一、引言
本文讨论了欧盟在公共采购领域与其他国家的关系，包括中国等非GPA成员方，以及美国等GPA成员方。本文尤其关注上述关系在金融危机——这一席卷全球并深刻影响欧盟成员国经济的全球事件——期间的演变。
本文首先对欧盟及其公共采购法律制度进行简要介绍（第2.1节），继而探讨了欧盟作为GPA的成员方在GPA中的地位（第2.2节）。接下来，文章对欧盟在公共采购领域对外关系的两个典型案例进行了评论：一是欧洲议会和欧盟理事会有关第三国的货物和服务进入欧盟公共采购采购市场的立法草案以及为促进欧盟的货物和服务进入第三方公共采购市场而进行贸易谈判的程序（第3节），上述措施在一定程度上被视为欧盟的“购买美国货”条款；二是未来的跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）协议（第4节），这一美国和欧盟之间正在谈判中的、具有实质性意义的区域贸易协定（RTA）。
本文自始至终秉承“公开竞争有益于公共采购”这一理念。这与欧盟的愿景是一致的。3本文对欧盟在国际层面推动公共采购市场开放的策略进行评论。
二、欧盟的公共采购规制
(一)欧盟公共采购法律介绍。
欧盟公共采购市场规模庞大，约占欧盟GDP的16%，因此公共采购市场能否在欧盟范围内充分的开放以引入竞争就成为欧盟内部市场政策优先考虑的问题，从而引起了规制方面的关注。自20世纪70年代以来，欧盟的公共采购除了适用《欧盟工作模式条约》（TFEU，一个宪法性的条约），包括TFEU的基本原则，例如透明度、非歧视和平等对待（TFEU第18条），TFEU的相关制度，例如禁止限制货物（TFEU第28条）和服务（TFEU第49和56条）的自由流动之外，还受到了欧盟统一指令（TFEU第288条）的规制，而这些指令也越来越细化、刚性化。“指令”这一类欧盟立法并不能自动的对成员国生效，成员国有义务在给定的执行期限内确保本国法律与指令的要求相一致。每一个成员国均需要通过单独的立法过程使指令在本国生效。以英格兰、威尔士和北爱尔兰为例，欧盟的公共部门采购指令2004/18/EC、公用事业采购指令2004/17/EC以及国防采购指令2009/81/EC分别通过2006年《公共合同条例》、2006年《公用事业合同条例》以及2011年《国防和安全公共合同条例》植入英国的法律体系。
欧盟的公共采购指令设定的规则，例如采购公告、期限的最低要求、供应商资格、中标供应商选择、合同授予等，与GPA的规定是一致的。此外，欧盟的三个指令还进一步得到相关的审查制度和救济制度的支撑和强化（指令89/665/EEC以及指令92/12/EC）。
最近，欧盟的公共采购体制经历了一次改革，此次改革旨在对既有的制度加以评估，进而对其进行现代化。公共采购指令2014/24/EU取代了2004公共部门采购指令，公用事业指令2014/23/EU取代了2004公用事业指令，此外，出台了特许权指令2014/23/EU这一新的指令。欧盟成员国自2014年起有两年的时间来升级本国的法律以确保与新指令最大程度的保持一致。
(二)WTO诸边协议“政府采购协议”（GPA）。
GPA，这一全球有关政府采购的主要协议，是WTO管辖的一项诸边协议。所谓诸边协议是指该协议所设置的权利和义务仅对其43个成员方有效，无法约束其他WTO成员方。
欧盟与美国作为政府采购市场自由化的推动者，均为1979年东京回合《政府采购守则》（1981年生效）的成员方，随着《政府采购守则》于1994年升格为GPA，两国即成为GPA的成员方。而中国则尚未加入GPA，其加入GPA的谈判自2007年12月开始启动，目前仍在进行中。
新版GPA的文本于2011年12月通过，并于2014年4月6日正式生效，目前已经获得2/3的GPA成员方的正式批准，欧盟亦在其中。在秉承的基本原则方面，GPA与欧盟是基本一致的，包括：非歧视、透明度、公平（第4条）。GPA提供了公共采购规制的整体框架和主体要素，包括：电子采购（第14条）、采购公告（第7条）、技术规格（第10条）、原产地规则及补偿贸易规则（第4条）、供应商资格及选择（第8、9条）、供应商清单（第9条）、合同授予（第15条）、谈判（第12条）以及审查程序（第18条）。
不过，上述规则并非自动适用于成员方的所有采购活动。GPA规则的实际涵盖范围是由成员方在其附录一的附件中所确定的中央实体和次中央实体、货物服务及工程、门槛价等因素共同决定的。
三、欧盟有关第三国的货物和服务进入欧盟内部公共采购市场的立法草案：是保护主义吗？
(一)背景。
欧盟向来支持WTO主导的多边及诸边贸易谈判所倡导的市场开放和贸易自由宗旨，尤其强烈的认同上述贸易谈判努力所带来的长期的经济和政治价值。尽管如此，也尽管GPA的文本已经在成员方内部取得共识，2012年3月，欧盟还是启动了制定限制第三国进入欧盟内部公共采购市场的立法行动。这一立法草案是建立在对欧盟各国进行广泛征询的基础之上的，这表明欧盟内部对许多第三方贸易伙伴（例如，美国、日本、加拿大、韩国和中国）拒绝进一步向国际社会开放其公共采购市场有所不满，因为相比之下，欧盟在GPA项下开放公共采购市场占欧盟公共采购市场的比例高达85%。此外，某些贸易伙伴被证实仍然保留或引入了限制贸易或保护主义的措施，对欧盟的企业造成了影响。而在缺乏欧盟统一应对措施的情况下，欧盟成员国在应对上述问题时各自为政，其采取的一些措施与欧盟的内部统一的商业政策发生了冲突。
正是在这一背景下，欧盟立法草案提议要为欧盟企业讨回公平的竞争环境，其采取的策略是提高欧盟在国际谈判中讨价还价的能力，从而在国际贸易谈判中为欧盟企业赢得实质性的市场准入承诺。与此同时，立法草案还试图对欧盟的第三国准入政策提供更多的明确性和可预测性。
(二)立法草案。
欧盟有关第三国公共采购市场准入的立法草案是与GPA相兼容的。草案明确规定：受到GPA涵盖的货物和服务以及原产地为最不发达国家的货物和服务，享有同欧盟的货物和服务同等的待遇（第4条）。
对于“没有受到涵盖的货物和服务”，也就是没有享受欧盟市场开放承诺的第三国货物和服务，在符合草案中相关的保障措施的前提下可以采取限制性的措施（第5条）。例如，根据第6条，对于超过5百万欧元以上的合同，如果投标人所提供的货物或服务中，非GPA成员方的货物或服务超过了总价的50%，则欧盟委员会可以依请求准许采取事前措施以排除该供应商参与欧盟公共采购合同的竞标。根据第7条，在欧盟其他指令规定的非正常低价投标出现的时候，如果投标人提供的货物或服务涉及非GPA成员方的货物或服务，则该投标人可以被排除竞标。
此外，草案授权欧盟委员会对第三国公共采购中的限制性措施启动外部调查行动（第8条），当调查发现确有限制性措施时，欧盟委员会可以与第三国进行磋商（第9条），如果磋商没有达成有效协议，则可以根据第10、11条确定的范围采取报复措施：一是可以对该国产品或服务超过总金额50%以上的投标予以排除，二是对原产于该国的货物或服务实行强制的价格惩罚措施。
(三)评论。
与美国一样，欧盟在2007至2008年间的全球金融危机中损失惨重，无论是在经济上还是政治上。事实上，与美国出台“购买美国货”的保护主义措施一样，欧盟此举也被视为保护主义的措施。这一立法草案将欧盟置于一个尴尬的境地中，欧盟自己很难将草案中的措施与“买美国货”或“买中国货”的政策分开。欧盟曾经坚决的拒绝过制定一个“买欧洲货”的立法，认为这种立法是从一开始就是错误的、缺乏深入分析的政策。
这一立法草案正在缓慢的经过欧盟立法程序审查，而该草案究竟能否促进非GPA成员方（或GPA成员方中开放范围有限的国家）回到GPA的谈判桌并开放更大的政府采购市场尚要拭目以待。草案显然释放了明确的外部信号，但更主要的可能还是达到了内部的政治效应，抚平了欧盟企业在这一方面的焦躁情绪。不过，该草案在推动自由贸易方面可能起到了相反的作用。也就是说，如果欧盟和中国根据双方在2014年表达的意愿展开自由贸易协定谈判，那么公共采购市场准入问题就必然会出现在欧盟委员会的谈判使命中。
四、区域贸易协定（RTA）与跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）
(一)TTIP简介。
区域贸易协议的涌现在多大程度上能够与多边和诸边的贸易体制共处，是存在争议的。区域贸易协议本质上是对第三国造成了歧视，是对多边和诸边贸易体制的干扰。不过，区域贸易协议反过来也可能促进多边和诸边贸易规则，例如，区域贸易协议本身源于多边和诸边贸易规则，且提出了解决贸易问题的新方法。此外，区域贸易协议有可能为多边和诸边规则奠定基础，提高多边和诸边规则的影响力，扩大其涵盖范围。
2013年，TTIP这一主要的区域贸易协议启动谈判，显示出欧盟和美国这世界两大贸易主体之前强化贸易纽带的意图。谈判抛出了很高的预期，尤其在政府采购部分，双方希望以互惠为基础建立双边的公共采购市场开放体系，作为GPA的升级版。
2013年6月17日的G8峰会上TTIP谈判正式启动，第一轮谈判于2013年7月8日至12日在华盛顿举行。至2014年7月18日，谈判已经进行六轮。在政府采购方面，谈判已经进入了“文本阶段”，双方正在准备协议草案。
需要关注的是，EU正在施压，希望在TTIP中引入一项投资者与东道国之间的争端解决条款，该条款在欧盟的其他双边区域贸易协议中正越来越多的被使用，有成为标准条款之势。这一条款允许一方的私人投资者直接就对方政府的做法向该国法院以外的其他裁决机构提起质疑。这就意味着，一旦TTIP正式落地，其绝非仅仅是宣示性的文件，而是具备实质性法律效力的文件。这无疑将增加谈判的敏感性。
(二)TTIP公共采购章的目的。
尽管已经实现了高度的贸易流动和低关税水平，考虑到欧盟和美国经济的规模，TTIP能够为二者带来的贸易利益仍然十分庞大且影响深远。在经济利益之外，人们还寄希望于TTIP能够带来更为广泛的全球影响，尤其是能够带动多边贸易体制的进步和强化：“美国和欧盟希望能够依托TTIP所达成的协议来促进全球贸易自由化，建立全球性的规则和标准，应对中国以及其他新兴经济体在全球经济的地位不断上升所带来的挑战”（引自Akhar和Jones向美国国会提交的报告）。
因此，也有人认为，一旦TTIP成功达成，将成为重振WTO的启动器。GPA作为WTO体系内的诸边贸易协议并未像其他WTO议程那样陷入停滞，尽管如此，欧盟还是将欧美之间的双边谈判作为GPA的补充。人们期待欧美之间TTIP谈判的成功将融合世界上最先进的两套政府采购规制体制，进而为未来的GPA谈判提供新的示范文本。
欧盟委员会的目标是，TTIP的公共采购谈判将在GPA规则的基础上，建立一套更高的标准以带动未来的GPA修订，从而建立新的采购纪律。这里可能涉及一些GPA尚未触及的重要议题，例如，公私合作伙伴关系（PPP）。
(三)TTIP的公共采购章。
1.简介。
欧盟委员会在其2012年7月首轮谈判之后公布的官方立场文件中不同程度的表达了对于TTIP谈判的立场。该立场文件还有一个小范围内公布的版本11，其中对官方文本中关注的主要问题做出了进一步的阐释。实际上，欧盟委员会意图打造的GPA升级版，就是要让美国人更多的接受欧盟所采用的公共采购规制方法。欧盟的自由贸易体制在某种意义上是GPA的升级版本，这是因为欧盟的公共采购规制体制主要用来推进内部统一市场的建立。然而，推动统一市场的建设却并非美国政府采购制度的初衷。在美国的《联邦采购条例》中，物有所值和公共政策目标是与廉正、开放、公平等原则并驾齐驱的价值。美国联邦采购体系的目标是“及时向客户交付最优价值的产品或服务的同时，维系公众信任并达成公共政策目标”。
尽管美欧政府采购规则的核心条文上存在这些区别，在全球自由贸易制度的推动下，双方的采购规则和程序还是有许多相似之处，而且两者的采购体制都以高度的细节性和复性而著称（尽管这种细节性和复杂性的必要性仍然存在争议）。例如，机构豁免（agencyexemption）制度（例如，美国航空管理局和美国造币厂得以豁免执行美国联邦采购规则，转而适用自己的采购规则）以及大量的执行性和补充性规则，这些规则使联邦采购体制无比庞杂。在联邦采购规则之外，美国各州都有自己的公共采购规则。不过，在GPA等全球采购规则的推动下，多数州的采购规则与联邦采购条例的主体条款是保持一致的。
2.改进的规则。
欧盟委员会的立场文件明确了可以通过改进的规则打入目前存在壁垒的规制和实践领域。欧盟委员会希望讨论与以下主题相关的贸易壁垒：
●定义；
●设立的公司；
●信息获取；
●行政限制；
●电子采购规则的实际应用；
●采购合同的规模；
●技术标准；
●与定性的合同授予准则、供应商资格认定以及检验报告有关的规定；
●国内的质疑投诉机制。
此外，欧盟委员会认为与绿色采购有关的规定也应该进行讨论。目前，欧盟委员会尚没有就上述主题提出进一步的具体改进方案。人们认为，提出上述议题的意图是要实现欧美制度在上述方面的融合，因为规则的相似性将有助于双方的供应商熟悉对方的采购法律体制。有趣的是，上述议题中并没有包括框架协议（在美国称为不确定交付／不确定数量合同、政府跨部门采购合同，或多重授予计划合同）。框架协议采购在欧盟和美国公共采购中占有重要的地位，也被视为GPA未来谈判的重要议题。
此外，就涵盖范围，欧盟委员会的文件认为以下方面需要改进：
●确保补偿贸易或国货优先的规则不会限制采购的机会；
●确保美国所承诺的联邦政府开放范围扩展至州政府使用联邦资金的情形；
●确保消除可能造成歧视的内容。长期以来，欧盟一直对美国采用公共采购推进中小企业的做法（1953年小企业法）耿耿于怀。在这一方面，美国是国际社会的始作俑者，而美国每年用来为中小企业预留的合同金额之大，也使其成为GPA层面上的主要争议。美国通过GPA的附件7（总注释）将这一贸易壁垒确定了下来：GPA的规则不适用于任何为小企业或少数民族所有的企业预留的政策。
此外，美国的立法草案、已生效的法律、政策和实践中潜在的保护主义措施均受到了欧盟委员会的关注，尤其是购买美国货的相关措施。美国自1933年以来就一直拥有购买美国货的法律，而这一问题受到关注则是在应对经济危机的过程中。美国于2009年通过的《美国复兴与再投资法案》，该法案涉及的是美国7870亿美元的经济刺激基金。法案规定，作为一般性的原则，凡是根据该法案资助的建设工程项目所使用的钢铁必须产自美国；该法案的适用不得与美国在GPA下的义务相抵触。因此，根据GPA，上述条款涉及的钢铁可以来源于美国以外的GPA成员方。但是，由于美国在GPA项下开放承诺的涵盖范围有限以及原产地规则方面的不确定性，许多评论认为，欧盟的供应商在美国主要采购市场中将受到有效的排挤。的确，由于许多州和地方政府的工程项目用的都是联邦政府的经济刺激基金，而这些工程项目并没有受到GPA的涵盖，因此，欧盟的供应商在美国确实面临不利的竞争环境。
根据欧盟委员会的文件，TTIP未来还有可能涉及的议题包括：履行跨州使命的公共机关和公共利益公司，跨机构采购，框架协议性的采购。此外，税收相关的问题也受到关注，美国试图限制“倒置公司”（及其子公司）参与美国公共合同的竞争，所谓倒置公司，是指以美国为运营基地但却名义上归属外国（例如某些离案避税天堂）以避免美国税收法规制的公司。
3.改进GPA的市场准入机制。
改进GPA的市场准入机制是欧盟委员会在谈判中关注的主要问题。欧盟委员会已经表达了其愿望：希望GPA的涵盖范围能够扩大到新的实体、部门，并进一步降低门槛价：“欧美双方愿意就中央实体和次中央实体水平的开放范围进行谈判。这就意味着，谈判将通过去除现有的割据和纳入新的承诺来寻求涵盖范围的扩大”。
在中央实体方面，美国目前已经将绝大部分联邦采购实体纳入了GPA的附件1，共89个实体。欧盟希望TTIP能够适用于全部联邦政府实体以及其它所有联邦公共实体，包括联邦政府的附属机构。目前，还没有纳入GPA涵盖的美国联邦航空管理局是欧盟最为关注的中央级实体。
欧盟所期望的并不仅仅是实体名单的扩容，欧盟希望能够确保本国供应商获得更大的市场准入空间，例如，在受到国内优先政策以及其他特定政策（如，中小企业优先以及购买美国货）影响的这部分市场中获得更大的政策确定性。根据欧盟委员会的文件，TTIP将涵盖“联邦航空委员会资助的项目，即便实际支出发生在次中央一级”。
目前，美国的50个州中只有37个州正式接受了GPA（附件2），而且37个州中有的州仅开放了有限的实体。欧盟希望通过谈判将美国所有的联邦政府以下的政府实体都纳入到TTIP的涵盖范围，包括：地方、地区、市一级（以及受到这些实体控制的、依赖于这些实体的或受到这些实体影响的特定实体）。如果欧盟能够达成这一目标，美国政府采购市场的开放范围将得到实质性的扩展。欧盟还将要求美国尚未接受GPA的州将政府采购对欧盟的开放范围提高至GPA标准。
欧盟在小范围公开的立场文件还提出，有必要对美国的附件2实体的例外情况加以去除，例如，各州实施的由联邦资金资助的大众交通和高速公路项目是不受GPA涵盖的。另外，小范围公开的立场文件也明确指出，TTIP需要将涵盖范围扩大到城市和大都市区域，例如：纽约，洛杉矶，休斯顿，费城，凤凰城，圣迭戈，圣何塞，杰克逊维尔，奥斯汀，旧金山，哥伦布沃斯堡，夏洛特，埃尔帕索，孟菲斯，西雅图，丹佛，巴尔的摩，华盛顿，路易斯维尔，密尔沃基，波特兰和俄克拉荷马城。
欧盟将强调，所有受到公法规制的实体、国有公司以及公用事业领域实体（附件3实体）均应该受到TTIP的涵盖。美国在附件3项下仅开放了7个实体。在欧盟小范围公开的立场文件中，明确提出由于纽约港董事会和新泽西港董事会的规定导致采购市场受到准入限制的案例，体现了欧盟的谈判目标。
至于美国在GPA下承诺的货物（附件4）、服务（附件5）及工程服务（附件6）开放范围，这里主要关注附件1至3中所设定的例外条款。欧盟希望美国在GPA下的承诺开放范围以负面清单的方式来展现，也即只列举不受GPA涵盖的实体即可，而目前美国实际采用的正面列举的方式。美国选择正面列举方式可能是出于实际原因（例如，美国没有一个完整的联邦政府机构清单）：“在缺少对美国联邦机构全面掌握的情况下，正面列举的方法为美国贸易谈判人员提供了更大的确定性。如果采用负面清单的方法，可能会导致一些规模较小的联邦机构在不知情的情况下被GPA的采购规则所涵盖”。
(四)评论。
TTIP的公共采购章将成为未来TTIP在谈判和批准过程中最有困难的议题之一，因此有必要深入探讨其可行性。目前，欧盟委员会希望鱼与熊掌能够兼得：既要更有力的规则，又要更大的开放范围，这个策略让人有些看不懂。毕竟，美国的贸易谈判机构对美国的州和城市政府并没有控制力和约束力。更有力的规则是有价值的，因为美国联邦政府的确是全球最大的货物和服务购买者。但是规则更有力、更有约束性，特别是当TTIP的公共采购规则超越了美国在GPA下的承诺限度，美国的州和城市政府接受TTIP规则的可能性就越小。换言之，TTIP公共采购规则的力度与美国次中央政府的开放范围这两个收益很难兼得。
欧盟委员会的谈判立场来自于2013年2月“工作与经济增长高层工作组”的一份报告，该报告对公共采购提出了如下建议：“谈判的目标应该是通过实质性的提高进入各级政府采购市场的机会实现国民待遇”。这一声明文字背后的确切含义并不明晰，尽管如此，欧盟委员会还是以此为据将规则强化和范围扩大同时作为TTIP政府采购章谈判的要点。有评论认为，欧盟委员会此举是对该报告的误读。报告真正要强调的是在国民待遇的基础上扩大政府采购规则的涵盖范围，其真实目的是将美国尚未加入GPA的州和城市纳入TTIP政府采购规则的涵盖范围之内。
在争论双边、诸边贸易协议究竟是促进还是阻碍了多边贸易协议时，有观点认为基于GPA规则的区域贸易协议能够成为GPA成员方范围扩大的基石。同样的逻辑也可以适用于特定实体范围的扩大，比如次中央实体。TTIP带来的可以预见的贸易利益或许能够促使采购实体愿意采纳基本的自由市场采购规则，从而为美国在GPA下扩展开放范围扫清障碍。换言之，通过简单的要求美国的州和城市一级的采购实体向欧盟供应商提供国民待遇，而不是迫使这些实体执行GPA那些更加具体细节的规定，TTIP的公共采购章会更容易获得美国次中央一级实体的接纳。
必须强调的是，TTIP的谈判远未结束，伴随争议、反对声的谈判之路难免荆棘丛生。因此，该协议最终在欧洲议会和欧盟理事会以及美国国会同时获得通过将会成为一个非常困难的任务。
五、结语
本文回顾了欧盟在政府采购方面对外关系的两个主要方面：限制第三国进入欧盟内部公共采购市场的立法草案和欧盟TTIP政府采购章的谈判。目前，两个方面均没有最终完成，因此本文也无法得到确切的最终结论。尽管如此，两方面工作的进展以及向外界释放的信号无疑已经对国际贸易产生了一定的影响，至于影响到什么的程度，我们还要拭目以待。
