分配模式理论的开山鼻祖。按照这一理论，发展中国家首要的任务是启动和加速经济增长，提高资本积累率，收入先集中在少数人手里，以形成高储蓄率和资本积累，从而使经济增长成为可能，然后通过“滴流”效应，自然而然地会提高穷人的收入。也就是说，收入分配不均等和两极分化是经济增长的必然结果，而经济增长的结果最终将导致均等的收入分配。但是，拉美国家的实际情况证明这一理论完全是虚幻的假设。在拉美经济不断增长的同时，收入分配不仅没有均等化，而是越来越恶化，贫富差距越来越大。实践证明，经济增长的结果并不会自动地导致公正分配。如果不从战略高度重视公正分配和采取特殊政策，其结果必然是收入分配越来越不公正。
另一种是超越增长来维持公正的分配模式，有人称之为“先再分配后增长”的激进主义收入分配模式。为了缓解社会冲突和保持政治稳定，这一模式把改善低收入阶层的生活水平作为决策者的首要目标，不适当地强调解决贫困和收入分配问题。它不是依靠持续的经济增长，而是依靠扩大公共部门和增加政府财政开支的办法来达到自己的目标。换句话说，就是让国家充当“慈善家”的角色。这显然是行不通的。智利阿连德政府(1971-1973年)是这一分配模式的典型例子。为了改善低收入阶层的生活，政府推行不切实际的经济政策，盲目地扩大公共部门，社会财富超前分配，国内需求急剧扩大，结果造成政府财政赤字从1970年占国内生产总值的2.7%上升到1973年的24.7%，通货膨胀率从每年35%上升到600%，最后导致经济崩溃。阿根廷的庇隆政府(1946-1949年)和秘鲁的加西亚政府(1985-1988年)也都是采用这种分配模式的。
鉴于以往的失败经历，进入90年代以来，拉美经委会提出了“公正的生产发展”的新思想，强调生产改造与社会公平相结合，使收入分配状况随着经济增长的进程而得到改善，至少不发生恶化。1991年6月，它还提出了生产改造、公平分配和保护环境三位一体的发展方案。这说明拉美经委会的发展战略日臻完备。当然，公正的收入分配和贫困问题的解决，决非短时期内就能奏效的。这个问题的解决，也不单是经济结构和发展模式的调整，更涉及到一些拉美国家政治权力和政治体制的调整与改革问题。
三、现代化进程中经济体制改革与政治体制改革相互关系处理不当，也是当前一些拉美国家时局纷乱的重要原因。
发展中国家在现代化进程中面临着经济增长、社会公正和政治民主化3大问题。一般说来，首先要解决经济增长问题，其次是社会公正问题，最后才是政治民主化问题。不少发展中国家都是按照这一先后顺序来处理问题的。经济增长是后二者的基础和前提条件，它与后二者之间必然有一个“时间差”，如果后二者超越了前者，不仅会妨碍经济增长，而且最终也达不到真正的社会公正和政治民主化目标。如果社会公正和政治民主化总是滞后于经济增长，也会对经济增长产生负面影响。近年来，一些拉美国家时局纷乱和社会动荡，大多起因于克服政治体制中的弊端大大滞后于经济体制转换的速度。
80年代是战后拉美各国经济最最困难的10年，但正是在这“失去的10年”中，在政治民主化方面却取得了显著成果。其标志是，几乎所有拉美国家都渐次完成军人向文人交权，代议制民主政体得到保留。这说明，在80年代，拉美国家政治方面的进步大于经济方面的成就，也说明，在经济衰退或低速增长的条件下，政治民主化同样可以有所成就。进入90年代，多数拉美国家开始摆脱衰退，经济上渐有起色。1991年拉美地区的经济增长率达到2.7%，比前4年的平均增长率提高了一倍，如果不计算巴西和秘鲁，年均增长率超过4%。但是经济改革取得的进步并不能代替政治和社会领域的改革，也不一定能缓解政治和社会领域的矛盾与冲突。最明显的例子是委内瑞拉，1990年和1991年该国的经济增长率分别为5.3%和9.2%，但1992年却成了多事之秋。当然，这同佩雷斯总统采取急进的经济政策有直接关系，但未遂军事政变和社会骚动的爆发仍有其深刻的政治和社会背景。
当前，执政者腐败是拉美政治和社会领域面临的尖锐问题。一些现职或卸任高级官吏，甚至现任或下台总统都被揭露犯有贪污罪。当权者的贪污腐化经常受到新闻媒介的谴责和揭露。1991年多米尼加共和国前总统豪尔赫·布兰科被判刑20年，这种事例实属鲜见。美国前国务卿基辛格在评论“布什倡议”的一文中顺便对这一问题发表了精辟见解，指出：拉美当前的问题是，“政治现代化进程就没有自始至终与经济改革保持同步。国际竞争和私有化进程增加了失业人数。人们普遍——且有理由——对政治上任人唯亲现象和为官者腐败现象深恶痛绝”。
巴西、委内瑞拉、秘鲁和阿根廷等国当前正处在经济政治大变革的巅峰时期。不同社会阶层和各种利益集团对决策者(包括行政、立法和司法3大系统)的一举一动十分敏感。军人向文人交权和向代议制民主的回归，只是这些国家政治民主化的初步成就。解决(也许只能部分解决)当权者政治上任人唯亲和为官者贪污腐败，则是这些国家政治民主化进展中更深层次的问题。尽管解决这些问题比前者困难得多，复杂得多，但如果总是得不到起码的解决，政局就难以保持平稳，最终必将危及这些国家的经济改革。从这些拉美国家的经历中，似乎可以得出这一结论：尽管在经济增长、社会公正和政治民主化三者中经济增长是首要的，但如果不克服政治体制中的腐败现象，不重视政治民主化问题，经济增长最终也会落空。由此看来，最佳的选择方案是三者的解决要大体保持同步。这是拉美国家现代化进程中值得记取的经验教训，也是它们今后保持社会稳定发展的必由之路。
四、现代化不但要求实现政治民主体制，而且要求在民主与集权之间寻求一个最佳的平衡点，以便开创一个有利于经济现代化的政治与社会大环境。在这方面，一些拉美国家往往处理不好。这也是它们政局多变、社会浮动的原因之一。
拉美国家自独立以来陆续引进欧美的政治制度，包括它们的宪法、议会、政党制度等。但这种引进充其量是形式而不是实质。当时有两种不同的立宪方式。一种主张仿效1812年西班牙加的斯宪法，在立宪的装饰下实行中央集权统治。另一种则主张建立西蒙·玻利瓦尔——拿破仑式的国家，设终身制总统和世袭的或终身制的参议院。这是比前者更赤裸裸的专制统治制度。这两种立法方式实际上都排斥民主。因此，超越宪法和法律的考迪罗成了1810-1870年间拉美历史的“主角”。
大约在1870年或1880年之后，一些拉美国家进入了史学家称之为“自由派专制”时期。如1876-1911年墨西哥的迪亚斯政府，1871-1885年危地马拉的巴里奥斯政府，1870-1888年委内瑞拉的布兰科政府，1887-1888年哥伦比亚的努涅斯政府，它们在经济上开始放松控制，政治上仍坚持传统的专制主义。当时流行的实证主义口号是“秩序与进步”。“进步”是指引进西方的资金和技术，兴建铁路、矿山、通讯设施，推行出口型农业。“秩序”是指维持一支军队和骑警队，以镇压政治反对派(如果收买不过来的话)和民众的起义。这个时期除了阿根廷和智利等少数国家外，民主即使作为专制统治的点缀也是很有限的。最典型的例子无过于墨西哥的迪亚斯独裁统治。在他的第二个任期(1884-1911年)内，墨西哥在物质文明方面云开见日，政治文化方面却道路以目，万马齐喑。1884-1900年墨西哥国民生产总值年均增长8%。1895年后政府财政预算年年保持平衡，到1900年全国已铺铁路线19300多公里。但迪亚斯在政治上仍固守陈旧的专制主义，不允许存在独立自主的政党，报刊越来越被控制。国内无民主可言，广大民众过着悲惨的生活。改革之路走不通，结果爆发了1910年革命。
1930年之后，民众主义的专制主义取代了旧式(考迪罗式)的专制主义，民主多了一些，主要是指政党从事政治活动的自由有了起码保证。有人把这时期的民主称为“政党民主”。一方面是民众主义的独裁统治，一方面是政党垄断民主，两者巧妙地揉合在一起。到了50年代和60年代，军人不满足于扶植某种政治势力执政，这种政权不仅时间短暂，军人权力有限，而且无法推行有连续性的政策。这时候又产生了“新权威主义”理论，强调现代化更需要政治集权主义而不是民主，并且启用一批以“镇压”为特长的专家治理国家，经济上则大搞跨国化。80年代以来，“新权威主义”随着军人政权的瓦解在拉美失去了势头，政党民主又有了回潮。但除了墨西哥和哥伦比亚等国以外，政党民主在许多拉美国家很难有效地组成一个权威的政府和推行连续的政策。无怪乎秘鲁总统藤森在“自我政变”后对“政党垄断民主”很不满，声言自己是“真正的民主战士”，并要用“直接民主”来对抗“代议制民主”。
独立后，拉美国家陆续成立了一些政党。比起其他发展中地区，拉美的政党制既是早熟的又是畸形的。从历史上看，一些政治团体的核心是个人联系，而不是什么坚定不移的意识形态信仰，“成立派别或政党主要是为了控制政府和政府职位”。为了参加竞选，它们可以与对手们结成联盟，毫不顾忌各自在宗旨上的差异。一旦获胜而上台执政，它们又往往不能求同存异而是相互拆台，内讧不已。厄瓜多尔前总统奥斯瓦尔多·乌尔塔多指出：拉美人不存在谈判文化，而是冲突文化占上风，“我们拉美人喜好争论和吵架，而不是谈判和和解。我们的人民没有受到尊重差异和别人不同想法的教育。我们很难承认……对手的观点可能包含有部分真理……一切都被看成非白即黑，因此最终会采用非友即敌的无情逻辑。”
与此同时，一些政党竞选时是一副脸孔，上台执政后则又是一副脸孔。一位汽车司机针对1990年5月多米尼加共和国的总统选举，对新闻媒介说：“左派政治家当权之后就变成右派，而右派政治家当成为反对派时又变成左派。”一语中的，这是对拉美不健全的政党制度深刻而形象的评价。布莱克指出，在现代化国家，“意识形态必须保持稳定是合乎情理的，因为意识形态的主要功能之一就是在众多不同的人民中间维护意见一致。”但是除了像墨西哥革命制度党等少数政党以外，拉美的许多政党都做不到这一点。
作者介绍：
张森根简介：1937年12月20日生于上海。1961年南京大学历史系本科毕业，1964年复旦大学历史系拉丁美洲史研究生毕业。现为中国社科院拉丁美洲研究所研究员、博导，常年从事拉美经济和拉美经济史问题研究，历任中国社科院研究生院拉美系主任，中国拉丁美洲历史研究会顾问，中国国际经济关系学会常务理事、美国加州大学《拉丁美洲统计辑要（SALA）》丛书名誉编委和美国PROFMEX研究中心特邀研究员。
