我认为，现阶段深化国资国企改革，关键是要解决好以下五个重要问题：一是要通过完善顶层的国有资本管理体制，强化国家所有权政策的制定与实施，促进国有资本更好服务于国家战略目标；二是通过构建有效的国有资本投资运营平台，实现从管资产向管资本的转变，促进国有资本的流动重组和布局调整，提高国有资本的配置效率和运行效率；三是通过优化股权结构，进一步完善现代企业制度；四是通过深化国资国企的用人管理制度改革，构建与市场经济相兼容的激励制度；五是通过进一步解决国有企业的历史包袱问题，为企业发展混合所有制经济、公平参与市场竞争、与市场经济更好融合创造基本条件。
大家知道，现行的以国务院国资委为主的国有资产监督管理体制是2003年形成的。客观地讲，这个体制的建立对于解决过去长期存在的国有资产多头管理而又无人负责的问题起到了积极的作用。但是，它存在两个突出问题：一是没有形成与国有资本功能定位相适应的国有资本布局优化调整的体制机制。国有资本是全民财富，理应服务于全民利益和国家战略目标。但过去的体制却缺乏这方面的机制设计，从而在一定程度上导致了国有资本管理上简单强调“做大做强”，自我循环，而服务于国家战略目标则相对不足；二是对企业实行行政化的管理模式，且管人、管事、管资产相结合，导致企业活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化对企业快速决策的需求。比如，根据国务院发展研究中心企业所的一项研究，截至2012年，国资委共颁布各类规章文件287件，通过对其中255件进行梳理和归纳，发现这些规章文件与履行股东职责相关的仅占31%，而其余的近70%，都是与落实政府公共政策、党群工作或企业内部事项相关的。
针对这两个突出问题，完善顶级层面国有资本管理体制的一个可供选择的思路，就是在现有的国资委之上，成立一个由国务院领导挂帅的、由国务院相关职能部门负责人以及相关领域的专家参加的国家国有资本管理委员会，同时，将现在的国资委、社保基金理事会等改为新成立的国家国有资产管理委员会的办公室或办事机构，对委员会负责。
委员会的首要职能，就是制定国家出资政策或所有权政策。也就是，根据一定时期国民经济发展的整体需要，确定国有资本需要发挥作用的重点领域，需要国家出资的数量、时期以及发挥作用的方式、途径等；其次，就是制定国有资本经营收益管理政策。要从国家社会经济发展的大局出发综合平衡国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算之间关系；再次，就是行使国有资本出资人职能。委员会通过其办事机构或办公室，对国家出资机构，包括下面将要讲到的两类公司、社保基金和个别特殊类国家出资企业等，执行委员会决策的情况实施监督和管理，推动委员会决策的落实。需要特别强调的是，设立国有资本管理委员会之后，其对下的管理职能，应当严格限定在出资人职能上，且不能超越所直接出资企业的董事会范围。以前国资委承担的公共管理职能、党群工作职能、企业内部具体事项审批职能等等，都需要逐步加以清理和剥离。
国有资本能否有效服务于国家战略目标，既取决于其投向的领域是否正确，也取决于其投入的方式是否恰当。关于今后国有资本需要重点投向的领域，中共十八届三中全会的《决定》已经说得很明确，那就是提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等五大领域。那么，接下来的问题就是，国有资本应当以何种方式来重点投向这五大领域呢？
过去，国有资本发挥作用的方式，主要是投资兴办企业，并直接经营管理。这种方式在发展的初期可能是必要的，但是，随着我国市场经济的不断发展，其弊端和局限性越来越显示出来。今后，除极少数涉及国防安全等特殊领域需要国有资本以直接投资设厂、直接经营管理的方式发挥作用以外，绝大多数领域，包括完全竞争领域和带有部分公益性、政策性功能的领域，都用不着国家直接投资设厂，而是通过资本投入运作，就可以更好地实现国有资本的功能作用。比如，如果需要国有资本加大对生态环境保护的支持，既可以以政府资助研发的方式进行鼓励性、引导性投入，也可以以购买私人企业服务的方式给予支持。如果是社会保障资金，需要保值增值，那就更不用自己投资设厂，看那儿效益好、赚钱多，往那儿投资参股就可以了。
然而，现实当中，国有资本并非以现金形式存在，并非想投哪儿就能马上投到哪儿，而是以各种类型的企业的资产或股权的形式存在，其中，少部分是所谓的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业，而大部分是完全处于竞争领域的企业。
在这种情况下，要实现从管资产向管资本的转变，促进国有资本布局的动态优化和调整，就需要搭建国有资本投资和运营的平台。其中一个重要的改革方向，就是按照十八届三中全会确定的思路，成立两类公司，即国有资本投资公司和国有资本运营公司。按照我的理解，国有资本投资公司，主要涵盖那些处在所谓关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的资产或股权；而国有资本运营公司，则主要是涵盖那些处于竞争领域、以盈利为目的的资产或股权。由两类公司分别作为上述两类国家出资企业的出资人，负责国有资本的投资运营，前者主要关注政策目标，同时兼顾收益目标，而后者只关注收益目标。根据当前中央企业的业务特点，除了少数所谓关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业纳入具有政策性目标的国有资本投资公司管理，其余企业全部都应归于追求收益性目标的国有资本运营公司和社保基金管理。
三、关于股权多元化与完善现代企业制度
从多年来国有企业改革与发展的实践来看，国有企业难以建立真正有效的现代企业制度，其最重要的一个根源，就是一股独大的股权结构。经验证明，即使不能实现国有资本与其他社会资本的混合所有制的多元化持股，只要能够实现多元国有股东持股，也能在很大程度上对改善公司治理发挥积极作用。因此，下一步改革，应当把推动股权的多元化作为完善现代企业制度的一项重要举措。
推进国有企业股权多元化改革，重点是要推进一级企业的股权多元化改革。目前，中央和地方层面都还有不少一级企业仍未完成公司制改革，例如国务院国资委管理的112家中央企业中就有75家仍然是全民所有制企业，尽快完成一级企业的公司制改革应成为国有企业产权制度改革的首要任务。根据“两类公司”的组建方式，少数具备条件的一级企业可以直接改组为“国有资本投资公司”，其他一级企业除少数企业，都应改造成为股权多元化公司。
一级企业的股权多元化改革可以有多种路径。一是以行政划拨的方式将国有股权分散划拨给多个“两类公司”，形成“两类公司”交叉持股的初始架构；二是将部分国有股权划拨给社保基金，引入社保基金广泛参股；三是部分竞争性企业可以引入战略投资者，包括社会资本投资机构；四是一些主要资产已上市的企业，可以实现整体上市，由“两类公司”直接持有上市公司的国有股权，等等。
在积极调整和优化国有企业股权结构的基础上，要根据国有资本不同的功能定位，逐步调整企业的国有股权比例。对需要国有资本发挥政策性功能的领域，如关系国家安全、国民经济命脉、重大民生、战略性产业的重要行业和关键领域，国有资本可以保持独资、绝对控股、相对控股或其他控制形式；其他领域，主要是竞争性领域的国有企业要积极引入社会投资机构，根据市场竞争和发展情况，实行国有股权不同的持股比例，并按照市场规则有序进退、合理流动，提升国有资本的配置效率。
四、关于推进国资国企用人管理制度改革
对高层管理者的任命、考核、激励制度是全部管理制度的核心。按照改革后的国资管理体制，两类公司之下，基本上是按照《公司法》运行，实行完全的市场化的用人管理制度。而在政府与市场的界面上，也就是国有资本管理委员会与两类公司以及个别的特殊类公司之间，可能比较合理的方式是实行双轨制的选人用人和管理机制。
所谓双轨制，就是对两类公司的董事、监事，以及少数政府直接管理的特殊国有企业的领导人，由履行出资人职能的机构选聘与任命；而对两类公司的经理层，以及其他层级的管理者，实行市场化选聘与管理机制，即董事会选聘总经理，总经理提名其他高管并由董事会批准。
与双轨制的选人用人制度相适应，应当按照“选用方式与身份、待遇相适应”的原则，实行双轨制的薪酬与激励约束机制。通过政府任命方式产生的两类公司和少数政府直管企业的董事、董事长应当按照公务员管理，保有公务员身份，确定一定的行政级别，参照相应职级的公务员制定薪酬和福利标准，并根据岗位技能要求和工作难度给予一定补贴，同时要严格规定职务待遇、职务消费和业务消费，保障消费公开透明。而通过市场方式选聘的职业董事和职业经理人身份的国资控股参股企业负责人则实行市场化管理，由董事会参照市场水平确定的薪酬方案和待遇体系。
五、关于解决国有企业历史遗留问题
经过多年的改革和发展，大部分经过改制的国有企业的历史遗留问题基本上都已经得到解决。但调查发现，当前，在部分未充分改制的国有企业当中，历史遗留问题仍然比较严重。在少数已完成改制甚至已上市的国有企业，也同样存在着历史遗留问题“尾大不掉”甚至卷土重来的问题。这主要包括三个方面：一是很多国有企业仍承担着离退休人员的社会管理职责及社会统筹外的费用，承担着职工住宅供水供电供热（气）和物业服务等“三供一业”的设施维护改造等费用；二是部分国有企业仍存在企业办社会的问题，医疗、教育、消防、市政、社区等未能完全移交给地方；三是很多老国企冗员问题严重，尤其是资源矿产类国有企业，随着近几年企业经济效益下滑、产业结构调整和产能过剩问题，人员富余已成为这些企业生存和发展的重大障碍。
这些历史遗留问题不解决，企业就不可能真正建立起与社会主义市场经济相适应现代企业制度，在发展混合所有制、公平参与市场竞争中也会面临很大困难。在新一轮改革当中，要认真清理历史遗留问题的类型、数量和严重程度，以及针对各类历史遗留问题的原有政策及新的政策需求，并根据不同的历史遗留问题探索多种途径。首先，政府要切实转变职能，加大财政投入，将国有企业离退休人员、失业人员、企业医疗教育机构等的社会化管理作为政府提供的公共服务，解决企业和就业者的后顾之忧；其次，要结合企业所在地区劳动用工市场化程度和社区管理的社会化程度，采取剥离改制、转移就业或划转存续公司托管等多种方式解决富余职工和离退休人员问题；最后，要总结过去各地、各企业在处理不良资产问题上的实践经验，做好顶层设计，制定预案，建立机制，切实防范局部问题演变为系统性风险。
注：
本文为作者在在第五届财新峰会上的演讲。
