对我国这样一个人口众多、资源不足、曾经长期遭受饥饿困扰的国家而言，粮食安全始终是社会各界广泛关注的敏感话题。2013年年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议，均高度重视粮食安全问题，明确要求实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，明确提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。这是综合考虑我国未来粮食供求格局、农业资源环境承载能力，以及保持政策稳定性、连续性等因素后做出的重大战略决策。准确把握这一新战略、新目标的内涵及其实现途径，对顺利推进我国现代农业建设、正确处理国内外两个市场、两种资源的关系至关重要。
一、 国家粮食安全战略的四个新变化
1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书首次明确提出，“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针”，“中国将努力促进国内粮食增产，在正常情况下，粮食自给率不低于95%，净进口量不超过国内消费量的5%”。2008年国务院审议批准的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》重申，“粮食自给率稳定在95%以上”。农业部制定发布的《全国种植业发展第十二个五年规划（2011—2015年）》提出，“确保自给率95%以上”，“水稻、小麦、玉米三大粮食作物自给率达到100%”。可以说，“粮食自给率95%以上”是主导我国粮食生产政策乃至耕地保护政策近二十年的重大方针。与这个方针相比，中央新近提出的国家粮食安全新战略，既保持了必要的稳定性、连续性，又有新的发展。
第一，“保”的范围有收缩。长期以来，我国统计口径中的“粮食”和我们所讲的国家粮食安全中的“粮食”，是包括谷物、豆类、薯类在内的较为宽泛的概念。按这个口径，我国粮食自给率（国内产量占国内产量与净进口量之和的比率）2012年已下降到89%。这主要是由大豆进口快速增长造成的。我国大豆进口量2001年为1394万吨，2012年达到5838.5万吨。在95%以上的粮食自给率目标已经失守而且难以恢复的情况下继续宣称这一目标，有损政府公信力。因此，中央明确提出，要进一步明确国家粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。相比以前笼统地要求粮食基本自给，这次收缩为要求谷物基本自给、口粮绝对安全，体现了实事求是、与时俱进的精神。
第二，“保”的要求有提高。在科学发展理念日益深入人心的时代背景下，即便为了达到谷物基本自给、口粮绝对安全的新目标，也不能再走过去那种发展粮食生产的老路。中央明确提出了两个新要求：一是坚持数量质量并重。这意味着，我们不仅要做到“量”上足够，还要做到“质”上让人放心。近年来，我国食品安全事件频繁发生，“镉大米”等事件造成较大社会影响。在今后的谷物和其他农产品生产过程中，要更加注重质量和安全，注重生产源头治理和产销全程监管。二是坚持当前长远兼顾。这意味着，我们不仅要努力提高当前的农业生产能力，还要提高农业可持续发展能力。过去那种为了增加农业生产而不惜陡坡开荒、超采地下水、侵占湿地、大量施用化肥农药等做法再也不能继续下去了。必须注重永续发展，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业。
第三，“保”的途径有变化。在使市场在资源配置中起决定性作用、构建开放型经济新体制的时代背景下，保障国家粮食安全要更新理念、拓展视野。在新的国家粮食安全战略中，不仅首次将“粮食基本自给”调整为“谷物基本自给、口粮绝对安全”，而且首次将“适度进口”视作粮食安全战略的重要组成部分。在提高国内产能的同时，积极参与国际贸易，广辟粮食进口渠道，会使我国粮食供给更加可靠、市场更加稳定。还要注意的是，与以前将国家粮食安全标准界定为“自给率95%以上”不同，这次并没有为“谷物基本自给、口粮绝对安全”给出一个量化概念。这么做是有其战略考虑的。在WTO规则的约束下，我国谷物和口粮的自给率究竟能达到多少，尽管与关税配额管理和“黄箱”政策运用有关，但从根本上说，取决于国内外生产成本和价格的比较。我们只能通过推动国内农业生产基础设施建设、农业科技进步、农业经营规模扩大，尽可能放缓国内农业生产成本的上涨速度、尽可能保持国内稻谷和小麦生产的比较优势。
第四，“保”的责任有调整。为实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，无疑需要更好发挥政府作用。自《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》（国发[1994]32号）首次提出实行“米袋子”省长负责制以来，要求省一级政府把当地粮食平衡的责任担当起来、实现区域粮食平衡，就成为我国粮食政策的重要组成部分。根据这个政策，省级政府对当地的粮食生产、收购、销售、省际流通、市场管理、储备和吞吐调节等各个方面全面负责，保证粮食的正常供应和价格稳定；为实现地区粮食平衡，调控地区粮食市场，粮食产区要建立3个月以上粮食销售量的地方储备，销区要建立6个月的粮食销售量的地方储备，以丰补歉，确保供应。在特定历史条件下形成的这套制度安排曾发挥过积极作用，但随着全国粮食市场一体化程度的提高、中央对粮食市场调控能力的增强，这套制度安排也逐步暴露出深层次矛盾和问题。在新的时代背景下，政府与市场、中央与地方各自的作用边界需要重新划分。这次中央明确提出，中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。首次明确“中央承担首要责任”，是对“米袋子”省长负责制的重大完善，有利于形成全国统一的粮食市场。下一步要做的工作，是对中央和地方各自应承担哪些职责进行更清晰的界定。
二、 抓好确保产能的关键环节
确保产能，是坚持“以我为主、立足国内”的基础，是实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提，是做到“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上、我们的饭碗应该主要装中国粮”的必然要求。2013年我国粮食产量超过6亿吨，达到了一个新的高度。目前的粮食产能中，部分属于本不该有的产能，部分属于透支未来的产能，这些不健康的产能应该按规划逐步退出。今后，要通过增加健康的产能，以弥补这些不健康产能退出造成的缺口，并力争使总产能有新的提高。为此，需要付出艰苦努力。
第一，保护好耕地。据2013年年底公布的第二次全国土地调查结果，截至2009年年底，全国耕地面积为203077万亩，比基于第一次全国土地调查逐年变更到2009年的耕地数据多出20380万亩。这主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使第二次全国土地调查的数据更加全面、客观、准确。应该看到，这些“多”出来的耕地实际上早就在耕种，并不是真的新增加了耕地；2009年全国人均耕地仅1.52亩，比1996年第一次全国土地调查时的人均耕地1.59亩有所下降，不到世界人均水平的一半。更应该看到，全国有14945万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿地和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。我国工业化城镇化进程还没有结束，建设用地供需矛盾仍很突出，耕地保护形势仍十分严峻。在这个背景下，耕地红线仍要严防死守，现有耕地面积必须保持基本稳定。应严格执行耕地占补平衡政策，做到产能的占补平衡，防止多占少补、占优补劣；建立健全耕地保护补偿机制，用经济手段调动农民保护耕地的积极性；划定城市开发边界和永久基本农田，严格保护城郊水田、水浇地。
第二，加强农田基础设施建设。认真实施《全国高标准农田建设总体规划》，以进一步提高农业水土资源利用效率为核心，集中力量推进土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、持续高产稳产的高标准农田，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。到2020年，完成8亿亩高标准农田建设任务。其中，“十二五”规划期间建成4亿亩。应优化建设布局，以粮食主产区、非主产区产粮大县以及其他粮食增产潜力较大的县为重点，采取集中投入、连片治理、整体推进的建设方式，确保建一片成一片。应注重综合治理，把田间灌排工程建设和耕地质量建设摆在优先位置，加强资源节约利用和生态环境保护，减少水土流失，控制农业面源污染。应创新体制机制，加强部门协调，增加财政投入，充分发挥专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体的作用，积极引导各类社会资本投入，各类项目建设按标准化要求建成后要及时确权登记、明确管护主体和经费来源。
第三，发挥科技支撑作用。近年来，我国农业科技应用步伐加快，通过良种良法推广、高产创建、测土配方施肥、土壤有机质提升、深耕深松、旱作节水、病虫害统防统治等一批稳产高产防灾减灾实用技术，促进了粮食的连续多年稳产高产。据统计，2012年我国科技进步对农业增长的贡献率提高到54.5%，主要农作物耕种收综合机械化率达到57%，良种覆盖率在96%以上，科技进步已成为提高粮食产量和农业综合生产能力的关键措施。然而，发达国家农业科技贡献率一般在70%～80%，德国、英国、法国等超过了90%，我国还有20个百分点的提升空间；我国农田灌溉水有效利用系数和水分生产率仅相当于世界先进水平的60%左右；我国亩均化肥用量达到21.2公斤，是世界平均水平的4.1倍，化肥平均利用率在30%左右，比发达国家低20个百分点，长期不合理施用化肥已成为危害生态环境和影响土地质量的重要因素。应大力促进农业科技进步，做大做强现代种业，加快农业生物育种创新和推广应用，开发具有重要应用价值和自主知识产权的生物新品种；开展高产创建，加强高效栽培、疫病防控、农业节水等领域的科技集成创新和推广应用，实施水稻、小麦、玉米等主要农作物病虫害专业化统防统治；加快推进农业机械化，促进农机农艺融合。
第四，调动和保护好“两个积极性”。既要让农民种粮有积极性，也要让主产区抓粮有积极性。从调动农民种粮积极性来看，现阶段应继续实行粮食最低收购价和临时收储政策，并探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴；提高劳动生产率是增加农民种粮收入的根本出路，应促进土地经营权流转、集中，发展多种形式的适度规模经营。从调动主产区抓粮积极性来看，应建立健全主产区利益补偿机制，在确定中央对地方的纵向财政转移支付时应加大粮食因素的权重，还可考虑以粮食调入、调出量为依据建立地区之间的横向财政转移支付制度，改变“粮食大县、工业小县、财政穷县”局面。
三、 善于用好两个市场、两种资源
我国正处于工业化城镇化快速推进阶段和从中等收入向高收入迈进阶段，人口总量增加、人口从农村向城镇转移、城乡居民收入水平提高、国外生活方式影响加深等因素共同推动我国食物消费结构转型升级，全社会对粮食乃至谷物的需求总量远未见顶。与此同时，受资源环境约束趋紧、生产成本上涨等因素制约，我国农业和粮食产能继续提高的难度越来越大。党的十八届三中全会明确提出，构建开放型经济新体制，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。对农业而言，也要从我国的资源禀赋出发，发挥比较优势，更充分地利用国际国内两个市场、两种资源。适当增加粮食进口，加快农业走出去步伐，是我国建立开放型经济新体制的理性抉择。
鉴于粮食生产对我国农民的重要性、在国际粮食市场上我国具有大国效应，必须审慎把握好进口规模和节奏、方式和布局。一要给国际市场稳定的预期。目前全球谷物年贸易量约3亿吨，其中，大米0.4亿吨，小麦1.5亿吨，玉米1亿吨。这些贸易已形成相对稳定的去向。考虑到目前国际粮食贸易规模，粮食出口国的粮食增产潜力变为现实生产能力需要一个过程，我国在粮食进口的操作上一定要审慎，不能突发式大规模增加进口，而应该逐年地、缓慢地、均衡地释放我们的进口需求，让国际市场有一个反应的过程和增加产能的时间。以大豆为例，如果看十几年前的国际贸易规模，不可能想象今天我国会达到这么大的进口量。这就说明，只要平缓地释放进口需求，出口国就可以逐步扩大生产，我国粮食进口对国际市场的冲击就没有想象中的那么严重。进口贸易政策切忌频繁变动。二要注重进口来源多元化。目前，除北美外，南美、非洲、中东欧、东南亚等地都有很大的粮食增产潜力。在谷物基本自给的前提下，我们完全可以实现粮食进口地域的多元化，降低国际粮食市场波动给国内带来的影响。三要提高对国外粮源的掌控能力。既要鼓励企业在国外通过直接租赁土地、合资合作等方式建立粮食生产基地，也要鼓励企业走出去投资建设农业基础设施、农产品加工厂、收购码头和仓库等物流设施。四要增强在国际粮食市场上的话语权和定价能力。尽快提高大连、郑州等商品交易所的国际化程度，争取早日成为新的全球定价中心。
