教育的均衡是社会和谐的基石，义务教育的均衡则是在教育起点上的均衡，是惠及民生的重要议题。如何在教育起跑线上保障公民享受到平等优质的教育，是我国教育事业下一步发展的重要任务。2009年，苏州市被评为“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”，2013年，苏州10区县全部申报 “全国义务教育发展基本均衡县（市、区）”督导认定，占全国申报数的近5%，张家港、常熟、太仓率先通过全国首批县域义务教育发展督导评估，成为义务教育发展均衡县。苏州市在推进义务教育均衡发展中，紧紧抓住了办学条件、教师资源、生源质量以及教育质量四个重点环节，切实落实好政府责任制度、教育经费管理制度、资源共享机制、教育评价制度四个方面的保障机制，促进了城乡办学条件均衡发展、城乡教师资源均衡配置、城乡生源质量分布均衡以及义务教育的高位均衡发展，在全国率先实现了义务教育的均衡发展。苏州经验对于提升我国义务教育均衡发展有重要借鉴价值，本报告对苏州市促进义务教育均衡发展的经验做法进行了总结，并提出促进我国义务教育均衡发展的政策建议。
抓住四个重点环节，促进义务教育高位均衡发展
——加强科学规划和标准化建设，实现城乡办学条件均衡发展
一是科学规划学校布局，合理配置教育资源。苏州市根据城乡发展需要和适龄人口情况，对学校分类指导，规划和新建了一批包括外来工子弟学校等在内的公办学校，改、扩建了一批在城区拓展空间受限的学校，撤并了一批规模小、条件差、位置不合理的村校和民办学校，改造了一批办学条件薄弱的学校，形成覆盖城乡、布局合理、发展均衡的教育公共服务体系。
二是推进学校标准化建设，全面提升义务教育阶段教学装备水平。苏州市出台了各类学校办学标准，特别是加大对薄弱学校的装备投入，缩小办学条件差距，努力实现城乡学校在办学理念、硬件设施等多方面都一样好。2012年底，小学、初中、高中分别有60%、54%和78%的学校达到省一类标准，全市所有小学、初中、特殊教育学校达到江苏省教育技术装备二类标准，建成教育现代化学校，村小全部建成“示范村小”。
三是引导和扶持外来工子弟学校提升办学条件。苏州市将外来工子弟学校作为公办教育资源的重要补充，积极推进达标升级工程，建立了校舍、设备等方面的援助机制，促进民办外来工子弟学校提升办学质量。74所外来工子弟学校达到合格标准，占比76.8%。其中，张家港市大力实施“以奖代补”制度，对达标的外来工子弟学校给予奖励，激发了民办办学积极性。
——深化教师队伍建设，促进城乡教师资源均衡配置
一是加强教师培养，全面提升城乡教师队伍水平。苏州市在江苏省率先成立苏州市级、县级教师发展中心10多家，组织教师开展专题学习、校本研修、远程学习、海外研修等多种类型培训活动。其中，太仓市形成了教研、科研、培训、信息“四位一体”的教育科研机制，极大地激发了教师提高专业化水平的热情。在教师继续教育方面，首先严格抓好教师准入标准，小学、初中阶段教师学历合格率分别达到100%和99.43%；并积极与有关高等师范院校合作办学，鼓励教师学历进修提升，将学历提升情况作为政府教育目标责任考核指标。此外，积极引进和培养名师，并充分发挥名师的带头辐射作用。成立了20个名师专业发展共同体和名师工作室、名师导教团，开展了300多次 “名师高徒”教学展示系列活动，搭建了多个青年教师成长的平台。
二是推进教师流动和均衡配置。苏州市采取多项制度推进区域内教师流动：实施新进教师先到农村学校任教服务期制度，高级职务教师、名师、特级教师聘用前到农村或薄弱学校任教一两年的制度，城市学校校领导和骨干教师到农村和薄弱学校支教制度，农村学校教师到城市学校交流学习制度等，骨干教师评选向农村倾斜，提高在农村任教、支教的骨干教师和城区优质学校教师的津贴标准。2012年教师区域内轮岗交流数为3100多人，占义务教育阶段教职工数的5.5%，其中校长交流258人，占比10.79%。
——平衡入学机会，促进城乡生源质量分布均衡
一是把好入口关，坚持就近入学制度，严格控制择校行为。首先，严格执行适龄少年儿童按照就近入学的制度，要求公办学校择校生整体比例低于招生数的10%。其次，实施激励措施，对留住地段生、教好地段生、控制择校生取得显著成效的初中进行表彰奖励。此外，规定区域内学校均衡编班，严禁设重点班、快慢班等，不以考试成绩为学校和班级排名次，提供平等的学习环境。
二是抓好教育指挥棒，深化入学制度改革。优质重点高中入学名额按比例分配到初中，并向农村学校倾斜。目前苏州市优质高中分配到普通初中的入学名额达到70%左右。吴江区自2002年起在江苏省率先推出“推优”制度，将热门高中计划公费生总数的90%分配到各初中，并设定了评价成绩加素质的推荐标准，之前优秀学生“花开一家”的局面变成“处处开花”。
三是为外来工子女提供公平的就学机会。首先，落实好各部门、各区县责任，将外来人口子女入学情况纳入年度考核重要指标，出台外来人口子女义务教育管理工作意见。其次，加大外来工子女公办学校吸收力度。苏州市400多所公办中小学均接收外来工子女入学，还按需新建了多所以招收外来工子弟为主的公办学校。按2012年秋季入学数据统计，苏州市义务教育阶段学生中，外来人口为31.17万人，占全部学生数的44.4%，占江苏省外来子弟人数的2／30。其中，73.15%的子弟在公办学校就读，跟本地学生一样平等接受义务教育。苏州市还相继出台政策，使外来工子女可以享受到免费义务教育、免课本费、免费乘坐公交和轨道交通等惠民政策。
——提升教育质量，实现义务教育的高位均衡发展
一是坚持德育为先。苏州市提倡人人参与德育工作，创造良好的德育环境，打造了网上家长学校、德育导师制、千名教师访万家、弘扬和培育民族精神月等多项德育品牌活动，打造了多个德育实践基地，对培养学生健全的人格起到重要作用。
二是大力发展素质教育。出台《苏州市教育局深化素质教育，丰富校园生活，促进学生全面发展的三项规定》，规范学校办学行为，指导学校深化课程改革，优化课程设置，开发校本教材，开展“阳光体育”、“乡村少年宫”、“无作业日”等活动，促进学生减负和全面发展。其中，张家港市将“保证学生每天运动一小时”的大课间活动纳入学校课程，形成特色突出的“大课间模式”；吴江区推出“有效教学”主题活动，实现了教育的精致化管理。
三是发展学校文化特色。均衡教育并不是学校发展千篇一律，而是在基础条件普遍提升和均衡的条件下，发展学校特色。苏州市鼓励中小学校依托和发扬苏州深厚的文化底蕴，培育学校特色，深入开展“一校一品”建设，涌现出丰富的特色主题校园文化。如常熟市倡导“特色立校、特色强校、特色兴校”的办学理念，呈现出以评弹、象棋、篮球、山歌、皮贴画、古筝、文学、科技、举重、收藏等丰富主题的特色建设局面。
落实四大保障制度
为了有效保障四大重点工作的实施，苏州市在政府责任、经费管理、资源共享、教育评价四个方面形成义务教育均衡发展工作的有力保障。
——政府责任制度
一是坚持在区域经济社会发展规划中优先发展教育。首先，统筹规划，出台各类规划和指导意见，促进城乡教育均衡发展。如苏州市出台了 《苏州市教育基本现代化实施纲要》、《关于加快建设教育强市，率先实现教育现代化的决定》、《关于加快实现城乡教育一体化》等，各区、县也纷纷制定了有关规划和工作方案。其次，将义务教育均衡情况纳入政府重要议事日程和绩效评估指标。
二是推进管理体制创新。充分调动乡镇（街道）的主动性、积极性，积极实现“以县为主”管理体制基础上的体制创新。针对区域内义务教育学校发展水平参差不齐的突出问题，苏州工业园区提出“达标升级”的办法。即按照依法治校、办学条件、师资队伍、教育质量等九个方面的达标升级标准，指导区、镇两级共同管理的学校对照标准提升短板，达标后管理体制升级为区级管理。该办法实施以来，有关学校的办学条件显著改善，全部达标升级。
——教育经费管理制度
一是加大教育经费投入。确保教育投入“三增长两提高”。苏州市教育经费投入从2008年的131亿元增至2012年的229亿元，年均增长约15%，其中义务教育经费占比在55%左右。2012年小学、初中、高中生均经费分别达到1.7万元、2.4万元和3.1万元，近四年来年均增长达到14.7%、17.1%、14.4%。
二是教育经费使用突出 “两个倾斜”。首先，向薄弱学校倾斜。中小学校舍建设和改造经费大部分用于支持薄弱学校，采用“国有资产、无偿租用”及“达标奖励”等方式扶持外来工子弟学校建设、校舍租赁、设备购置等，进一步缩小办学条件差距。其次，经费向贫困家庭、低保对象、残疾儿童、外来人员等家庭倾斜，形成了“免、补、助、奖”的学生资助体系，保障民办学校义务教育阶段学生接受免费义务教育并享受惠民政策。苏州市2012年减免义务教育阶段学费和学杂费约1.6亿元，发放1亿元免费教科书，以生活补助和国家助学金形式补助经济困难家庭学生近两万人次，共补助1300多万元。2008年起每年投入100多万元，实施“光彩行动计划”，专门招收家庭贫困、品学优良的外来人员子女就学 “光彩班”，初中三年的生均补贴近1万元。
——资源共享机制
一是建立联合办学、集团化办学、托管办学、共同体等办学机制，发挥优质学校的辐射带动作用，促进区域内学校的资源共享。如张家港市的小学采取分校式、辅导式、共建式等管理模式，促进优质教育资源的城乡结合，实现城乡小学在办学理念、硬件设施、规章制度、课程体系、人员待遇、考核标准上的“六个一样”。吴中区通过联盟和结对方式，促进校际资源共享，组建了8个小学办学联盟和两组初中发展共同体，发挥学校整体效益，还建立了公办学校和外来工子弟学校友好学校机制，安排教师交流学习，并进行捆绑式考核。
二是推动共享平台建设。苏州市建立了教育公共服务平台，积极推动了各学校间数字化教育资源的共享。此外，苏州市还建立了各级少年宫、青少年活动中心、社会实践基地10多个，乡村少年宫400多个，形成了丰富多彩的校外活动共享平台。
——教育评价制度
一是优化学校评价机制。苏州市出台了综合和专项的评价方案，制定了中小学办学水平评价指导意见，开展了对学校资源配置等方面的评估，建立了教育质量监测体系，引导学校提升办学水平。学生、家长和社会对苏州市学校的满意度达到90%以上。工业园区出台了中小学综合发展评估行动方案，规范学校办学，强调减轻学生课业负担和教育行风建设考核标准，并突出了对校长重能力、重实绩、重贡献的激励机制。常熟市出台了特色学校建设评估方案和评估指标体系，促进“一校一品”特色建设。吴江区按照“基础性评价＋发展性评价”的思想，鼓励薄弱学校发展的积极性。
二是建立促进学生全面发展的评价体系。在均衡发展的理念下，对学校和学生的评价也形成多元化的评价体系，引导基础教育培养人的全面发展。例如，吴中区出台了 《吴中区中小学生综合素质评价工作指导意见》和《吴中区中小学生综合素质评价方案》，建立了目标多元、方法多样、注重过程的综合评价机制，既不为学生和班级排名次，也不以考试成绩和升学率作为衡量教育教学的唯一标准，促进了学生的全面发展。
几点启示和建议
苏州市在促进义务教育均衡发展方面做出了积极探索，通过对学校软硬件条件、教育质量和生源均衡制度的设计，并从政府责任、投入机制、资源共享机制和教育评价机制进行保障，实现了义务教育高位均衡发展。苏州经验对于全国特别是发达地区的义务教育均衡发展具有很大借鉴意义和启示。
——完善义务教育均衡发展的管理体制
我国义务教育仍以公办为主，其均衡发展必须要建立强有力的管理体制。在“以县为主”的义务教育管理体制下，既要明确县级政府促进义务教育均衡发展的责任，又要充分激发区县、乡镇、村等多级政府的办教育活力。苏州工业园区的做法有较大启示，将办学条件比较薄弱的乡镇和村办学校以“达标升级”的方法纳入县级统一管理，建立县域范围内教育资源统筹管理的机制。此外，应建立起市级、县级政府促进义务教育均衡发展的规划、目标、责任制、评价体系、工作制度和方案等，切实落实好各级政府责任义务，逐步从县级起扩大义务教育均衡发展的区域。
——发挥教育制度的引导作用
义务教育的均衡发展必须从改革教育制度要红利。义务教育的发展方向与教育评价和下一教育阶段的制度紧密相关，完善并发挥好有关教育制度的指挥棒作用，对引导义务教育向高位均衡发展有积极作用。
一是大力改革教育评价制度。通过改革教育评价制度，影响和改变社会对义务教育的认识。从培养社会人的健全人格和全面素质能力发展的角度出发，建立和完善教育、学校、教师、学生的多元化、注重过程的评价标准体系。评价体系既要有统一的衡量指标，又应给学校、教师和学生留下个性化发展的空间。
二是完善义务教育“出口”的制度，形成与义务教育均衡发展相匹配的高中、高校等下一教育阶段的入学制度。以人的全面发展为根本，进一步放开高中入学名额分配比例，建立和完善注重多元化评价的更科学的中考、高考招生制度，入学名额分配标准应与义务教育的高位均衡发展情况相结合，保持一致的标准和方向，避免“出口”制度对义务教育均衡发展的扭曲传导和影响。
——加强对薄弱学校的资源配置
义务教育发展不均衡的根本原因在于教育资源配置的失衡，如何提升薄弱学校水平，是有效实现均衡发展的关键。
一是对义务教育阶段学校进行统筹规划和分类指导，通过改、扩、撤、并等措施优化资源配置，加强对薄弱学校的经费投入，帮助薄弱学校尽快提升硬件办学条件的短板，提高装备水平，改善校园环境，获得长期发展后劲。
二是加快完善教师流动机制。教师流动可以将区域内教师资源配置盘活，是提升教育均衡发展的关键。与日本高达20%的教师流动比率相比，我国区域内教师流动还远远不够，应建立更有力的义务教育阶段教师流动制度，将教师分类别流动，提升教师流动比率，监督和保证教师流动质量和效率，保障教师资源配置均衡。还应建立更完善、更有吸引力的配套激励制度，围绕各类别教师的均衡配置中的难点问题，在鼓励教师成长发展、便利教师流动过程的生活、提升待遇等方面，创新制度设计。
——完善政府购买教育服务的补充机制
必须完善政府购买教育服务的机制，发挥好民办教育的补充作用。既要“管”，建立严格的管理制度，又要“扶”，形成支持和援助机制。要制定鼓励民办教育的办法，明确民办学校办学标准和管理规章制度，好则加勉，差则取缔。还要加大对民办学校的支持，借鉴苏州“达标奖励”、设备免费租赁、教师支教等多种方式支持民办学校提升办学水平，使民办学校在义务教育均衡发展中发挥积极作用。
