美国基础设施领域对海外投资需求巨大，中国投资美国基础设施可以互惠互利，并有可能成为扩大中美两国在投资领域合作的重要基础。但中国投资美国基础设施，当前仍在国家安全审查、国内政治因素、法律政策管制、知识和信息欠缺等四个方面存在较大障碍。我方只有积极研究应对策略，加大体制政策创新，建立沟通和双边合作机制，才能加快促进我国对美国基础设施领域的投资。
美国总统奥巴马自2009年以来，一直试图通过扩大国内基础设施投资来提振美国经济，并创造就业机会。由于经济衰退和政府预算赤字，其国内资金无法满足美国巨大的基础设施需求。
因此，奥巴马政府努力吸引包括中国在内的外国投资者参与美国的基础设施投资。2012年和2013年中美工商领袖和前高官对话，中美双方对如何促进基础设施领域投资展开认真讨论。2014年5月，美国新任驻华大使马克斯·鲍克斯主持的“大使投资论坛”，也专门呼吁中国投资美国基础设施项目。
在此背景下，我们于2014年5月前往美国，对中国企业投资美国基础设施的有关问题进行了专题调研，主要拜访了美中关系全国委员会、托马斯投资银行、德意志银行纽约分行、科恩投资集团、米尔斯坦信托银行、荣鼎咨询、纽约市规划与建设局、纽约州中小企业发展中心、美国中国总商会以及中建集团美国公司等机构的负责人和有关专家，重点调研了当前美国基础设施投资的需求情况、中国投资美国基础设施对中美投资关系的影响、中国投资美国基础设施面临的主要障碍等问题。本文在调研的基础上对中国投资美国基础设施这一议题进行了较为深入的分析和讨论，并提出若干政策建议供有关方面参考。
在当前阶段，中国投资美国基础设施，对于构建中美新型大国关系、加快推动中国企业的“走出去”和全球化、促进中国外汇储备资产多元化配置与保值增值，均具有重要意义。
一是构建中美新型大国关系的重要基础。自2012年以来，中方一直积极呼吁与美方共建新型大国关系，其核心的思想主要有三点：一是不冲突、不对抗；二是相互尊重；三是合作共赢。但美方对此的反应一直不如中国积极。究其原因，除了美国对这一概念的含义有着不同解读之外，更重要的是美方认为需要有一些实际的行动才能支撑中美新型大国关系的构建。美国约翰·霍普金斯大学中国研究和国际关系教授David M. Lamptont提出，首要的行动便是要增加中美的双向投资，并努力促成中美双边投资协定的尽快达成。而中国投资美国基础设施正当其时，可以在扩大中国对美国投资的同时，帮助美国创造就业和提振经济，进一步加固双方的经济关系，真正做到你中有我，我中有你，合作共赢。这将为中美新型大国关系奠定坚实基础。
二是加快推动中国企业“走出去”和国际化的战略性举措。从历史的经验来看，西方国家和企业在19世纪至20世纪初的全球化征程中，无一不重视对其国际市场的基础设施投资。在晚清和民国时期，美欧公司纷纷前来中国投资修建铁路、港口、电缆等基础设施，不仅直接增加了这些公司在华的经济利益，而且为这些国家的其他企业扩大在华市场打下基础。当前中国投资美国基础设施，首先将直接有效推动中国基础设施领域企业的“走出去”，通过与本土企业组团、海外兼并购以及公私合营（PPP）等形式提升企业的国际化程度，快速积累先进的国际运营经验。与此同时，成功投资美国基础设施领域的企业，不仅可以依托基础设施进入美国相关的行业，如交通、物流和服务业等领域，而且也有助于其他中国企业更好地了解和适应美国市场。
三是促进中国外汇储备资产的多元化配置与保值增值的有效手段。根据国家外汇管理局的统计数据，与2012年相比，2013年中国外汇储备资产增加4327亿美元，外汇储备余额达到38213亿美元，再创历史新高，规模已居世界首位。持有和管理如此高额的外汇储备，难度可想而知，中国外汇储备资产的多元化配置与保值增值也一直是个难题。由于美国基础设施投资所需的资金量非常大，并且单个项目或工程的金额也较大，这使得中国的巨额外汇储备能够为中国企业进入这一资本密集型的领域提供比较优势。加之美国仍是全球政治经济的头号强国，中国的外汇储备资产如果能够有相当部分以投资美国基础设施的形式存放在美国，当然是一个资产配置多元化与保值增值的较佳策略，特别是考虑到基础设施领域的投资收益率一般比较稳定。
根据荣鼎咨询为美国全国商会（U.S. Chamber of Commerce）所做的研究，保守预测美国2013至2030年在能源、运输和与水有关的基础设施领域总计需要投资8.2万亿美元，每年平均为4550亿美元。三个领域的占比分别为：能源57%、运输36%、水7%。
——能源。美国2013至2030年在能源基建方面的投资需求为4.6万亿美元，每年平均为2580亿美元。其中石油和天然气基础设施占60%（2.8万亿美元），电力基础设施占37%（1.7万亿美元），生物燃料基础设施占2%（980亿美元），原煤基础设施占1%（550亿美元）。从地域来看，超过60%的投资需求集中在美国南部地区（主要包括俄克拉荷马、阿肯色、得克萨斯和路易斯安那）、西部临太平洋地区和高山地区。
——运输。美国2013至2030年运输基础设施的投资需求为2.9万亿美元，每年平均为1630亿美元。其中高速公路和桥梁项目占60%（1.7万亿美元），公共交通系统占21%（6230亿美元），机场占10%（2890亿美元），铁路客运占4%（1170亿美元），铁路货运占3%（990亿美元），海港占1%（210亿美元），内河航运系统占1%（260亿美元）。从地域来看，接近70%的投资需求集中在美国东南部临大西洋地区、西部临太平洋地区、南部地区和东北部内陆地区。
——水。美国2013至2030年与水有关的基础设施总投资需求为6080亿美元，每年平均为340亿美元。其中饮用水项目占55%（3330亿美元），废水处理项目占45%（2750亿美元）。从地域来看，接近70%的投资需求集中在美国东北部地区（不包括新英格兰地区）、东南部临大西洋地区和西部临太平洋地区。
另据纽约市规划与建设局提供的数据，纽约市的基础设施老化较为严重，未来五年需要大约473亿美元的投资用于基础设施的安全保障与功能维护。目前，在政府财政预算之外，总计存在342亿美元的资金缺口，其中交通领域基础设施（主要包括道路、地铁和港口）的资金需求缺口高达263亿美元。这些数据并未包括纽约市未来新建基础设施与扩建基础设施方面的投资需求。纽约市非常欢迎私营部门和外国投资者参与该市的基础设施投资。
4.6万亿美元
美国2013至2030年在能源基建方面的投资需求为4.6万亿美元，每年平均为2580亿美元。
2.9万亿美元
美国2013至2030年运输基础设施的投资需求为2.9万亿美元，每年平均为1630亿美元。
6080亿美元
美国2013至2030年与水有关的基础设施总投资需求为6080亿美元，每年平均为340亿美元。
473亿美元
另据纽约市规划与建设局提供的数据，纽约市的基础设施老化较为严重，未来五年需要大约473亿美元的投资用于基础设施的安全保障与功能维护。
鉴于美国基础设施领域对海外投资的巨大需求以及单个项目的巨大金额，这一领域完全有可能成为中国未来快速增加对美投资的突破口，从而会对中美双向投资的走向带来重大影响。在调研中，的确有美 方人士表达了这样的担忧，认为中国投资美国基础设施将会使得中美投资关系迅速发生逆转。例如，荣鼎咨询合伙人暨哥伦比亚大学兼职教授荣大聂便指出，美国经济分析局（the US Bureau of Economic Analysis）和中国商务部的统计数据显示，当前美国企业对中国投资的资本存量大概在500亿-700亿美元之间，而且自金融危机以来美国对中国的投资增长一直比较缓慢，甚至一度出现小幅的下降趋势；相比之下，2008年以来，中国对美国的投资增速较快，并且由传统的金融投资为主导转向更加广泛的投资领域，中国在美国的资本存量也从2007年的19亿美元迅速增长至2012年的171亿美元。尽管从投资存量的角度来说，中国对美国的投资要明显低于美国对中国的投资，但是中国对美国的投资流量目前已经超过美国对中国的投资流量。荣大聂认为，这是一个非常重要的变化，并且认为这一发展趋势可能会导致美国未来的投资审查程序涉及国家安全保护之外的议题。为了应对这一潜在的政策风险，他呼吁中国加快外资管理体制改革，放松对外国投资的各种管制，尽可能减少投资负面清单上的项目数，从而促进中美双向投资的平衡和健康发展。荣大聂还主张，如何改变中国对美投资过快增长的趋势，应是当前中美双边投资协定（BIT）谈判的重要内容。
但是也有美方人士认为，尽管中国投资美国基础设施领域的确会对中美投资关系带来影响，但中国的对外投资规模要平齐甚至超过美国，尚还有较远的路要走。例如，德意志银行纽约分行的董事Dan Chu等人就指出，当前中国对美国的投资规模依然较小，如果刨除金融资产类的投资，则更显出中国对美投资还有较大发展空间。中国目前对美投资的规模和水平仍落后于英国、瑞士、卢森堡、日本、荷兰、加拿大、德国、法国、比利时和澳大利亚等国。从流量上来看，根据商务部的统计数据，2013年中国非金融类海外直接投资的总量为901.7亿美元，吸引对外直接投资1175.9亿美元，仍然属于资本净流入大国。其中2013年中国对美国的直接投资约为140亿美元，大概只占到美国当年吸引投资总额的7.5%。从存量上来看，根据世界投资报告（World Investment Report 2014）的统计，截至2013年底，中国累计对外直接投资6135.9亿美元，不到美国对外直接投资存量的10%，仅占全世界对外直接投资存量的2.3%。中国在美国的投资存量占美国海外投资流入总存量甚至1%都不到。而根据美国企业研究所最近的一份研究报告，中国对外投资在2014年中已经出现下滑，尤其在能源领域的对外投资下降趋势十分明显。这一趋势如果延续，可能也会部分抵消未来中国对美国基础设施领域的投资增长。
从中国对美国直接投资的领域来看，传统上主要集中在能源、高端制造业、高科技、房地产、服务业以及农业等行业，大多数投资均是以并购或绿地投资的形式完成的。相比一些发达国家，中国目前在美国基础设施领域的投资量的确还较小。而美国自金融危机以来经济一直复苏乏力，在国内基础设施领域的投资能力严重不足，而且就业问题十分突出。中国在国内和国际电力、桥梁、道路等基础设施领域建设能力突出，30多年来的高速经济增长也为我国投资美国基础设施积累了资本优势。中国投资美国基础设施可以互惠互利：一方面，可以使得中国扩大海外投资，加快企业“走出去”以及企业资产的保值增值；另一方面，也可较为有效地帮助美国改善基础设施、增加就业和提振经济。在此基础上，中美两国可以认真探讨如何进一步扩大中美之间的双向投资，进而有利于建设一个更为密切和平衡的中美经济关系。但是我们也应该看到，当前中国投资美国基础设施领域仍面临不少障碍，需要我们认真研究并提出对策。
据科恩投资集团主席Peter A.Cohen介绍，美国基础设施投资的主体通常是地方政府，但联邦政府和州政府对跨州和跨地方的公共基础设施通常会提供融资支持，例如，提供财政拨款、贷款、贷款担保、基础设施投资基金支持以及允许市政当局发行免税债券等等。由于当前美国各级政府财力较为有限，很多基础设施项目都需引入私人资本或外国投资。德意志银行纽约分行的董事Dan Chu指出，外国参与美国基础设施建设主要有六种方式：股权并购、绿地投资、提供贷款、购买债券、供应原材料以及提供施工服务。就中国而言，当前投资美国基础设施的规模还非常有限，主要面临四大障碍。
——国家安全审查。米尔斯坦信托银行主席米皓文介绍，中国投资美国基础设施，尤其是投资电力、能源、机场和港口等领域，较容易受到美国外国投资委员会（CFIUS，以美财政部为牵头单位的跨部委监管机构）、美国国会美中经济和安全审查委员会（USCC）有关国家安全方面的审查。在基础设施领域，CFIUS主要管辖跨州的项目和企业（通常也都是大项目和较大规模企业），其审查重点在于中国在投资时是否试图“控制”相关的美国企业和基础设施（包括基础设施本身及其所在区域是否敏感），而这给倾向于做大项目和谋求控制权的中资企业带来不小的麻烦。根据德意志银行纽约分行提供的数据，2000年至2014年第一季度，中国在美国仅成功实施13宗较大规模的并购（交易总金额为521亿美元），其中只有3宗并购交易取得控制权。相比之下，日本由于与美国的同盟关系，在同一时期成功实施了55宗并购（交易总金额为2097亿美元），其中有37宗并购交易取得控制权。德意志银行纽约分行董事Dan Chu指出，美国国家安全审查的另一个要点是中国投资者与中国政府或军方的联系，中国以国有企业为投资主体的特点，使得很多中国投资在最初的资格预审阶段便遭遇失败。此外，托马斯投资银行经理Catherine Lu解释，国家安全在美国是一个较为宽泛的概念，而且CFIUS的决策程序与裁量标准并不透明，这也给中国投资美国基础设施带来障碍。
——国内政治因素。德意志银行纽约分行董事Dan Chu指出，2005年中海油收购优尼科以及2007年华为对3COM的投资计划均以失败告终，其中很重要的原因在于中国公司并不是十分理解美国的国内政治。纽约州中小企业发展中心副主任Miriam T. Colon强调，中国投资美国基础设施建设需要特别注意美国国内政治因素的影响，尤其要处理好与工会、社区、媒体、行业协会和非政府组织之间的关系，因为美国政府和国会层面的决策往往会受到这些利益相关者（stakeholders）的影响。美国小企业管理署有关负责人介绍，当前美国经济仍旧比较低迷，失业问题较为严重，因此工会、社区和媒体都十分关注外国投资者能否帮助当地提振经济和创造就业机会。但是中国企业通常倾向于从中国进口原材料并且使用中国雇员，这不可避免地容易引起美国方面的抵制和反对。而美国的政治又是一种自下而上的政治，当地社区、普通选民和工会代表的声音很容易影响到地方政府甚至是联邦政府和美国国会的决策。这要求中国企业在投资前、项目实施中乃至项目完成后持续地做好相应的公关工作。
——法律政策管制。美国复杂的法律政策管制体系也为中国投资美国基础设施设置了不小的障碍。纽约州中小企业发展中心副主任Miriam T. Colon认为，从管制和程序的角度而言，中国参与投资各州政府的基础设施项目是最为容易的。中建集团美国公司总裁袁宁也印证了这一说法，并指出联邦层面的管制是最难攻克的。对于联邦政府有资金投入的基础设施项目，往往要求适用“Buy America”法案，即所有的原材料都需从美国本土采购，所录用雇员也都需是美国人。此外，对于州政府和地方政府的外包合同，政策规定需要适当照顾残疾人、少数族裔、女性和退伍军人等弱势群体。这些政策规定，在很大程度上增加了中国企业的运营成本，削弱了中国企业在这类项目上的市场竞争力。荣鼎咨询合伙人荣大聂还指出，由于中国没有加入世界贸易组织的《 政府采购协定 》（GPA），也阻碍了中国企业投资美国政府的基础设施项目。但如果中国加入GPA，则意味着中国的政府采购市场也需对等地向外国投资者开放。此外，中国企业对美国能源领域涉及跨州和跨地方的基础设施投资，还需事先得到联邦能源监管委员会（FERC）和州公用事业委员会的批准。德意志银行纽约分行董事Dan Chu认为，美国的公司管治体系比较复杂，尤其中国企业在投资收购美国的上市公司时，不得不面临繁琐的法律手续以及因此而带来的较大不确定性，这也影响了中国企业投资美国的热情和信心。
——知识和信息欠缺。德意志银行纽约分行董事Dan Chu指出，中国企业投资美国时在市场知识、法律知识、公司管治知识等方面普遍存在较大欠缺，还不愿意“交学费”。中国企业对美国的商业文化和商业习惯也不适应，在交易成交之前不愿意支付高昂的律师费与风险保证金。此外，在中国的商业环境中，企业的主要公关对象是政府，而在美国企业的公关对象是所有因其投资行为可能受到影响的个人、团体和机构等。美国小企业管理署的有关负责人也介绍，中国不少企业在美国投资时对有关的法律和政策知识了解不足，不太懂得如何利用政策寻求支持或规避问题。美国中国总商会执行总监牛灿还指出，有关美国基础设施项目信息的缺乏和不透明，也是阻碍中国投资美国基础设施的一个重要因素。荣鼎咨询合伙人荣大聂、米尔斯坦信托银行主席米皓文、美中关系全国委员会以及中美友好协会等机构的负责人一致认为，中美两国应加强相互交流，促进中国对于美国基础设施市场的全面理解。
促进我国对美基础设施投资的政策建议
根据上述调研和分析的情况，我们提出以下对策建议。
（一）建立中美基础设施投资促进机制
建议在国家发展改革委有关司支持和指导下，与美国驻华大使馆联合成立一个中美基础设施投资项目促进与合作研究小组，开展专项研究和追踪调查，定期磋商与对美基础设施投资有关的政策和管制议题（如国家安全审查和Buy America Act的问题），同时也对我国内发布基础设施投资意向与需求信息，帮助中资企业与美国方面进行工作对接。也可以考虑将此小组的工作与中美投资协定谈判的工作结合起来。此外，积极研究制定专门针对投资美国基础设施项目的审批备案程序，进一步放宽投资备案额度，提高投资美国基础设施的便利化水平。
（二）总结和反思对外投资的经验教训
建议中国国际贸易促进委员会和美国中国总商会等机构认真总结中国企业近年来在对外投资尤其是基础设施领域投资的成功经验，同时也认真反思近年来的失败教训，更重要的是在大量中国“走出去”的企业中建立一种推广和交流这些经验教训的平台。中铝收购力拓部分资产失败、中海油竞购优尼科失败、华为收购美国三叶系统部分资产失败、中海油成功收购尼克森公司、中石油成功收购美国康菲股份部分资产以及三一重工起诉美国政府阻挠收购案等案例，都是经典和深刻的对外投资教材，非常值得拟投资美国基础设施的企业学习和借鉴。
（三）研究体制政策创新，加大对企业的支持
国家发展改革委可研究考虑从基本建设国债资金中安排一些政策扶持性资金，用于支持中资企业在投资美国基础设施项目时的前期费用；政策性银行可以通过向外汇储备定向发债或借款，提供中长期贷款和较优惠的利率来支持中资企业在美国投资基础设施项目；进一步放宽和简化对美基础设施投资的有关政府审批程序，可以研究采取事后备案制度；引导、鼓励和支持中资企业学习日本在美国投资并购时所采用的“融入社区”（Being in Community）策略，积极参与当地社区事务，注重通过企业社会责任来塑造良好的企业形象，促进社区与公众对中国企业的欢迎和支持，从而减少美国国内政治因素对于中国投资并购的干扰。
（四）积极稳妥地创新投资策略
坚持商业利益优先的原则，仔细评估每一项基础设施工程的回报率。对于投资美国基础设施的大型公共项目，应做好风险评估，防止收益无法覆盖成本。在积极推进政府公共项目的同时，多投资一些回收期相对较短的私人项目。抓住美国基础设施领域PPP模式初兴的机遇，重点突破以PPP模式进入美国基础设施领域。积极研究使用外汇资产购买美国地方市政债，在确保外汇资产保值增值的同时，拓宽投资美国基础设施的渠道和方式。
（五）重新深入研究评估我加入GPA的利弊
当前，美欧等西方国家希望中国加入WTO的《 政府采购协定 》（GPA），对此我们应进一步深入研究分析利弊，审慎决策。就促进中国投资美国基础设施领域而言，中国加入GPA应坚持让国有企业能够成为美国各级政府采购的供应商而不会受到政治上的歧视，与此同时，也应坚持中国国有企业的采购需求不应纳入政府采购的范围，在拓展对外市场的同时也要注意保护好本国市场利益。
（六）加快推进“走出去”企业的混合所有制改革
在混合所有制改革的过程中，注重具体问题具体分析，积累经验，举一反三。根据投资促进的需要，积极探索中资国有企业和美国或欧洲私人资本合作，或以入资国外股权投资基金等方式，拓宽进入美国基础设施市场的路径。积极推进国有企业的混合所有制改革，通过企业在境内外上市和兼并重组等方式，强化企业的社会监督与内部自律机制，提高政府审批和企业信息的透明度，使企业的决策与运作能够尽快符合和适应国际市场规范。
注：
本文原刊于《全球化》2014年第10期，《东方早报·上海经济评论》经授权再刊。
