俄罗斯的恐怖主义问题由来已久。1991年苏联解体以后，俄罗斯不仅面临着严重的经济问题，而且分裂主义和宗教极端主义势力开始抬头，恐怖主义活动日渐活跃，成为俄罗斯国家安全的现实威胁。2000年普京执政后，加大反恐力度和反恐立法，并加强反恐领域的国际合作，俄反恐形势曾出现阶段性平静。但由于产生恐怖主义的根源尚未彻底清除，其境内暴恐事件仍时有发生，反恐成为对俄罗斯政府能力的大考验。俄罗斯在反恐领域既有教训，也积累了较丰富的经验，对中国当前反恐和安全治理有重要借鉴意义。
一、俄罗斯恐怖主义的历史沿革
《俄罗斯联邦反恐怖主义法》明确界定：恐怖主义是个人或组织使用恐怖暴力或威胁使用恐怖暴力，消灭(破坏）或威胁消灭（破坏）财产和其他设施，造成人员伤害、财产损失和其他社会不良后果，目的是破坏社会安定，伤害平民，或企图迫使权力部门做出有利于恐怖分子的决定，满足他们不合理的经济或其他要求；企图谋害国家和社会活动家，目的是报复，迫使他们停止国家政治活动。（中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心：《各国及联合国反恐怖主义法规选编》，时事出版社2002年版，第83页）
苏联时期，由于有国家的严格控制、森严的专政机关和大批的特工人员，基本能将威胁国家安全和社会稳定的恐怖活动消灭在萌芽状态。苏联的解体使各种势力失去了强大国家机器的约束，种种矛盾在短时间内集中爆发，一系列潜在的民族、宗教、领土等问题从幕后走到台前，恐怖袭击事件数量呈迅速上升趋势。据美国马里兰大学恐怖主义数据库显示，1991年俄罗斯仅发生2起恐怖事件，2012年151起，恐怖袭击最猖獗的2010年达到251起。这一时期，恐怖活动的目标和范围不断扩大。最初恐怖活动多集中在苏联的加盟共和国内，如费尔甘那事件（乌兹别克斯坦）、苏姆盖依特事件（阿塞拜疆）、塔吉克斯坦内战，等等，袭击的目标从以往以刺杀国家领导人和袭击大使馆为主，扩大到将人口稠密的民用设施和经济金融中心作为袭击对象。
20世纪90年代，宗教扩大化成为恐怖活动的新特点。在高加索地区发生了奥塞梯－印古什事件、阿布哈兹事件、纳戈尔塔·卡拉巴赫事件。这一时期，在恐怖分子的各项政治要求中，首次提出建立所谓的“大伊斯兰哈里发国家”这一带有浓厚宗教色彩的要求，这也是后来基地组织一直梦寐以求的目标。按照这一设想，俄罗斯的北高加索、伏尔加河流域、车臣等地都应该并入“大伊斯兰哈里发国家”的版图。这一要求遭到了俄罗斯政府的断然拒绝。
俄罗斯境内恐怖活动高度集中，车臣是北高加索地区的动荡之源和恐怖主义的主要策源地。1991年，车臣共和国前总统、车臣分离主义领袖杜达耶夫宣布车臣为“独立主权国家”。为维护国家统一，俄罗斯于1994年、1999年两次发动车臣战争，沉重打击了车臣分离主义和恐怖分子。尽管政府投入了巨大力量，却未能彻底驱散恐怖主义幽灵。在两次车臣战争之后，车臣武装分子改变行动策略，采取游击战术，策划恐怖袭击，反恐表现出愈反愈烈的特点，重点袭击目标亦向莫斯科、圣彼得堡等大城市转移。1991—2013年的22年间，俄罗斯共发生1895起恐怖袭击事件。（“俄恐怖主义阴霾多年难除，22年遭1895次恐怖袭击”，网易新闻，2014年1月3日）这些事件绝大多数都与车臣恐怖分子有关。袭击的目的主要是为了对抗俄罗斯联邦，以谋求车臣独立。其中重大恐怖事件先后有1995年6月的布杰诺夫斯克绑架1500名人质事件、1996年基兹利亚尔扣押300名人质事件、2002年10月胁持莫斯科轴承厂文化宫内850多名人质事件、2004年别斯兰人质事件（事件历时3天结束，但导致了326名人质死亡，成为俄罗斯最严重的恐怖主义袭击事件）、2009年印古什总统遇刺案、2010年3月莫斯科地铁爆炸案、2011年1月莫斯科多莫杰多沃机场爆炸案、2011年3月联邦安全总局学院爆炸案、2013年年底的伏尔加格勒火车站爆炸案等。恐怖事件的频发，严重威胁了国家安全和社会稳定，俄罗斯成为全球范围内遭受恐怖袭击的特重灾区。
二、俄罗斯恐怖主义根源
俄罗斯恐怖主义频发有其复杂背景，既有社会政治动荡、经济利益不均的根本原因，也有民族和宗教矛盾激化的重要内因，还有国际恐怖势力支持的外因。
1.民族宗教问题是俄频遭恐怖袭击的主要根源。北高加索地区民族众多，宗教相互交织，各种利益错综复杂，历史上战火不断，是俄罗斯最为复杂的地区。俄罗斯的2000万穆斯林居民，大多居住在北高加索和南方地区。从18世纪沙俄入侵车臣开始，车臣民族便与俄罗斯结下了仇恨。苏联解体后，俄罗斯历时十年消灭了车臣分裂武装的主力。据俄罗斯官方数字，车臣总人口为100万左右，而在两次车臣战争中被打死的车臣非法武装分子有3万多人。而据车臣官方数字，死于战乱的车臣人在10万~30万之间。如果加上受伤人数，伤亡数字更大。如此巨大的伤亡数字对车臣民族的精神和心理都造成了巨大冲击，俄、车之间的民族恩怨进一步加深。车臣战争后，俄政府虽然大力推动重建，车臣人的生活也有所改善，但车臣和俄罗斯两个民族之间的心理距离因历史积怨却难以消除。
除民族恩怨外，瓦哈比分子的宗教狂热也在助长恐怖活动。瓦哈比教义为18世纪沙特阿拉伯著名宗教领袖阿布德·瓦哈布所创立，属于宗教极端主义的早期形态。瓦哈比教强调“纯洁伊斯兰”，其重要思想就是所谓对异族人和背离早期伊斯兰教原则的穆斯林发动“圣战”。车臣非法武装头目大多是忠实的瓦哈比教派信徒。2007年10月，车臣匪首乌马罗夫宣布成立北高加索酋长国并自任酋长，酋长国包括达吉斯坦、印古什、车臣等地区，宣称整个北高加索为战区并在该地区实行伊斯兰法典，目标是在整个北高加索地区建立神权国家。乌马罗夫宣布建立酋长国后，车臣非法武装分子的活动不再局限于车臣，而开始向临近的其他共和国渗透。
2.经济发展滞后是恐怖主义滋生的社会土壤。车臣和北高加索地区多年处于战乱状态，是俄罗斯经济最落后的地区。该地区八个共和国的失业率长期高居不下，车臣共和国失业人口更是超过总人口半数，增加了该地区的不稳定因素。俄官方数据显示，2005—2009年，车臣的失业率分别为80%、70%、50%、65.3%、45.5%，许多车臣人长期靠俄罗斯政府提供的有限援助维持生活，生活极度贫困，当地人认为这是克里姆林宫“欠他们的”。一些失业人员在恐怖组织金钱诱惑下不惜铤而走险，车臣和北高加索地区的大量失业人口为恐怖分子提供了庞大后备军。此外，苏联解体后20多年的新一代车臣人在贫穷、战争和仇恨中长大，没有受到良好教育，在极端分子的煽动和金钱收买下，很容易加入非法武装，参加恐怖活动。
3.国际恐怖主义的“溢出效应”。俄罗斯的恐怖主义活动具有复杂深刻的国际背景。北高加索地区的“三股势力”与“基地组织”等国际恐怖主义组织以及外部伊斯兰极端组织，不仅有着相同的极端宗教意识，而且有着紧密的组织联系。内外勾结已成为车臣匪帮从事恐怖袭击的重要手段。企图在车臣谋求建立“大伊斯兰哈里发国家”的恐怖分子中，不仅有车臣人，还有来自不同国籍的国际恐怖主义分子。这些外来的恐怖主义分子分别来自50多个国家，且大部分为中东和中亚等国。他们中的绝大部分都受训于阿富汗的塔利班组织，接受过作战方法、恐怖手段和伊斯兰激进主义等方面的教育。以“基地”组织为首的国际恐怖势力不仅对俄罗斯极端组织提供资金、供给武器，而且还与车臣分裂势力开展密切的“国际合作”，派遣人员直接指导、参与其对俄各种目标的恐怖袭击，大大助长了俄罗斯极端组织的嚣张气焰。
4.移民资源无序流动导致犯罪快速增长。俄罗斯劳动力资源长期不足，需要从独联体及其他国家引进，然而在管理上却长期处于移民法空缺状态，使外国移民资源无序流动，给俄安全和社会稳定带来负面影响。俄内务部副部长安得烈·车尔年科说，非法移民是导致犯罪快速增长的原因之一。移民犯罪团伙按本民族价值观念，钻俄罗斯法律缝隙，逃避商品交易和服务行业税务检查，从事非法商业活动、武器和毒品买卖。最危险的是，其中许多人正是恐怖事件的制造者。
三、俄罗斯政府的反恐措施及对中国的借鉴意义
针对恐怖事件频发和升级，俄罗斯出台一系列措施，不断修正危机处理和管控机制。
1.建立统一的反恐机制。俄罗斯独立伊始，恐怖主义便开始挑战俄罗斯国家安全环境。1992年7月24日，俄罗斯在联邦安全总局反恐与反政治极端主义局的基础上成立“反恐怖主义局”，开始初期的反恐体系运作。别斯兰事件后，为了迅速高效打击恐怖主义，建立了俄联邦反恐委员会、联邦主体反恐委员会、临时反恐委员会三级反恐机制。2006年2月16日成立的跨部门的国家反恐委员会以内务部、安全局为主体，对外情报局、保卫局、边防局、能源部、经贸部、交通部、农业部、卫生部等多个部门参与，俄联邦安全委员会主席任该委员会主席，俄总统办公厅副主任、内务部长、紧急情况部长、外交部长、司法部长、卫生与社会发展部长、经济与发展部长、俄军总参谋长及国家杜马副主席为委员会成员等。俄强力部门在反恐问题上有明确的分工，反恐委员会负责处理恐怖分子和恐怖组织所制造的恐怖危机，国防部负责训练和装备反核、生、化武器部队，以作出快速反应，国家安全总局的主要任务是防谍反恐。俄罗斯各联邦主体还成立了相应的国家反恐委员会的分支机构，各地方行政长官、立法机构负责人、各强力部门负责人作为反恐委员会指挥部成员，负责预防、打击恐怖主义，以及消除恐怖主义的后果。反恐委员会的成立意味着俄针对恐怖主义的斗争具备了完整的专门指挥体系。
2.构建健全的反恐法律体系。俄罗斯高度重视反恐立法，力图为反恐战略提供法律支持。俄反恐法律体系包括刑法典、紧急状态法、消防安全法、反贪污贿赂法、国家安全法等多部法律，相关的总统令和政府令、部门规章、各部门联合文件，关于武器、警察、检查、法律援助与心理咨询的规范、核材料和化学物质等的补充规定等。2006年，俄罗斯通过了新的《反恐怖法》，该法与总统普京同一年签署的《关于打击恐怖主义措施的命令》一起，成为俄针对反恐问题的两个关键文件，为全民反恐战略提供了法律依据。俄罗斯反恐立法的最大特点是将刑事法典与行政法律相结合，铸造坚实的反恐盾牌，其主要内容是：对恐怖分子恢复死刑，对俄本国公民出行自由采取限制，同情绑匪被视为恐怖分子，采用以颜色为代码的预警系统。（孙辉、徐芳：“俄罗斯反恐战略对我国反恐的启示”，《武汉公安干部学院学报》，2010年第1期）反恐法还规定，俄罗斯武装力量有权摧毁被恐怖分子劫持的“对居民点或人群密集地区构成现实威胁的飞机或船只”，反恐怖人员在开展反恐怖行动的区域内有权对电话进行监听，并监视网络通信。该法案还特别提出，在同恐怖分子谈判时，不应考虑对方提出的任何政治要求。在军事反恐战略方面保留选择对境内外恐怖基地进行先发制人打击的权力，进行打击前将不向任何人发出警告，先发制人打击可包括几乎一切手段。新反恐法还赋予了俄武装力量在境外开展反恐的权力，规定俄武装力量有权在俄联邦法律和俄联邦签署的国际条约基础上，在境外对恐怖分子或其基地采取武装行动。2009年俄又颁布《俄罗斯联邦反恐构想》，对反恐法作进一步补充，将反恐任务由政府推及整个社会，明确了社会各界在反恐斗争中的责任。
3.加大发展经济力度根除滋生恐怖主义的土壤。经济落后往往是滋生民族和宗教极端势力的温床，反恐战略必须军事手段和经济手段结合，标本兼治。随着车臣反恐行动的推进并取得阶段性成果，俄罗斯政府认识到，要想实现该地区的真正稳定，除了要进行一系列剿匪行动外，更需要解决紧迫的社会经济问题以缓解社会矛盾，为该地区老百姓的日常生活创造正常的环境，包括促进当地社会经济发展、创造新的就业岗位、建立新工厂、启动新的投资项目等。车臣战争结束后，俄罗斯联邦政府向车臣投入大量资金，车臣重建工作取得了积极进展，不少民用设施得以重建，建筑业甚至超过传统的石油业成为车臣最重要的行业。2009年4月16日，俄罗斯国家反恐委员会宣布，正式结束自1999年以来在俄联邦车臣共和国展开的反恐行动，将不再采取有别于俄罗斯其他地区的反恐行动。2010年1月，俄发布总统令，从原南部联邦区分出车臣共和国、印古什共和国、北奥塞梯阿兰共和国、达吉斯坦共和国等7个联邦主体组建新的北高加索联邦区，任命熟悉经济事务的克拉斯诺亚尔斯克边疆区行政长官亚力山大·赫洛波宁为俄总统驻北高加索联邦区全权代表兼联邦政府副总理。采取这一行政措施的目的，除了凸显中央对北高加索反恐的高度重视，还与中央政府试图发展当地经济有关。梅德韦杰夫强调，作出把总统驻北高加索联邦区全权代表和联邦政府副总理两个职位合二为一的独特决定，就是想根除造成该地区不稳定的“顽疾”，即在不放弃“强力手段”的同时加大“经济手段”的力度。
4.开展思想文化战和反恐宣传教育。恐怖主义之所以能在广泛信奉伊斯兰教的北高加索地区大行其道，很大程度上是受了“泛伊斯兰主义”“原教旨主义”等极端思想的影响。针对此，俄罗斯政府不断通过媒体、出版物等手段发动思想文化战，揭露这些极端思维的荒谬性，从根本上消除恐怖主义的思想基础。同时，在全国范围内进行广泛的反恐宣传教育，向广大民众揭露恐怖主义的罪恶本质，以扩大反恐斗争的社会基础，增强民众的反恐意识，使得恐怖主义成为俄全国人人喊打的过街老鼠。
5.加强对移民和流动人口管理。俄罗斯人口下降，需要大量外来劳动力的补充，这些外来移民同样也是恐怖威胁的高危人群。基于反恐需要，必须制订一套能够调整和控制移民问题的管理体系。俄罗斯的移民管理体系包含管理移民的机构及相应的移民管理法规，主要机构是隶属于俄罗斯内务部的联邦移民局。打击非法移民、制止移民犯罪是俄政府在移民管理方面的重要内容。除机构保障之外，俄罗斯政府还制定了一系列与移民相关的法律法规来管理日益突出的移民现象。根据《俄罗斯国家边界法》和《关于入境移民检查措施》的第2145号总统令，俄罗斯已经建立起入境管理系统，包括隶属于内务部移民局的入境移民检查和避难署，并设立了多个入境移民检查点。为消除安全隐患，俄加强对流动人口的管理，立法机构修改了涉及流动人口管理、移民、机动车过户、居住登记、交通工具安全管理等近30个法律和法规。
6.加强国际和区域间反恐协作。鉴于恐怖主义的全球化特点，俄罗斯在反恐中高度重视国际合作。合作主要分为以下几个层面。一是联合国框架下的反恐合作。由于联合国是俄罗斯维系大国地位最为重要的依托之一，因此俄罗斯主张并大力支持联合国在国际反恐领域发挥主导作用，参加了联合国框架下的所有反恐公约。二是独联体框架下的反恐合作。独联体地区对俄罗斯意义重大，是俄稳定周边、抗衡北约、重振大国雄风的战略依托。俄罗斯在独联体、集体安全条约组织框架内，与各成员国在反恐组织建设与立法、联合反恐军事行动方面开展了积极合作。三是上合组织框架下的反恐合作。由于上合组织成员国同受“三股势力”的威胁与袭扰，如果缺乏有效的合作与协调，反恐的目的就很难达到，因此俄罗斯坚决支持上海合作组织反恐功能的不断强化，支持中国有关建立上合组织反恐中心的倡议，在上合组织框架内推动与相关国家签订地区和平与安全的保障条约，进行跨国反恐协助与合作。四是与西方的反恐合作。“9·11”事件使俄与西方反恐合作进入蜜月期，合作内容包括就恐怖主义威胁、防止恐怖分子使用核、生物和化学武器、民事紧急救助和在反恐斗争中使用军事力量等问题进行的情况交流和深入磋商。五是与其他国家的合作。俄罗斯与拉美、东盟等地区组织签署协议，并开展了定期的反恐交流活动，但这些合作也只停留在反恐信息交流和磋商，没有进一步深化。总体看，反恐不是一个国家单凭本国一己之力就能实现的，与周边国家的合作是俄罗斯反恐国际合作的核心，具有实质性意义，与西方国家的合作是俄反恐国际合作的重要方面，与其他国家的合作尚未深入展开。
2008年以来，从西藏和新疆的打砸抢烧严重恐怖暴力犯罪事件，到2013年天安门金水桥撞车事件和2014年的昆明火车站暴恐事件,中国正遭受着史无前例的恐怖主义的严重威胁。随着“藏独”“东突”等反动势力的扩张，加上国外一些敌视中国的国家和政客们在幕后的支持，中国面临的恐怖袭击处于高发期，反恐形势会日趋严峻。未来中国在完善反恐立法、反恐治理标本兼治、加强思想文化领域的反恐治理、加强对流动人口和移民管理等方面还有大量工作要做，作为遭受恐怖袭击严重的国家，俄罗斯在反恐方面积累了丰富的经验，值得借鉴。
