城乡二元经济结构是一种客观存在。从产业分布看，农村是第一产业的发源地，而城市是第二产业和第三产业的主要载体，工业化的兴起加快了城市化的进程，人口的聚集又促进了第三产业的繁荣，进一步扩大了城市经济与农村经济的差距。目前在我国，城市经济已占宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%、税收的85%都集中在城市。这种不平衡使城乡二元结构日益凸显。按照“二元社会结构”理论创始人W·A·刘易斯的表述，“二元社会结构”的社会既“拥有雄伟的建筑物、自来水和交通之类的现代都市”，也有“大量生活在完全另一个世界的乡下人。资本和新思想并非稀薄地分散在整个经济中，它们高度集中在若干点上，并由此向外扩散”。［1］
“现代中国社会是一个典型的二元经济社会结构……中国城乡二元结构在世界上是非常特殊的，远比其他发展中国家突出”。［2］我国城乡差距悬殊被形容为“城市像欧洲，农村像非洲”，二者的差距主要表现在两个方面：一是城乡收入水平差距悬殊。据国家统计局公布的数据， 我国城乡居民的收入差距在1980年是2.5∶1，1990年是2.2∶1，到2000年是2.8∶1，而到2010年，城镇居民家庭年人均可支配收入达到19109元，农村居民家庭年人均纯收入达到5919元，差距进一步扩大到3.2∶1［3］；二是城乡公共服务差异明显。目前我国城乡居民在享受包括义务教育、基本医疗等在内的基本公共服务方面的差异显著，据初步估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30%－40%左右。［4］特别需要指出的是，在农村地区的新增贫困人口中，50%以上都与疾病、失业、失学有关。这表明城乡基本公共服务在资源配置、供给能力及服务水平等方面存在的较大差距是加剧城乡分化的重要因素。［5］
按照托达罗的人口流动理论，农村人口只要能够在城市中获得的预期收入高于继续留在农村的收入，那么他就会向城市迁移。从2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增加2096万人。受自身受教育程度和技术熟练程度等因素影响，农民工主要集中于私营单位以及加工服务业等劳动密集型行业从事技术含量不高的简单劳动，其中建筑业从业人员中农民工占80%，制造业占68%。从收入状况看，进城农民工的收入水平明显高于在农村务农，但却远远低于城市居民。据国家统计局的数据显示，2009年全国城镇私营单位就业人员年平均工资为18199元，非私营单位在岗职工年平均工资为32736元。私营单位从业者无论是年平均工资还是工资增幅均低于城镇非私营单位在岗职工。尽管农民工在城市实现了职业转换，但其农民身份并未改变，这种身份差异导致农民工普遍遭遇就业门槛、同工不同酬和恶意欠薪，以及无法享有城市居民在教育、医保、养老等权益的制度性歧视，成为有别于城市原住民的社会边缘群体，从而呈现城市二元结构特征。从这个意义上讲，城市二元结构实际上是城乡二元结构在城市的延伸。
二元主体在收入水平上存在明显差距是城乡二元结构与城市二元结构的共同点。在城市内部，社会分配的不公加剧了贫富分化和阶层固化，使富人与穷人、本地人与外地人、有房户与无房户、体制内与体制外等群体差异日益悬殊。随着农村劳动力向城市的大规模转移，城乡居民由过去在空间上、地理上的相互隔离逐渐转变为共处一个社会空间，但由于二元结构的本质即二元主体对社会资源占有的极不均衡并无质的改变，造成城乡二元结构与城市二元结构相叠加，形成双重的城市二元社会结构，致使城市二元结构的矛盾更加凸显。
城市二元主体在各方面不平等的现状不仅增大了城市不和谐不稳定因素，导致城市治理难度的加大，而且容易引发各种社会摩擦和冲突，激化各种社会矛盾，大大增加我国城市化发展的社会风险。
1.贫富鸿沟不断扩大严重恶化社会关系。贫富差距是当今中国社会最严重的民生问题。据北大中国社会科学调查中心日前发布的数据显示，2012年中国收入最低的5%的家庭收入累计占所有家庭总收入的0.1%，而收入最高的5%家庭的收入却占所有家庭总收入的23.4%，是前者的234倍。［6］贫富分化以及社会资源在不同阶层和群体间分布失衡，加速了社会成员的重新洗牌和社会分层，使城市人口分化为诸如有户籍的和无户籍的、有编制的和无编制的、有住房的和无住房的、有社会保障的和无社会保障的等泾渭分明高下有别的不同阶层或群体。尤其是歧视性制度与政策导致2亿多流动人口至今无法在城市落户，也无缘享受与城市户口高度绑定的福利待遇和社会保障。包括农民工、下岗工人和外来人口等在财富和资源分配体系中处于末端的城市底层人员，因受来自主流社会的经济性和制度性的双重排斥而日益孤独无援。
社会关系的裂变加剧了群体歧视和群体隔阂，导致群体矛盾的不断积淀和发酵，从而诱发各种社会冲突：一是近年来相继发生于广东中山、增城、潮州，安徽池州、浙江湖州等地的外来农民工与当地村民的群体性冲突；二是大城市居民与外来人员对子女入学、异地高考等教育资源的争夺日趋白热化；三是以瓜农被殴致死案为典型的城市个体流动商贩与城管的暴力冲突层出不穷；四是围绕强拆的群体性冲突此起彼伏，据中国社会科学院所发布的2013年《社会蓝皮书》披露，全国每年发生的数万起甚至10多万起群体性事件中半数左右是由征地拆迁所引起的，等等。此外，个人报复社会的极端暴行迅速抬头折射出贫富悬殊和公平缺失下社会裂痕的加剧：从厦门公交纵火案以及安阳和成都公交杀人案，到黑龙江海伦敬老院纵火案和北京摔死女婴案，其嫌犯均来自社会底层和边缘群体。可见城市二元矛盾的激化正在成为消解社会稳定的强烈腐蚀剂。
2.弱势群体“边缘化”集聚和传递社会负能量。贫富差距、无法融入城市生活以及对未来的困惑引发了外来务工群体的尤其是具有更强平等意识和维权意识的新生代农民工的集体焦虑，社会不公现象很容易诱发他们的不满情绪。目前进城农民工普遍面临“进不了城，回不了乡”的两难境地：根据《中国流动人口发展报告2011》，94.5%的劳动年龄流动人口喜欢现在居住的城市，87.4%愿意融入本地人当中，只有两成左右的流动人口有返回户籍所在地的打算。［7］但身份认同使其在城市易受排斥和歧视，而职业素养不高和缺乏专业技能也增大了农民求职难度。此外“住房难”亦是农民进城后面临的一大难题，国内城市的房租已连续42个月上涨，而按照目前的房价收入比，农民工在城市买房定居至少需要奋斗30年。住房市场的社会排斥问题已经在城市流动人口日渐恶化的住房条件中得以体现。据调查，目前进城农民工中有10%住在工地或工棚，6%住在生产经营场所，16%是合租，独立租房是14%，在打工所在地自购房的比例不足1%。许多人长期无望地挤在兵营式的集体宿舍、工棚或地下室中，长期心理压抑使自杀率（如富士康工人13连跳楼）和犯罪率快速上升。梦想与现实的悬殊落差容易加剧进城农民工的失落感和无助感，而长期处于城市的边缘，得不到城市的认同接纳，甚至倍受歧视和排斥，无法融入城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。［8］
3.农村家庭关系解构与断裂潜伏社会风险。农业人口持续流向城市本质上是人口红利或人力资源向城市不断聚集，其沉重代价是加速农村凋弊和农业衰败。从2000年至2010年十年间，中国农村共有90万个村庄消失，农村已基本变成妇女儿童老人的留守地。第二次全国农业普查显示，全国农业从业人员中50岁以上的占32.5%。而据媒体报道，中西部一些地区80%的农民都是50—70岁的老人。全国农村留守儿童超过6000万。［9］除了极少数农民工携家带口进城生活外，绝大多数农民工因城市住房难只能“离妻（夫）别子”，这势必引发农村家庭关系的不稳定。在今年召开全国人大会上，有代表疾呼农民工中大量出现“打工潮下组建临时夫妻”的问题。长期两地分居疏离夫妻关系，“婚外情”高发危及家庭稳定，致使农民工离婚率不断上升。如重庆市巴南法院在2009年1月至2012年11月期间共审理外出务工农民重婚案件103件206人，其数量每年都在增加。［10］农民工重婚和婚外情现象引发一系列社会矛盾：一是感情冲突易诱发故意伤害甚至杀人等案件；二是家庭破裂遗留子女抚养及留守老人赡养等诸多问题；三是失去父爱或母爱的农村留守儿童易产生心理自闭或性格扭曲，成为“问题孩子”等等。这些矛盾如果得不到化解，容易诱发未成年人犯罪，如最近四川万源3名约十四五岁少年劫杀本地一名留守妇女后焚尸案。［11］由此产生的社会隐患令人堪忧。
稳定的社会环境是城市健康发展的重要基石。而贫富分化不断加剧将大大增加社会风险，成为城市化可持续发展的最大障碍。近年来，国内群体性事件的高发态势，以及社会治安形势的日趋严峻和社会暴戾之气的不断弥漫，这一切无疑为社会的和谐稳定敲响了警钟。
1. 政府职能异化将城市化导向“房地产化”误区
地方政府依托土地买卖经营城市，事实上蜕变为一家在地产市场上绝对垄断经营、以土地收入和土地抵押融资推进城市基础设施建设和运营的企业。地方政府的职能蜕变，使其远离了民生关怀和公共服务，而只对通过征地、拆迁等房地产投资和造城运动情有独钟，成为利用权力追逐金钱和GDP数字的经济动物和官府地产商。［12］“政府公司化”使许多地方以城镇化的名义大搞“圈地运动”，通过“土地财政”和“土地金融”加快土地资源的资本化，形成“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”一整套城市化发展的固有模式，从中获取巨大利益。过去几十年来，一些部门在这一造城运动中获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。［13］仅2013年上半年全国土地出让合同价款高达1.7万亿元，增幅达77.3%，亦创历史新高，其中，房地产用地出让价款同比增幅高达90%。［14］地方政府对“土地财政”的依赖，实质是对高房价的依赖，因而“土地财政”势必助长城市“房地产化”，并由此形成一种房价促涨机制：为土地价值迅速变现和土地价值的最大化，地方政府乐见房价飙升，也乐于为高房价保驾护航，屡屡暗中变通以架空中央调控政策，致使地价与房价轮番上涨。高昂的城市房价使得一部分原住民动用多年储蓄满足子女婚房需求或改善性住房需求，导致财富大腾挪，支撑了城市土地财政和房地产企业的高额利润，也将他们的财富积累的大部分转移到政府和地产开发商手中，并将进城务工者排斥在住房市场外，使其难以在城市定居。［15］城市化发展偏离正轨加剧了社会贫富分化，导致城市二元结构矛盾更加尖锐。
2. 现行制度安排是城市化模式失误的重要推手
制度是权力运作的程序，制度安排的不合理助长了政府职能的变异和城市化发展的失衡。
第一，土地的制度性垄断在农村土地属性的改变中进一步扩大了城乡差距。在我国城市化进程中，一方面长期严格限制农民进城落户转为市民，禁止进城农民工在城市搭建住房，禁止城郊农民自行改变土地性质和用途，而由国家垄断控制农村土地的工业化、城市化使用。但在另一方面，农村土地的非农使用的目的和制度设计，又不是为了改善农民的境遇，不是为了已成为工业化主力军的农民工及其家庭进城后的安居乐业。巨量的财政收入和土地出让收入被密集投入到围绕城市户籍人口的基础设施建设和环境改善方面。［16］因此，土地的制度性垄断是失地农民迅速边缘化的根源所在。
第二，财税制度的僵化是地方政府深陷“土地财政”无力自拔的关键因素。自1994年实行分税制使财权上收和事权下放以来，“财困”便成为地方政府的心腹之患。为了平衡地方财政预算，各级政府不得不向土地要钱，以“经营城市”为名加快土地资源的资本化，致使“土地财政”和“土地金融”大行其道。而大规模的“造城运动”导致地方财政债台高筑，随着还债高峰期的临近，地方政府普遍加快了卖地节奏，致使上半年全国土地创收入再现“井喷”盛况。“地王”频出地价频创历史新高不仅再度将国内楼市推入红灯过热区，而且使地方政府在“土地财政”的泥淖里越陷越深难以自拔。房价的失控进一步加大了农民市民化的难度，使人口城市化的目标变得更加遥不可及。
第三，高度封闭的城市户籍制度导致人口城市化与土地城市化的背道而驰。在现行户籍制度下，城市户口不仅是一种身份，更是一种资源享有权的确认。这一产生于特定历史环境的制度性安排迄今为止尚无实质性的改变，成为阻碍人口城市化的最大制度性障碍。户籍制度使地方政府“见地不见人”或“要地不要人”，视农民工为纯粹的经济性工具，采取“经济性接纳，社会性排斥”的“二元态度”，一方面从农民工那里获取廉价劳动和税收等好处，另一方面却拒绝承担其教育、医疗和住房等社会成本，这种“只取不予”使农民工沦为城市二等公民。身份歧视严重背离了社会公平原则，不仅严重降低城市化质量，而且加剧了城市社会关系结构的失衡。
2012年9月25日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理李克强指出，要着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。［17］城市二元结构是城市社会贫富差距扩大和贫富差距固化的产物。因此，必须加快政府转型和制度变革，矫正城市化发展失衡现状，促进社会的公平分配，避免贫富两极分化和社会阶层固化甚至代际传递而激化社会矛盾，防止阶层对立和冲突产生的内耗和负能量危及城市可持续发展的社会根基。
传统城市化模式走的是一条严重透支未来的歧途。当下国内“造城运动”蔚然成风，与地方政府的急功近利不无关系。为了抢速度和走捷径，地方政府热衷于大搞政绩工程、面子工程和形象工程，既可在短期内打造视觉城市，又立竿见影地增加就业、刺激需求、做大GDP、美化政绩。然而，大兴土木需要巨额投资，地方预算财政早已蜕变为“吃饭财政”，土地自然成了城市建设的提款机。这无疑是把城市的发展完全建立在寅吃卯粮的基础之上。
对人口城市化的刻意回避必然加剧资源配置的失衡。制度门槛和市场门槛将农民拒之于城市之外，而土地红利取之于农村和农民却只能用之于城市居民。资源分配的不公进一步扩大了城乡差别，也激化了城市二元结构的矛盾，为未来城市的可持续发展埋下严重隐患。
当务之急是转换政府角色，即变城市化的政府主导为政府引导，变政府包办为广泛吸引民间资本参与城市发展，这就需要政府加快相关制度环境的配套改革，破除行政垄断，放弃既得利益，而能否对自己的奶酪动真格是政府转型的试金石。此外，要严格控制城市化速度。发达国家的城镇化表明，城市化推进速度必须与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相匹配，充分考虑城市现有资源的负荷和人口承载力。相对于农民工的住房及公共服务，就业是更为现实的问题。稳定的工作及收入更甚于户口和住房。因为没有经济来源，即便解决了居住和户口问题也难以在城市生存。而就业机会的创造有赖于实体经济的强大，要扭转实体经济失血现状，改善企业的生存环境，促进工业经济复苏，就必须摆脱对“房经济”的严重依赖，加快楼市的去投资化，从而为农民工提供更多稳定就业岗位。
需要指出的是，转变城市化发展模式是一个极其艰难的过程，现行体制强化了既有利益格局，使地方政府对“以地谋发展”的城市化模式产生了严重的路径依赖。土地城市化难以遏制的关键在于土地财政符合地方政府的现实利益需要。因此，转变城市化发展模式，必须加快制度变革，用制度来规范和引导地方政府的行为，即转变地方政府职能，厘清政府与市场的边界，逐渐摆脱利益关系的束缚。
经济学家华生认为：关键是要改变制度，改变利益驱动的链条，然后政府行为才可以改变。若不变，所有人的行为就是老行为，就是不断的去卖别人的地，办自己的事，不管农民工和外来人口的死活。制度或机制的优化不能零敲碎打，必须与土地制度、财税制度、收入分配制度等相关制度的变革实行联动。
1.加快征地制度改革，促进进城农民原始积累。目前在政府垄断土地资源的情况下，农地只能通过政府征收然后挂牌竞拍，价高者得，而政府拿走其中绝大部分利益，失地农民的权益受损。原始积累与就业能力对于农民融入城市意义重大，由于缺乏资本收益与技术专能，农民很难进行有效的原始积累。有效途径是让农民分享更多的土地增值收益，十八大报告中已提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这就首先需要打破地方政府在土地供给市场上的垄断地位。
土地改革应以提高农村征地补偿为起点，逐步实现农村集体土地同地同权同利，尽快破除政府垄断征地，让农村的集体建设用地能够真正入市，让农民拥有市场话语权，自主决定土地是否投入市场以及土地价格高低。而从长远来看，土地制度改革的大方向是地方政府最终退出土地市场，土地只有市场化才能如实体现土地的未来收益和市场价值，从而保障农民的土地权益，为农民市民化奠定良好的物质基础。
2.促进财税体制创新，弱化“土地财政”。“土地财政”是只顾目前利益不管长远发展的一种“饮鸩止渴”和“竭泽而渔”的制度安排。“土地财政”至今方兴未艾完全是制度环境的使然。尽管当前“土地财政”的危害性可谓路人皆知，但在维持既有利益格局的制度框架下，地方政府不仅无力摆脱对土地财政的路径依赖，反而越陷越深。由于预算财政早已蜕变为吃饭财政，土地已成为地方政府投融资的一个重要工具和手段。据《2012年中国国土资源公报》显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。政府通过土地出让和抵押等环节，虽然可以扩大城市建设规模，但由此引发的地方债务黑洞的急剧膨胀已对城市可持续发展构成了严重威胁。所以，加快财税体制改革，理顺中央与地方在财权和事权上的关系，切实解决地方财政“钱从哪里来”的问题已刻不容缓。
3.推动户籍制度变革，实现公共服务均等化。社会公平是城市发展的终极目标，而推进公共服务均等化意味着进城农民工能够享受市民同等待遇。目前，包括社保、就业、教育等在内的利益仍与城市户口密切挂钩，因此，要扩大公共服务的覆盖面，户籍制度改革势在必行。取消户籍门槛需要政府增加对公共产品的投入，据有关专家测算，农民市民化每人平均需要10万元，仅靠政府财力将出现巨大资金缺口，所以首先必须打破政府垄断现状，加快对社会资本放开的步伐；其次要完善监督机制限制政府乱花钱，简政瘦身严控行政支出；再次要严格约束政府投资冲动，严禁政府面子工程、形象工程和政绩工程；最后中央财政要加大对地方转移支付力度。
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