作为国家治理体系的基础性组成部分，基层治理水平是国家治理能力与效果的集中体现。从中国基层治理的现实语境出发，基层治理的最终落脚点还在于如何有效地推进社会自治，进而使公民个体的自身权利得以保障。因此，在研究基层治理现代化的过程中，有必要将其与基层群众自治议题放在一起进行分析。当前，中国基层社会经济发展的多样性和多层次性，形成了社会治理过程的许多新挑战，这使得地方政府需要对既有的治理思维和治理方式做出相应的检视与调整，唯有如此，方能使基层治理有力地推进整个地方社会经济的发展。从治理的本质来看，其核心要素在于多元主体之间的互动与合作［1］，它强调在制度规范框架下各行为主体的主动参与。通过多元主体的共同参与，一方面可以满足社会生活共同体中各利益关联方对公共事务的关注需求；另一方面也可以有效连接社区事务与政府管理，形成对政策制定与执行组织化、秩序化的介入机制。基于此，本文主要从公共参与视角切入，结合所获取的经验研究资料来对如何提升社区治理、推进社会自治进行分析讨论。
城市社区主要表现为两种基本形式，即基层自然社区和基层法定社区［2］，前者强调个体的居住生活单元，后者强调基于社会管理需要所设定的共同体特性。然而，由于中国改革开放后城市现代化进程的加快，使得城市社区的类型对应于上述两种形式都具有不完整性，从而增加了社区治理的难度和复杂程度。从理论上看，社区治理的目标在于，通过对生活于社区共同体内各主体活动的引导与规范，最大限度地增进公共利益。然而，现实中政府行政主导社会管理的权威惯性与社会治理所要求的多主体自治参与之间的矛盾，成为制约中国社区建设与发展的重要因素，并聚合为三种形式的社区治理困境与挑战。
第一，社区治理过程中的价值性困境与挑战。在地方政府治理与社会治理现代化的进程当中，其关键在于社会治理由工具化向价值化的转变［3］，因而价值性命题的讨论既不能忽视也无法回避。治理实践所面临的问题远比理论研究所提供的路径设计要更为复杂，因而在社会治理体制创新与方式改进的道路上，必须遵循一定的价值取向，并据此指导实践。当前，社区治理过程中所表现出的价值性困境，其焦点有两个：其一是社区治理的出发点。在现代国家的构建中，以法治化和民主化为基础的社区治理的核心在于对公民权利的保障［4］，而非政府对公民及社会的强制性管控。其二是社区治理的着力点。与国家现代化建构所对应的社会治理现代化，其标志在于由过去自上而下的单一国家权力统治向多元主体共治的现代国家治理体系转变。如何在社会稳定有序的前提下，满足社会各阶层的利益诉求，其关键点还应放在为各方提供协商、参与的平台上，进而实现过程公平与权利保障的最大化目的。
第二，社区治理过程中的机制性困境与挑战。城市社区治理议题是在“单位制”治理模式向社会自主治理转化过程中日益凸显出来的，其中最主要的问题当属由于机制性原因所引发的治理困境。具体来讲，可以将其概括为三种倾向：其一是行政化与“再行政化”并存。在传统管控的惯性下，社区居委会蜕变为以街道为代表的政府行政部门的下级终端，这种政府与社区治理组织职能的混淆、错位，使得居委会失去了其本有的自治本质规定性。同时，政府部门以行政控制形式转化为手段对过去的“单中心管理模式”进行翻新改造，这种对原有管控模式的“再包装”并没有改变其制约社区自治的现状。其二是自治意识与能力萎缩。在行政化干预模式的影响下，作为社区治理参与主体之一的个体公民逐渐丧失了对社区公共事务的关注与参与热情，而自治组织的多数精力都集中于街道及各级政府部门所交派的任务当中，对于社区治理工作的组织和主导日益弱化，并处于一种“无作为”或“边缘化”的状态［5］。其三是社区治理结构中党政定位模糊。在现实中，党委领导的形式化和过度集中化，使得党的领导在基层社区治理中没有发挥应有的作用。换言之，如何在基层治理过程中既充分发挥党委领导的实际作用，又避免以党代政所造成的不利影响，应该成为我们思考和探索的重点。
第三，社区治理过程中的发展性困境与挑战。社会转型与社区治理转型所引发的社区发展性困境主要表现在三个方面：其一是中国城市建设的快速发展和城镇化的急速推进，为社区治理带来了许多新的问题与挑战。以深圳市南山区为例，本地人口与外来人口比例倒挂（外来人口比例最高的社区达97%）、社区流动人口激增（年均比例30%）、社区规模庞大（最大社区近15万人）、“村改居”社区构成复杂等问题凸显，并由此形成了一些社区治理的难点问题。其二是从政府对社区治理参与主体的引导与培育来看，存在发展水平局限的情况。具体而言，社区治理参与的公民个体，没有对提升社区治理绩效产生实质性影响。虽然街道和社区自治组织（居委会）也在积极培育各类社会组织，但从深圳市南山区的实践来看，此类社会组织的性质多属于公民个体的公益性组织，其活动以组织文娱活动、调解邻里关系、维护业主权益等为主，而在参与社区公共事务的决策、治理等方面作用并不突出。其三是社区公共产品的提供，仍存在服务分类不够精细的现象。随着社区建设的不断推进，基层地方政府已逐渐由过去“政府点菜”转变为“百姓点菜、政府下厨”的形式。但由于不同社区构成以及同一社区人群利益关注的差异，使得公共产品提供的自主选择性不强，其效果也没有获得社区居民的认可。
现代社区治理结构的根本特征在于通过政府、社会组织和公民个体的共同参与，以互动、协商与合作的方式推进社区公共事务与服务产品供给，进而达到多元主体对社区的共治。近些年，东南发达地区的一些地方政府也在完善和创新社区治理结构模式方面进行了探索尝试。例如，深圳市南山区就提出了“一核多元”（简称“1+3+N”）的现代社区治理结构。具体而言，就是以社区综合党委（总支）为核心，以社区居委会、社区工作站、社区服务中心三个主体为依托，农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司和驻辖区企事业单位等多元主体密切配合、互动参与、共建共享的社区治理结构与模式。结合南山区有关社区治理模式的探索实践，可以对完善社区治理结构所需重点关注的几点内容加以分析。
第一，在现有体制框架下，基层社区治理结构必须坚持和突出党的领导，并使其作用得以有效发挥。南山区将辖区各类组织和单位中的（退休）党员统一纳入社区综合党委（总支）的管理当中，以此来整合社区党组织资源，通过属地化管理实现对社区党组织、党的工作和党员作用的统合。这一举措与其他地方的社区治理党建实践具有一定的相似性。例如，铜陵市在区域化党建实践中，构建党委、社区党总支、网格党支部、楼栋党小组四位一体的党组织体系，并通过社区下辖单位基层党组织共同参与社区党建联席会议的制度来盘活党员资源，提升党的领导作用。上述两地在社区治理实践探索中，都非常重视党的领导地位，并通过不同形式的整合手段来使其作用最大化。
第二，政府、社会与市场在社区治理过程中的关系。基层治理现代化要求摒弃政府单一主体主导的传统模式，进而将权力还给社会、自治组织，通过多主体参与获得对社区公共事务的治理。而从现实来看，城市社区治理也应当是政府、社会和市场同时在场、互为主体、共同参与的互动合作过程［6］。以深圳市南山区“一核多元”社区治理结构为例，“社区工作站代表政府，居委会代表社会，社区服务中心代表市场。其中，社区居委会对社区工作站和社区服务中心具有监督作用，社区工作站和服务中心在工作中相互支持”。三者在设置上虽具有合理性，但在实际运作中却大有不同。首先，社区工作站作为街道在社区的派出机构，履行政府职能，其所在社区实际上仍具有极强的“单中心管理模式”色彩，致使居委会在社区治理中的主体地位有所丧失。其次，一些社区存在社区居委会主任、社区工作站站长和社区服务中心主任“一肩挑”的现象，体现了基层社区治理的行政化倾向。这不但使社会自治功能受到削弱，也使得三者关系中的监督职能形同虚设。再次，社区服务中心所提供的公共服务，以项目制形式由社会组织向区级民政部门投标、签订协议，这使得公共服务出资方、提供方和受益方之间存在供需不一致的可能性。
第三，社会组织的性质与实际参与效果。从全国范围的实践经验来看，目前参与社区治理的主体或社会组织类型多为公益性质的文娱类组织。此类组织在参与社区治理过程中的实际作用的发挥是相当有限的，这实际上是由于过去政府行政力量过分干预社区治理而造成的第三方部门或社会组织发育不足的一种表现［7］。具体到深圳市南山区，其将社区治理中一个核心、三个依托主体之外的所有参与方统称为“多元”，其中的社会组织和第三方部门多是以公民个人志趣（文娱活动协会）或业主利益诉求（业主委员会）为基点参与社区治理的，客观地讲，这对推动社区公共事务发展的作用并不明显。但是，也有一些具有行业经济协会性质的组织，能够通过业务关系或者乡亲关系协助基层自治组织开展社区治理（如月亮湾社区的拖车协会）。这里需要强调的是，发展、培育社会组织和第三方部门参与社区治理，对于优化社区治理结构、提升社区治理绩效是具有积极意义的，但如果仅仅着眼于多元主体参与的形式化，则必然使多元治理的共治目标落空。
三、公共参与：社区自治的动力
作为社会治理创新的核心内容，公共参与意指公民个体和社会组织通过协商、合作等方式，共同参与社会公共事务管理、公共产品服务提供以及公共政策制定与执行的行为过程［8］。公共参与不仅是实现公共利益的重要途径，同时对构建现代社会治理体系也具有重要的意义。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求通过推进基层群众自治来加快社会治理创新，进而达到公民对政府及社会事务的参与监督和公共利益最大化保障的目标。然而，现实中的城市社区群众自治组织与农村基层自治组织却面临相似的境况。行政权力主导、被动式（动员式）参与、基层群众自治组织行政化和工具化倾向突出等［9］，使基层社区自治组织的属性受到极大的限制，并逐渐丧失其作为自治组织的活力与功能。而就“自治”本身所蕴含的意义而言，对基层自治的推进，关键还在于是否能够形成由广泛主体参与的共治机制。有鉴于此，通过考察深圳市南山区社区治理实践经验，作者进一步认为，通过在社会治理过程中形成广泛的公共参与，能够有效推进社区自治，并最终实现社会治理的多元主体共治目标。
社区自治组织自治权的再确认，是公共参与及推进自治的基本前提。基层自治组织既是社区自治开展、推进的基本载体，也是公共参与的中介平台。然而，由于政治和经济方面的影响，自治组织功能却在基层治理的现实中表现出逐渐退化与萎缩状况。一方面，政府权力管控的不断强化和行政力干预的持续影响，使自治组织既不能自治也无力自治；另一方面，自治组织对于社区内公共事务的实际操作缺乏自身独立的经济运行能力，往往不得已仅成为形式上的自治组织（从深圳市南山区观察到的“村改居”社区居委会和农城化股份公司的黏合关系便是如此）。在这样一种现实背景下，社区居委会一方面要履行大量由于行政力驱动所担负的政府职能，另一方面在代表社区居民处理社区公共事务时所表现出的自治能力局限也使居民个体很难对自治组织产生认同并积极参与社区治理。因此，只有还自治权于自治组织，才有可能在此基础上实施相应的自治行为，并通过引导、规范多元主体参与而达到焕发自治活力的目的。
优化社区自治参与的公意达成和参与形式，通过增强公共参与进而为社会自治的提升打下更为坚实的基础。在基层治理过程中，公民对公共事务的参与并非总是表现低下［8］，当面对与其个人高度关联的议题或事件时，其参与意愿和效能则会相对较高。如果在参与主题上不能够关注那些与多数社区居民相关的公共事务，久而久之则可能挫伤社区居民的参与热情。以深圳市南山区南山街道的做法为例，在鼓励公共参与和提供社区公共服务、产品的过程中，社区居委会以问卷调查的形式对居民的需求进行分类，以此来设置自治参与主题和公共产品类别。同时，深圳市南山区在提升社区治理的实践中还创建了大量的新型参与平台（诸如社区虚拟参与平台、社区协商自治平台、居民自助互助平台），特别是借助于论坛、QQ、微博、微信等移动互联信息技术扩大公众参与。通过扩展和丰富自治过程中的参与途径，避免了既往参与主体老龄化、服务对象幼龄化的不足，使更多青壮年社区居民能够以更便捷、更灵活的形式参与到社区自治的各类活动中。
增大社会资本存量、培育扶持社会组织，利用多元主体参与提升社区自治功能。社会资本理论所强调的信任关系，对应于社会政治领域则具有显著提升个体参与的作用［10］。聚焦于基层治理实践可以看到，由于对政府及社区自治组织缺乏相应程度的信任（抑或认同），致使公众个人常常以一种旁观者的姿态来看待社区居民自治。社区治理的多元参与有赖于其内部社会资本状况，同时社会资本发展程度也决定了社区治理的绩效水平［11］。因此，以社会资本带动社区公众的集体行动意愿与能力，是增强社区治理创新与自治功能的有效途径。作为基层治理多元参与主体的重要一方和基层社区公共服务产品的重要提供方，社会组织在社区自治中具有不可替代的作用。然而，在实际的基层社区自治过程中，社会组织的发展和作用发挥却出现一些异化现象，这主要表现在三个方面：其一，社区内社会组织的性质定位模糊，文体协会成为了社会组织的代名词，再加上多数社会组织专业化程度较低、参与社区治理能力较弱，因而根本无力承接、协办社区治理及社区自治的服务功能。其二，在行政力量管控基层自治的传统惯性作用下，一些原本有较好自治参与基础的社会组织被政府“组织化”，而渐渐丧失了社会组织的本来属性。其三，特定类型社会组织的发展受到“多头管理”，致使社会组织的正常运转受到限制，其有限精力只能忙于应对各类考核管理和关系协调，这为其参与社区自治造成了困难。
四、公共参与的制度建设
公共参与的多元主体构成，是现代社会治理结构的重要特征，它要求在政府、社会与市场等多主体之间形成协调、有序、共商的互动与合作机制。如此一来，则必须做好推进公共参与的制度建设工作。社区公共参与的制度化，是社区建设顺利推进的关键所在［12］。没有科学、规范的制度建设，则有可能使多元参与的各主体发展失衡、无序介入，甚至扩权争利，进而损害社区居民的合法权益，使社区治理成为其中某一方的“独角戏”舞台。因此，在社区治理过程中推进公共参与，必须以制度建设作为其保障。也就是说，没有制度先行的公共参与，是不可能使社区治理达到多元参与主体共治这一根本目标的。对于推进公共参与的制度建设，应对以下三个方面予以重视。
第一，保障公民的权利和法治化。对应于法治约束和公民权利保障基础上的社会治理体制创新［13］，基层社区治理中的制度建设也应遵循上述两方面的要求。关于公共参与的公民权利保障，既包括政治权利、经济权利和社会权利等基本权利的内容，也包括保障其能够公平、自由参与社区公共事务治理的权利。党的十八届四中全会提出了中国特色社会主义法治道路的建设目标，这要求不论是国家治理还是社会治理都必须在法治路径的指引下进行。在有关公众参与社区治理的制度建设过程中，一方面要依法“建制”，在法的框架下进行；另一方面还要做到依法“改制”。特别是在基层，要对那些与法治原则不相符合的原有制度设计、表述和实践予以及时的纠正，同时运用法治的方式来保障公民的合法参与权利。
第二，强化基础性制度的建立健全。基层治理以及公共参与的状况，不但受到地区社会经济发展的影响，同时其本身的发展和实践也具有差异性。对应于社区治理中的制度建设，其目的在于推动本社区公共事务治理的实践，给予社区自治以更好的引导、规范与扶助。因此，制度建设的思路还应立足于当地实践，并以健全相应的制度规章为重点而非一味地追求创新。目前，一些地方政府对社会治理现代化的推进工作投入了极大的热情，希望能够在基层治理创新方面有所突破。但是，从对各地的调研情况来看，并非所有实践探索都具有“创新”特征。甚至一些地方的基层治理实践“创新”，影响了实际的治理效果，出现“主观推进、客观后退”的尴尬情况。因此，对于多数地区而言，要慎言创新，而应立足于当地实践，从“查缺补漏”开始进行基础性制度建设。
第三，制度的稳定性与动态调整并重。对于制度建设而言，稳定与调整似乎存在冲突与对立的意蕴，然而，当将其放入社区治理的公共参与现实中去考察时，则恰恰反映了公共参与不足的某些原因及可能的改进方向。公民对基层治理的主动参与，需要以稳定的制度为支撑，这是其获得充分参与公共事务管理权限的基础。同时，机制化、组织化的公共参与，在一定程度上能够避免公众或社会组织以一种非理性的、情绪化的方式表达诉求［14］。如果想让制度建设对提升公共参与真正起到作用，则还需构建科学规范的纠正、调整机制。这种动态化的制度建设思路，也是适应城市发展变化的重要手段，没有变化、改进的制度，只能是流于形式的。深圳市南山区针对“一核多元”社区治理结构的绩效，采用客观指标评估与公众主观评议相结合的方式，就多元主体的参与状况进行评价，并建立多种考评机制（社区民主监督、市民评议监督、区和街道两级联动督查等），这对制度的调整优化和公共参与的促进起到了积极的作用。
结语
从基层治理与社会自治的有效性来看，当前社区治理过程中所反映出的公共参与现状与治理现代化的预期仍存在较大的差距。对于这种差距以及如何看待以公共参与为主要特征的现代社会治理，可以从三个方面进行思考。其一，社会管理向社会治理的转变，关键在于治理思维与方式的转变。如果仍将社会治理作为政府实施管控的一种工具，这种转变则不具有任何实际意义。在行政力量主导下的基层自治实践中，公共参与在很多时候仅是点缀而无实效，这种做法也许在特定时期内不会对社会稳定形成威胁，但却严重损害了公众对自治的认同和对社区的归属感。其二，公共参与是个体和社会组织（包括第三方部门）在介入社会公共事务时所形成的一种习得性能力，这种能力的培养既需要一种客观环境，也需要相应的引导、培育和保障。从目前中国社会治理与基层自治的现实来看，上述能力的型塑本质上也是由“一元管治”向“多元共治”转变的现代化推进过程，其间，不但需要对传统行政权威的惯性加以控制，同时也需要对以公民权利为核心的社会自治功能予以进一步的确认和扩展。其三，实质性的公共参与其实是社会资源控制权力与公共事务管理权力的再分配过程。如何让这一过程顺利推进，并使公共参与的运作形成机制，其背后需要强有力的制度建设和法治保障。客观地讲，要想达成此效果，势必会经历一个漫长的、递进的过程，但其所应追求的根本目标要清晰明确，相应的制度建设和法治保障也应适时跟进。
总之，在经济结构多元化和社会主体利益诉求多样化的背景下，原有社区治理中行政力量过度干预、自治组织功能虚化、社会力量有效介入不足等问题，必须做出改变。而公共参与缺位的社会基层治理，既无法适应现代国家建构的需要，也无助于改善基层自治萎缩、退化的现实境遇。虽然就如何实现公共参与还有许多需要讨论的问题，但是作为基层社区治理与自治推进的有效途径，多元主体参与的重要性已变得愈加清晰。
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