伴随新兴城市的大量崛起和城市的快速发展，有效的城市治理日益紧迫。居民自治因其内在的价值在城市治理中居于重要地位，同时它也需要建立有效的实现形式。2014年中共中央一号文件提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式。这一提法同样适应于居民自治。本文试图对在城市治理中培育自治及其居民自治的有效实现形式问题作一些探讨，寻找居民自治发展的新逻辑。
总体上来看，中国居民自治发育很不充分，行政化色彩浓厚，与村民自治快速发展相比，居民自治明显滞后。从未来城市治理的发展趋势来看，要推进居民自治，需要根据利益相关、地域相近、文化相连、规模适度和便于自治的原则，探索多层次多样式多类型的居民自治实现形式，建立起政府治理与居民自治的良性互动，将自治纳入到法治的总体框架，通过协商民主的方式推进居民自治。
中国建立居民自治制度已有60多年，之所以成效不显著，就是因为没有随着时代的变化，根据变化了的条件寻求其有效的实现形式。居民自治作为制度和行为，需要相应的条件作为支撑，进而探索有效的实现形式。
首先是利益相关。利益是行为的基础和动力。城市居民虽然没有农村居民那样有生产资料所有制带来的利益，但也有其他方面的利益，如由于住房和公共生活秩序产生的利益。特别是城市居民的个人利益与公共利益交集性、重叠性强，也会产生相应的利益冲突。大量国家提供的公共产品要通过居住社区进入居民日常生活之中，直接关系居民的利益。这些利益构成居民自治的动机，需要通过居民自治才能更好地满足和化解有可能产生的利益冲突。愈是利益关联度强的地方和领域，居民自治的行为动力愈强。
其次是地域相近。自治是个人和群体的一种自我治理行为，具有直接参与性。而参与需要在一定地域空间范围内进行才有效。城市居民区主要是生活共同体。地域相近的人们在生活方面的交往和利益的联结更为紧密，更有利于培育自治，形成对共同体的认同感和归属感。1990年代前城市居民大多居住在平房院落内，物质条件比当下较差，但自治活动更为活跃，重要原因就是居民自治单位与居住空间能够相适应。
再次是文化相连。文化是共同体的精神基础，也是共同体内自治行为的基础。农村村民自治的重要来源就是有长期历史形成文化传统。城市没有农村那样的文化根基，其利益来源于多元化，更需要建构文化将陌生而又冷漠的居民联结起来。
第四是规模适度。自治的直接参与性需要适度的组织规模加以体现。1990年代以后的居民自治进行较为困难的重要原因就是社区规模较大，一般均有数千户、上万人，居民直接参与社区居委会层面的自治行为受到约束。
第五是便于自治。1949年后的城市基层组织主要是从便于政府管理而设立的，考虑便于群众自治的因素较少。随着城市政府治理架构设立的基本完成，基层组织主要是强化居民间的横向联系和居民与政府之间的互动，更多要从便于居民自治的角度考虑。
从中国城市治理和居民自治看，居民自治的有效实现形式应该是一个多层次多样式多类型的体系。
所谓多层次，指居民自治的组织形式在多个层次展开。当下，城市居民自治的组织形式和活动范围主要在社区这一层面。社区的行政化和规模过大不利于居民自治的开展。为此，居民自治组织重心需要下沉到与居民利益更为直接紧密，且便于自治的社区居委会以下的层面。在这一过程中，社区这一层面的自治特性也需要保留。一则居民的许多利益与社区相关联。二是技术的发达可以克服居民直接参与的诸多困难。
所谓多样式，指居民自治的形式表现出多样性。长期以来，中国城市居民自治的组织载体主要依托于居委会。随着经济社会发展，城市居民构成多样化，生活需要也多样化，仅仅依靠单一的自治组织已无法满足居民自治的需要，因此需要培育多样化的居民自治组织形式。如传统城区的邻里自治、新型住宅区的业主自治、能够吸纳外来人口参与的开放式自治等。
所谓多类型，指居民自治的类型呈多样化。中国居民自治长期以来主要是配合政府治理展开的，这一传统仍然要保留和延续。但是，随着城市居民需求的多样化和居民自主性的增强，仅仅是配合政府治理的居民自治远远不够，根据居民内在需要而产生的自治将愈来愈多。如基于居民内在文化生活需要形成的文化活动类自治，基于居民内在的自我实现需要形成的公益活动类自治，基于居民内在美好环境需要的环境活动类自治等。
由于长期历史上形成的城市治理格局的影响，中国居民自治发展还很不充分，特别需要培育居民自治有效实现形式。在这一过程中，必须从创新城市基层治理出发，实现政府治理与居民自治的良性互动，并将居民自治纳入到法治的总体框架，通过协商民主的方式推进居民自治。
一是促进居民自治与政府治理的良性互动。强有力的政府治理是城市治理的主导力量，也是居民自治的重要动力。政府治理需要改变以往包揽所有事务的做法，能够交由居民自治办理的事务尽可能交由居民自治办理，积极培育各种类型的居民自治组织，并加以引导。随着多样化的自治组织的产生，特别是自治组织的自主性的增强，也要强化居民自治与政府治理的适应和衔接。为此，需要厘清城市治理主体的功能，从主体功能的角度界定不同主体的主要功能。
大量政务主要应该由政府及其派出机构承担，将社区从沉重的政务中解放出来。社区的主要功能是服务，既包括政府的公共服务，也包括居民的自我服务，通过社区服务将政府治理与居民自治衔接起来，形成服务型社区。社区内的事务主要通过各种自治组织加以办理，社区以下的自治组织是完整性的、不具有行政功能的自治组织。
二是推动居民自治与法治社会的配合和衔接。法治化是中国城市治理的总体要求和趋势。多层次多样式多类型的居民自治有效实现形式的培育需要法治加以保障，并纳入到能够体现所有人意志的法治轨道。
同时，城市居民自治的重要目的是构建法治社会，将法治体现在日常生活之中。中国城市发展充满活力，但城市发展的治理需要的公共规则和公共意识却相当欠缺，公共交往中行为边界极不清晰，建设法治社会的任务相当艰巨。而居民自治在其中扮演着重要角色，特别是随着居民自主性的增强，要强化居民的自律性。居民自治中的自律要素为法治社会的建构奠定牢固的基础。
三是强化居民自治中的协商民主方式。自治意味平等的主体共同参与与自己相关的公共事务。传统居民自治是政府主导下的，更多的是基于政府治理需要，方法主要是自上而下的传达、贯彻、动员、落实，居民自治的自主性较强。要充分实现居民自治，主要依靠居民间平等的交流、沟通、讨论、妥协等协商民主方式，最后达成共同一致，共同处理自己的事务。也正是通过经常性的协商活动，使居民感受到作为主体的存在，形成公共精神。
福建省厦门市海沧区是一个由30多年前的小村镇崛起的现代城区，来自四面八方的大量居民每天居住在崭新的小区楼房，却缺乏对生活社区的认同感和归属感，居民朝夕相处却如路人一般，公共生活和公共意识极为匮乏。这种相互陌生而冷漠的生活显然不是理想的生活状态。一些居民自发的改变这一状态，如该区的兴旺社区居民主动认养小区内的花草等。
居民自发参与社区建设的行为给予社区领导以启示，就是从微小的、看得见和大家共同关心的事情着手，动员广大居民共同建设自己的家园。大量事情由居民自己来办，可以激活居民的主体和参与意识，培育其公共精神。
利益相关是居民自治有限实现形式的动力基础，相关利益决定居民自治，利益相关程度决定居民自治水平，决定居民自治有效实现形式。城市居民自治难以落地、难以实施的主要问题在于居民之间的生活没有相关利益，利益相关性不强。
共同的利益需求是居民自治的基础。随着中国社会经济的迅速发展，城市居民的利益需求变得日益多元化和复杂化。从现实情况来看，可将城市居民的需求分为生存需求、生活需求和发展需求三种类型。发展需求是居民最高层次的需求，如文体活动、社会交往、子女教育、基层民主等，当这些高层次的需求难以依靠外部力量进行满足时，居民就必须“自我管理、自我服务”，久而久之，居民自治就得以形成。可见，随着居民需求层次的提升，居民自治的能力也将不断提高。
经济利益是居民自治的原始驱动力。在城市，它是围绕城镇住房产权展开的。在计划经济时代，住房实物分配制度决定了个人只有房屋的租赁和使用权，不需承担产权人的责任。与居住相关的公共事务由单位和政府全面承接。在全能政府和全责政府的庇护下，居民自治空间狭小，主要表现为居民“有参与、无自主”。住房商品化改革后，个人得以获取住房产权，从而获得了经济上的独立性。不可否认，以经济利益为核心的业主自治是城市居民自治的重要内容。
除此之外，寻找和维护公共利益也是居民自治的动力所在。居民自治的对象是社区公共事务，而公共事务中蕴含着社区公共利益。倘若社区缺少公共事务，缺乏利益联结，那么居民自治就会面临“无事可管、无动力可言”的尴尬局面。近年来，厦门市推行的“美丽厦门共同缔造”行动，将居民的公共利益发掘出来，通过设立与居民利益相关的房前屋后的民生项目，引导居民“共谋、共建、共管、共评”，提升居民自治的能力，夯实城市基层民主。
计划经济时期居民利益与自治的关系特点表现为居民利益单位化，居民自治有自觉性但缺少自主性。新中国成立后，全国有些地方成立了居民组织，颁布了相关条例，说明国家对居民自治有一定的自觉性，但是，在当时的社会制度下居民自治毫无自主性。一方面，居委会在政府的领导下开展工作，具有自治和行政双重性质，并在经济上高度依附国家；另一方面，政府无限强大，“无所不包、无所不能”。利益主体一元化不但挤压了市场和社会独自治理的空间，而且使居民自治失去了土壤，丧失了能力。计划经济倡导的个人利益均等化与个人作为“经济人”的现实需求背道而驰，大大影响了居民自治的积极性。此外，个人利益国家化也削弱了居民自治的经济基础。
改革开放之前，单位是基层社会管理的基本单元，是国家体制分支上的一个“系结”。 1978年以后，“单位制”开始消解，原先由政府和单位承担的社会功能也逐渐被剥离出来交给社会。这一时期居民利益与自治的关系显现为居民利益社区化，居民有自主性但缺少自治性。这时候，国家治理的微观基础发生变化，社区代替单位，成为居民生活的主要场所，居民利益也由单位转移到社区之中。在这一阶段，经济上的自由使得居民自主性增强，但是由于居民参与缺乏良好的平台和制度保障，自治主要体现在以社区居委会为核心的“组织自治”和以少数居委会成员为核心的“干部自治”上，自治的内容也是局限于社区服务，居民个人的自治能力依然弱小。
随着市场经济体制的进一步确立，城市居民进一步分化，经济结构和社会结构的多元化、复杂化使得居民之间的利益需求也呈现多元化。这种多元化的利益需求，单单依靠政府治理已经难以为继。因此，多元化的利益需求需要多元化自治予以满足和应对。
一是自治项目。厦门市海沧区发现居民如一盘散沙，难以整合，也难实施自治，决定以项目的形式切入，以项目为载体来引导、推动居民的自治。对于居民房前屋后的公共设施、公共空间，引导居民进行自我讨论、自我设计、自我筹资，然后形成一个自治方案向区里申请“以奖代补”经费。这种以居民需求为导向，以项目为载体的自治，项目本身就具有较强的利益相关性，另外有些项目还需要居民筹资，居民之间的利益相关性大，自治效果更好。因为按照项目设计要求，只有居民全程参与、自治管理和自我实施，项目才能够得到批准，经费才能到位，便民工程才能完成。海沧区将这种自治称为微自治，也称为“项目自治”，它不仅推动了居民自治，而且培养居民的参与精神、责任精神，为更大范围、更大区域的自治创造了条件、夯实了基础。
二是自治活动。随着居民经济收入的提高，居民的精神需求更多、更丰富，居民的社会参与需求也增多。一些较为发达的城市，如厦门市海沧区决定以活动为载体推动居民自治。一是娱乐活动，如舞蹈、龙舟、舞狮等活动；二是培训和教育活动，如健康讲座、体育沙龙等；三是志愿者活动，如环保活动、家访活动、帮扶活动等。这些活动缺少经费，缺少组织者，因此政府和社区采取“以奖代补”的方式资助活动，鼓励有公益心的人士出面组织，引导大家参与，形成“活动自治”。对于参与“活动自治”的居民有一定的精神利益，加上政府或社区的“以奖代补”政策，使参与者之间有了共同的物质利益，有了更强的利益相关性，因而有了自治的经济基础。“活动自治”是一种居民的内在需求，也是一种培育居民自治精神和公民精神的好渠道，更是一所让居民熏陶自治精神的好学校。
三是自治平台。社区或者小区要实施多样化的自治，需要找到居民共同的关注点，共同的利益。厦门市海沧区采取平台方式推动自治。一是小区或者社区的公共空间交给居民管理、管护，如小型广场、海沧兴旺社区的“话仙场”；二是小区或者社区的老年人大学，或者一些活动室交给居民自己组织和自我管理，如海沧区的“新厦门人综合体”；三是小区或者社区的一些绿化交给居民认领、认养、认管，有时对于一些小公共设施还采取认捐方式，海仓区兴旺社区就鼓励居民参与“共同缔造”，建设自己的家园。这些平台将一些居民联结起来，将居民与小区、社区连接起来，形成了一定的相关利益和利益相关性，形成“平台自治”。“平台自治”是小区自治的重要组成部分，它是因部分居民之间的共同利益而形成的自治，是一种较有效的自治形式。
居民自治的有效实现有赖于适度的组织规模。1989年颁布的《居民委员会组织法》将居委会作为法定自治组织，也就将居委会所辖范围作为基本的自治单位。同时规定居委会在100至700户之间，可以说组织法规定的规模从便于自治的角度而言是相对适度的，居民自治的直接性和群众性较强。但是后来出于便于行政管理的考虑，人为地将小居委会合并，形成所谓的社区居委会，将居委会的组织规模大大扩大。
当前以社区居委会为核心的居民自治造成自治单元规模过大，居民自治的直接性、群众性难以实现，进而降低了居民自治的效率、效能和效力，这就对城市居民自治的有效实现提出了巨大的挑战，近些年，武汉、厦门等地为了回应居民需求，纷纷探索街巷自治、小区自治、楼栋自治等多种居民自治实现形式，而这种自治实现的基础是规模相对较小，便于直接参与和自治。
第一，街巷、小区、楼栋这种自治单元的自治性更强。首先，这些单位多是自然地理空间，以地域相近、生活相关为原则，一般在100户以内，而这种适度的规模有利于自治的有效实现。其次，自治的内源性动力足。院落、街巷自治多是基于公共安全和公共卫生需求产生的，自治的原动力较足。三是成立了自主自力的组织。依托这些自治单元多成立自我管理、自我服务和自我教育的组织（自管小组），这种组织相比于居民小组更具有自发性、自主性和自治性。四是多属于事务性的自治。以小区、楼栋为自治单位，依托自管小组为组织载体的居民自治由居民直接推选产生，处理的是与居民生活息息相关的事物，充实了自治的实质内容，居民的参与性更高。武汉作为居民自治较早的实验区，在社区建设中取得了一些成绩。随着居委会组织规模的扩大，作为先行实验的武汉又开始了以院落自治和门栋自治为主要内容的探索。院落是一种自然地理空间，多为老旧居民区，一般有40户到100户左右，居民经济条件相对较差，居住区年久失修，安全隐患相对较大。事无巨细的事务以及较高的维护成本常常使得社区居委会望而却步。基于安全和卫生的需求，院落居民自筹自管，成了院落自管小组。院落自管小组其实是进一步划小自治单元，将社区这级自治单位进一步向下延伸到规模较小的居住小区。
第二，街巷、小区、楼栋这种自治单元的自治成本相对较低。这些单位规模较小，通过外部成本内部化，从而降低自治成本。首先，降低参与成本。时间成本是公共参与最重要的影响因素。居民自治需要每一个居民有一定的时间去表达自己，这就需要对组织规模进行控制。其次，小规模能够降低沟通成本。要达成集体行动就必然要求自治主体的有效沟通。而组织规模越小，组织成员参与机会也就越大，组织成员通过沟通达成共识的概率也就越高；另一方面，组织规模越小，组织成员的同质性往往越高，说服成本也就越低，沟通成本也就相对较低。再次，小组织规模能够降低监督成本。小单位的自治多是内部监督，为组织成员所认同，并通过社会网络形成社会压力，从而避免“搭便车”行为。厦门用“微治理”来培育居民自治。“微治理”就是将居民自治内容从民主选举扩展到具体的事务，如房前屋后的环境整治、绿地空间的认养认管、公共空间的共同维护等。“微治理”是以共同生活的小区为空间，以“微项目”为载体，将挂在墙上的居民自治落实到居民的生活中。
最后，街巷、小区、楼栋这种自治单元便于培育居民自治。长期以来，在政府与社会的互动过程中，政府的主导型极大地压制了居民自治的空间，居民不习惯也不知道怎样自治，这种小组织、微事务的自治探索就为居民自治的提供了内容和参考，居民在处理具体的事务和活动中逐步培养起自治的习惯和能力。广东东莞作为一个外来人口大市，其外来人口占到总人口的80%左右。正是基于这种差别，东莞的社区治理创新多通过文娱组织这种非行政性的社会组织促进社会融合。东莞东城区的东泰社区至今居住人口逾5万，其中户籍人口约1.48万，主要由外来移民聚居而成的社区，社区人员的流动性较强、异质性较大。面对一个规模如此之大、差异性如此之强的社区，如何实现居民自治呢？东泰主要依托大量的文娱组织，比如门球队、篮球协会以及健身小组等社区自组织实现自治。
总之，从规模而言，社区的规模最大，小区、街巷、院落次之，楼栋最小，而不同的规模也呈现出不同的自治特点。社区作为法定的自治单位，主体地位明确，能够有效地整合资源，实现“规模效益”，但是这种自治行政有余，自治不足，尤其是自治的群众性不足；以小区为单元的业主自治其规模相对于社区较小，所以自治性大大增强，但是由于自治主体的半开放性，所以就限制了自治的广泛性，可以说这种自治是一种有限制的居民自治。院落、街巷自治虽然更有利于自治的群众性、直接性和广泛性，但是依赖于特殊的地理环境和长期的共同生活体。最后，楼栋自治虽然规模小到便于自治，但是由于资源匮乏，自治的广度和深度不够，于自治内容而言，自治的广泛性不足。
在中国的居民自治实践中，机制创新是居民自治的关键，其中以协商民主为内容的机制有着广泛的表现形式，例如“居民议事会制度”、“社区议事会”、“党群议事会”等。这些制度和组织多多少少带有协商民主的一些要素，比如协调、沟通、参与和议事等，又与其他形式的社区治理方式相结合，表现为一种复杂的混合体，有助于居民自治切实运转起来。居民协调机制，如深圳的共建理事会。深圳市花果山社区为了凝聚社区建设力量，联合驻区行政机构、企事业单位和社会志愿组织等成立社区共建理事会，在居委会的协调下，讨论社区建设计划和社区发展规划，整合社区范围内各类资源，改善社区公共服务，提高社区建设水平，推进社区政治、经济和社会文化的发展。居民沟通机制，如南京的社区论坛。居委会借助论坛进行信息公布，居民也能够将自己的看法和意见反馈在论坛上，达到双向沟通的目的。南京建邺区在全区各社区利用阅报栏、黑板报、科普画廊设立“社区论坛”专栏，开设多样化的专栏，收集社区话题，开展话题大讨论，有利于社区建设共识的形成。
居民参与机制，如上海的“三会”制度。上海市原卢湾区在社区兴办为民设施和项目前，居委会在决策涉及居民切身利益的重要事项前，召开“听证会”，听取群众的意见；对政府驻社区单位和居委会成员，召开“评议会”，听取群众对这些单位和人员的评头论足；社区一旦有矛盾，通过召开“协调会”及时沟通解决纠纷。“三会”制度是社区自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的有效载体。居民议事机制，如南京的社区议事园。经过多年的发展，社区议事园成为南京鼓楼区居民参与的常态化和制度化平台。社区议事园由议事箱、议事栏、议事厅和议事会四大基本要素构成。以议事箱收集议题与居民意见；以议事栏向群众公开议题、群众意见、专家点评和议事结果；以议事厅方便召开会议，接待群众来访；以议事会为载体，组织社区居民代表、单位代表、社区党员代表、专家等围绕议题展开讨论与协商，议定方案。此外，议事制度的创新实践还有“一心两会一站”基础上的北京西城区“民主议事制度”，依托社区网络论坛的杭州西湖区德加社区“议事协商委员会制度”以及在“一会两站”社区管理模式上运行的深圳盐田区“居委会议事机制”等。
但是上面这些机制并不是严格意义上的协商民主，存在一系列现实的问题。一是小范围协商，缺少广泛的参与；二是先决策后协商，协商的作用是“征求意见”而已；三是想协商就协商，不想协商就不协商，一切依领导主观意志而定。正是由于协商民主未能充分发挥效用，在一定程度上影响了居民自治的有效实现。在未来居民自治进程中，协商民主仍然有很长的一段路要走。我们应当顺势而为，立足于基层民主协商，从协商意识、协商制度和协商观念、协商方式等角度入手着力推进居民自治中协商民主的发展。
第一，提高民主协商意识，对涉及居民群众切身利益的问题积极开展民主协商。协商民主对社区居民来说仍然比较陌生，然而居民是协商的主体，必须在居民自治中，不断提高居民的民主协商意识，鼓励利益相关者参与到具体的协商过程，努力营造民主协商、有序参与的社会氛围，借助对话、沟通来解决问题，倡导包容和理解的社区精神，兼顾各方的利益诉求，达成最广泛的社会共识。
第二，完善民主协商制度，确保社区民主协商有序进行。协商民主将程序性当作规范性的要求，在多元参与的情况下，程序性的制度规定是民主协商得以实现的重要保障。为此，必须贯彻公开性原则，对涉及群众切身利益的重大问题，及时对居民公布，规定民主协商的必经程序，严把议题设置、方案讨论和结果公开等关键环节，探索创新民主协商的方式和方法，在保障基层民主协商的实际效果的同时，方便居民群众参与。
第三，强化民主协商观念，实现多元主体的平等参与。协商民主是平等主体之间通过对话与沟通的方式达成的利益均衡，使各方的利益得到相应的考虑与照顾，最终形成一种彼此接受的解决方案。这就要求街道、社区以及驻区单位、企事业等主体能够以彼此平等的身份，平等的影响力，平等的资源条件，平等的说服能力等为基础，平等地参与到民主协商当中。
第四，创新协商民主方式，拓宽居民参与自治的途径。协商民主的独特优势在于其方式的多样性，包括沟通、交流、讨论、妥协等，而每一种方式又能够衍生出更多的办法。对于居民自治这种贴近日常生活的治理活动来说，需要更加丰富多样的方式方法。既可以利用非正式的社区邻里聚会，又可以采取正式的听证会。既可以依靠原有的协商议事组织，又可以设立新的理事会等。
事实上，从目前居民自治中协商民主实践来看，虽然起步晚，但是发展快。一方面是协商民主的内在价值与居民自治相契合，另一方面是协商民主某种程度上为居民自治的发展寻找新的突破口，促进了居民自治的有效实现，反过来对基层民主协商起到了助推的作用，形成了协商民主和居民自治的互联互动，这正是居民自治有效运转所不能缺少的内在机制。
五、结语
伴随着快速的城镇化，城市治理问题日益突出，以往单纯依靠政府管理和行政手段的城市治理面临着众多的压力，与此同时，居民自治作为政府管理的重要补充，发挥着日渐重要的作用。眼下当务之急，是从培育自治的角度出发，探索出不同情况下居民自治的有效实现形式，然后推广。村民自治和居民自治是中国基层民主建设的两个重要组成，村民自治已经发展地如火如荼，居民自治，当迎头赶上。
注：
本文系2014年7月厦门海沧“共同缔造·探索居民自治有效实现形式高端研讨会”的一组会议论文整合成果，发表在《东南学术》2014年第5期。
