我国混合所有制发展取得重要成绩，但作用仍未充分发挥，包括混合所有制的广度和深度还有待提高，许多混合所有制企业未真正转换机制，国有资本未有效流动起来等等。混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。发展混合所有制是深化国有企业产权改革和推进现代企业制度的重要手段，是实现各种所有制资本共同发展的有效途径，是国有经济战略布局调整的基础，是“倒逼”国资管理体制改革的重要抓手。建议将进一步发展混合所有制作为深化国有企业改革的突破口，在未来的工作中更加注重市场化原则，更加注重企业经营机制的转换，更加注重同步推进国资管理体制改革，更加注重完善规则，防止国有资产流失。
自上世纪90年代以来，我国国有企业开始了各种形式的混合所有制实践。主要有三大类。第一大类是国有企业改制上市，细分为整体改制、分拆改制、分立改制、海外红筹等模式。整体改制模式是将国有企业整体进行股份制改造后上市或国有企业集团公司吸收下属已经上市公司最终实现整体上市。前者如中国银行整体改制为中国银行股份有限公司，后者如TCL集团股份公司吸收合并其子公司TCL通讯设备股份有限公司整体上市。分拆改制模式是将一个大的国有企业集团下属部分业务资产进行股份制改造，改造后的下属子公司改制上市，集团成为该股份制公司的第一大股东。包括央企在内的多数国有上市公司采取了这种模式，例如上海宝钢集团公司部分改制，独家发起设立宝山钢铁股份有限公司。分立改制模式是将一个国有大企业分立为两个独立的公司，其中一个公司进行股份制重组上市。例如，上海石油化工总厂分立为上海石油化工股份有限公司和中国石化上海金山实业公司，上海石油化工股份有限公司在上海证交所上市。海外红筹公司模式是将公司注册在境外，适用当地法律和会计制度，但主要资产和业务在中国内地，对投资者发行股票并且在香港联交所上市，例如中海油。第二大类是职工持股，分为全员持股模式、增量奖励骨干持股模式和存量购买管理层持股模式。全员持股模式是利用职工身份转换来实现全员持股，比较典型的例子为安徽海螺水泥；增量奖励骨干持股模式是利用增量奖励来实现企业骨干持股，例如广东TCL集团；利用存量购买实现管理层持股模式，如联想集团。第三大类是引入民间资本或外资设立新的合资企业。例如中国建材重组上千家民营企业，以220亿元的国有资本混合440亿元民间资本形成了660亿元权益，撬动了3600亿元总资产。
中央和地方国有企业发展混合所有制已经达到较高水平。国资委的数据显示，截至2012年底，全国90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革。中央企业及其子企业中，混合所有制企业户数占公司制企业户数的比例接近57%，中央企业资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已进入上市公司。许多央企控股着多家上市公司，实现了主要资产上市（如中石化、中石油、国家电网、中国电子等）。还有一些央企的混合所有制程度已超过80%（例如中国建材集团各级企业中，混合所有制企业的数量超过85%；中国恒天集团各级企业中，混合所有制企业比例为84%）。地方国有企业混合所有制发展也非常快。广东省属国企2711户，混合所有制企业占50.8%，其中广州、深圳占比更是超过70%和75%。这种多形式、多层次的混合所有制经济，在实现投资主体多元化、适应市场化和提高公有制经济活力，推动社会生产力发展上发挥作用的同时，在国有经济布局调整方式、政府监管国有企业方式、探索混合所有制的不同实现方式等方面也进行了积极的探索。
另一方面，我们也应该看到混合所有制的作用尚未充分发挥，主要表现在以下几个方面：
目前仍然有相当多的国有企业以全民所有制企业的形式存在，并没有按照《公司法》完成公司制改造。据财政部统计，仍有超过10%的全国国有企业是全民所有制企业，涉及总资产约10万亿元。虽然国有企业整体上混合程度已较高，但普遍都是二三级及以下企业层层混合，母公司层面仍基本上保持国有独资，形成“一级母公司独资，二三级及以下公司层层混合”，混合的“深度”还远远不够。
2.国有股比仍然偏高
还有一些企业即使实行了混合所有制，但国有股的比重仍然偏高。根据财政部的统计数据，国有企业中国有股权比重（国有资产总量占企业净资产总量的比重）自2007年以来一直保持在80%左右。即使在国有控股企业中统计，国有股权的平均比例仍然超过67%。国有股权比重超过70%，甚至高达80%~90%的二级上市公司非常普遍。这些企业在发展混合所有制方面裹足不前，有多方面原因，如有些企业负责人担心国有资产流失不敢搞混合所有制，有些企业由于具有“规模大、业务杂、负担重、利润少、责任多”特征导致难混合，有些企业则担心失去控制权而坚持国家独资或绝对控股。
3.国有资本仍未流动起来
发展混合所有制不仅要提高国有资本的活力、控制力和影响力，还要让国有资本流动起来，发挥国有资本杠杆作用，放大国有经济功能，优化国有资本的布局。从目前的实践看，国有资本混合容易，但国有资本退出难。根据财政部的统计数据，截至2012年底，全国国企资产总额89.5万亿元，所有者权益32万亿元，归属于母公司的所有者权益25.6万亿元，占比80.2%。其中，中央企业归属母公司的所有者权益占比为75.2%，地方国企归属母公司的所有者权益占比更高达84.7%。国有资本流动性不足，国有资本沉淀较多，国有资本杠杆作用和放大国有经济功能发挥有限。这既有认识方面的原因，如有些部门不愿失去对企业的控制，或者担心背上“国有资产流失”的罪名，也有体制方面的原因，如国有资本从控股变为不控股需要经过复杂的程序，要承担职工安置的责任，要支付高昂的成本。国有资本大量沉淀在传统产业，国有资本无法更好服务国家战略，混合所有制的作用也大打折扣。
不少混合所有制企业存在“老体制管新体制”问题，集团母公司保留全民所有制体制或国有独资的股权结构。许多混合所有制企业中，国有股“一股独大”，企业内部“一把手文化”、“内部人控制”以及“延伸监管”的普遍存在和泛化。以上这些因素直接影响了混合所有制企业市场主体作用发挥，导致行政性管理的“旧体制”层层“渗透”和“传染”到混合所有制“新体制”企业，许多混合所有制企业难以真正转变机制。许多混合所有制企业还被戴上了“国有控股”帽子，按老办法“参照执行”。以四川长虹股份有限公司为例，虽然集团公司仅持有长虹股份23.23%的股权，但按照国有控股企业管理办法来管理股份公司，长虹股份有限公司副总经理以上的管理团队仍由绵阳市国资委推荐任命。
这些年国有企业改革取得不少进展，但改革的任务并未完成。当前，国有企业发展中仍存在不少深层次的矛盾和问题。突出表现为：国有产权单一、“一股独大”问题仍普遍存在，国有经济布局仍不尽合理，国有企业的现代企业制度建设远未到位、国有企业活力严重不足和效率较低等。这些矛盾和问题均需要通过深化国有企业改革来解决。
十八届三中全会第一次把发展混合所有制上升到了“基本经济制度”高度。提出“国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互联合”的混合所有制经济是“基本经济制度的重要实现形式”，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。进一步发展混合所有制，不仅可以推动企业层面的改革，也可以倒逼国有资产管理体制改革，从而成为深化国有企业改革的突破口。
（一）发展混合所有制是深化国有企业产权改革和推进现代企业制度的重要手段。
实践证明，深化国有企业改革的关键和前提是产权制度改革。国有企业只有积极推进产权制度改革，才有可能真正健全公司治理结构，才有可能真正转换经营机制，才有可能更好地成为市场竞争主体和独立法人。产权结构单一、国有股比偏高不利于国有企业、国有资本更好发挥作用，存在着诸多弊端，需要实现新的突破。发展混合所有制的实质就是深化产权制度改革，核心是推动国有企业向产权清晰、委托代理制度有效改革，通过不同所有制资本的混合来推动产权结构的调整，推动国企改革取得新突破。
国有企业有“半行政化”、追求规模扩张、解决存续问题、安排干部和人员等多元目标，存在着股权结构不合理、公司治理结构不完善、制衡机制缺乏、内部行政化色彩浓厚、政企不分、政资不分等诸多矛盾和问题。这些矛盾和问题必须通过进一步完善现代企业制度实现体制机制的转换才有可能解决。通过发展混合所有制，有助于改善国有企业的产权结构，推动国有企业建立适应市场经济发展的现代企业制度，促进国有企业经营机制转换，成为真正的市场主体。而且，混合所有制企业允许企业员工持股，有助于形成资本所有者和劳动者的利益共同体，也有利于调动国有企业员工特别是经营管理者积极性。混合所有制成为促进体制机制转换、落实现代企业制度的重要手段。
（二）发展混合所有制是增强国有经济活力、实现各种所有制资本共同发展的有效途径。
深化国有企业改革的重要任务是要增强国有经济的活力和竞争力，从而直接提高国有资本的活力、控制力和影响力。要完成此重要任务就必须鼓励非公有制企业参与国有企业改革，引入社会资本和民间资本，通过不同所有制资本的融合使国有企业的体制和机制更好适应市场竞争。长期以来，国有企业和非国有企业分别被贴上不同的标签，在生产要素使用、市场准入、法律保护等方面存在一些差异。发展混合所有制，可以淡化所有制标签，促进市场公平竞争，通过打破资本跨所有制壁垒，来改变资本固定化、碎片化的状况，直接有助于消除所有制鸿沟，促进资本流动性，尤其是提高国有资本的流动性。同时，混合所有制通过推动各类所有制企业产权的流动和重组，释放国有资本存量潜能、增强增量活力，发挥资本杠杆作用，放大国有经济功能，实现各种所有制资本取长补短和共同发展。
十八届三中全会《决定》首次明确以管资本为主，加强国有资产监管，组建国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。通过国有资产的“资本化”，通过国有资本投向的动态调整实现“国有经济有进有退”，优化国有经济布局。这从理论上解决了长期以来在企业层面持续不断进行的“国进民退”或“国退民进”争论，明确了“淡化所有制，强化混合制；淡化国有企业，强化国有资本”的改革方向。
发展混合所有制，可以实现国有资产的“资本化”，为国有经济战略布局调整奠定基础。国有资产管理部门按照以管资本为主加强国有资产监管，通过国有资本投资运营公司，调整国有资本在混合所有制企业中的股权，实现“国有经济有进有退”，优化国有经济布局。对于市场充分竞争的领域，国有资本可以逐步退出；对于社会经济发展的瓶颈领域，国有资本可以发挥杠杆作用，引导社会资本共同投资。
经验表明，一些重大改革往往由于改革措施不配套或既得利益阻力大等原因，难以深入，最终不了了之。因此，推动重大改革的关键是要形成强有力的“倒逼”机制。发展混合所有制本身就是“倒逼”国资监管体制改革的强有力抓手。
混合所有制企业是独立、完整的市场主体，涉及多方利益主体，这必然倒逼国资管理部门要对过去将“集团公司重要子公司参照国有企业管理”、“管人管事管资产”、延伸监管、决定重要人事任免等管理方式做出适度调整，倒逼国资管理体制改变过去管得过多、过细的行政化监管方式，向“以管资本为主”转变。
十八届三中全会以来，20多个省市公布了深化国有企业改革的指导意见。这些指导意见都将进一步发展混合所有制作为深化国有企业的重要举措，甚至还提出了数量指标。根据过去改革的经验教训，发展混合所有制不能“一哄而上”、“一混了之”，更不会“一混就灵”，要更加注重市场化原则，更加注重企业转换机制，更加注重国资管理体制改革，同时也要更加注重完善规则切实消除对“国有资产流失”的顾虑。
更加注重市场化原则表现在：一是发展混合所有制经济不能搞运动，要由企业按照自身条件、市场情况进行自主选择。不宜通过政府各种计划（规划）、“拉郎配”来简单推动，而应是市场行为，依靠市场的力量和机制来“混合”。二是混合模式和投资者的选择，要充分尊重市场，要有利于国企转换机制，有利于国企成为真正的市场主体。三是混合所有制企业里，要按市场化的要求和国家有关法律法规进行管理和运作，不应再戴上“国有控股混合所有制企业”的帽子，用国企管理老办法进行管理，而应依照《公司法》等进行市场化的监管和运作。四是政府应进一步淡化所有制标签，促进实现各类企业“权利平等、机会平等、规则平等”，取消对企业的直接干预，保障各类企业的独立市场地位。五是政府在消除目前存在的主要障碍方面要“有所作为”，创造公平、公正、公开的环境，促进不同所有制企业在市场机制的决定性作用下自主选择、自由选择、相互整合、相互融合，实现结构的优化、功能的完善、效率的提高和价值的提升。
国有资本和非公资本处于平等地位，按法律、法规、规章制度办事，使混合所有制企业成为各方为了共同长远利益协商决策，依法落实股东会、董事会和经理层相应职能的市场主体。因此，要更加注重企业股权结构转变和公司治理结构完善。对于一般竞争性领域国有企业，应允许在发展混合所有制时放开国有股权比例限制，国有资本可以控股、可以相对控股、也可以不控股。对于非竞争性领域的国有企业发展混合所有制，要视具体情况设计股权结构，尽可能形成制衡机制，使所有股东权利统一在股东大会和董事会，依法发挥作用。
要更加注重混合所有制企业内部市场化机制形成。一是推进混合所有制企业领导人员去行政化改革，建立职业经理人制度，增加市场选聘比例。二是完善长效激励约束分配机制，企业领导人员收入与选任方式、企业效益相匹配，探索采取期股期权、岗位分红、激励基金等中长期激励方式，并健全与激励机制相配套的约束机制。三是深化企业内部“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”改革，建立与市场相适应的经营机制。
（三）更加注重同步推进国资管理体制改革
要更加注重同步推进国资管理体制改革。要利用混合所有制倒逼国资管理体制改革。首先，要继续深化政企分开、政资分开改革，实现以管资本为主加强国有资本监管。为此国资管理部门要减少对企业的直接干预，对不同比例的持股企业实行不同的监管方式，避免行政性管理向下延伸。例如，对于国有股权低于50%的混合所有制企业，建议不再简单套用和参照执行国有独资及国有控股企业的监管制度，实行更加市场化的监管机制，保障混合所有制企业的自主经营权。第二，分类解决集团母公司“旧体制”管理下属混合所有制“新体制”问题。解决方式包括：集团母公司转变为国有资本投资运营公司；撤销集团母公司实现国有资本投资运营公司持股或者国资委直接持股下属混合所有制企业；集团母公司改制为混合所有制企业等等。第三，要尽快制定国家出资政策，分类推进混合所有制改革。要明确哪些领域是需要国家控股的政策性出资，哪些领域是获取收益的商业性出资，为深化混合所有制和提高国有资本流动性创造条件。第四，可探索国资委直接持有上市公司国有股份，向市场化出资人转变。第五，探索利用出资人管理事项清单制度执行监管职责，减少国资管理部门对企业的审批事项，逐步实现按《公司法》所赋予的股东会和股东的职权范围来进行国资监管。
（四）更加注重完善规则，切实消除各方对“国有资产流失”的顾虑
发展混合所有制经济，无论是国企民企，还是政府有关机构，都害怕承担“国有资产流失”责任。多年来，为防范国有资产流失，政府有关部门（国资委、财政部等）颁布实施了以《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号，2003年12月31日）、《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号，2005年8月25日）为代表的规范性文件近50个，涵盖国有产权转让管理、国有资产评估、交易机构管理、交易过程监管、国有资产置换与处置、信息披露等方方面面，已经形成了基本健全和完善的政策体系。在实际操作中仍存在的核心问题是国有资产评估和定价存在较大的模糊空间。建议相关部门重点规范国有资产评估方式和完善国有资产定价机制，提高国有资产交易的公开透明度，让所有国有资产交易都在阳光下进行，接受全国人民的监督，消除各方在“国有资产流失”方面的顾忌和担忧，为推动混合所有制创造良好环境。
注：
作者系国务院发展研究中心企业研究所研究员，本文系国务院发展研究中心企业研究所“国有资本管理体制改革研究”课题组研究成果，原题为：“坚持四个更加注重，将进一步发展混合所有制作为深化国有企业改革的突破口”。本文首发于《中国电力企业管理》杂志2015年第2期。
