一、我国农村土地制度的变革历程
土地产权指存在于土地之中的排他性完全权利，是有关土地财产的一切权利的总和，包括所有权、使用权、租赁权、抵押权等。产权制度具有规则性的作用，有效、合理、稳定的土地产权制度可促使土地承包经营户有效利用土地资源，推动农业生产可持续发展。建国迄今我国农村土地制度几经变迁，这与我国土地产权制度安排密切相关，按照产权的变化可分为四个阶段。
(一)第一阶段土地私有制时期
1950年6月《中华人民共和国土地改革法》规定“有步骤地将封建的土地所有制改变为农民土地所有制”，“保护农民的土地所有权”，到1952年底，完成土改地区农业人口占全国农业人口总数的90%以上。土改平均了地权，建立了登记发证制度，实现了“耕者有其田”，极大地调动了农民的积极性。1950年到1952年三年间，我国农业增长率为17.8%、9.4%和15.2%[1]。
这一时期，土地改革分田分地实现了农民与土地的紧密结合，农民享有土地的完整产权，完整的剩余索取权，农民的生产积极性得到极大释放。这一时期农村土地属于个人所有，可自由买卖。
(二)第二阶段土地私有转公有时期
由于土地属于私有，出现了土地向一部分人集中的趋势和新富农的产生，这有碍于农村社会新持序的均衡，特别是对前苏联集体农庄的学习，引发了“土地入股，按股分红”的农业合作化运动。1955年10月《关于农业合作化问题的决议》提出：分批分期地由初级社转变为高级社。《农业生产合作社示范章程草案》规定：农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，规定初级社为半社会主义性质，“高级阶段的合作社属于完全的社会主义性质，社员的土地和合作社所需要的其他生产资料，都实现公有化”。到1956年底，农村土地集体所有制基本形成，实践中初级社户数大致为30户左右，高级社户数大致为200户左右[1]。
初级社“土地入股，按股分红”，其产权本质仍然属于私有，到高级社统一使用社员的土地和生产资料并公有化，这一时期完成了土地私有制向高级社层级土地公有制的过渡，我国的土地市场也逐步取消。
(三)第三阶段土地公社所有制时期
在大跃进的气氛中，1958年开始大力发展以乡为单位的农村人民公社，实行单一的公社所有制，同年10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本实现人民公社化。人民公社是“政社合一”的组织，既是一级政权组织，也是经济组织；产权结构上实行“一大二公”；在财产的处置上，实行“一平二调”。然而实践却大大挫伤了农民的积极性，致使农业生产效率降低，社会产品总量极度匮乏。在此情况下，1960年11月中央指出“队为基础，三级所有，是现阶段人民公社的根本制度”，划小了核算单位，指出一平二调的“共产风”背离了人民公社现阶段政策，严重破坏了农业生产力，要彻底纠正一平二调的错误。1962年，中央肯定了农村土地集体所有制的同时，规定在分配上实行“实行各尽所能，按劳分配，多劳多得，不劳动者不得食的原则”。人民公社时期，每个劳动力提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，全国平均每个生产大队的积累不到1万元，有些地方已经不能维持简单再生产，集体经济名存实亡[2]。
从产权理论看，人民公社制度形式更多具有共有产权或社团产权特征，不是所谓的集体产权，而是属于乡政权的“准国有制”。”“一大二公”的产权结构几乎否定了任何确定性的产权主体，土地不能买卖出租，集体农民没有土地处分权，但可以被征收。缺乏效率的的制度安排，使生产关系超越了生产力，导致农民与土地关系的疏远，失去了对农民生产性努力的激励，劳动效率低下。这一时期的土地产权已由合作社级别土地产权集体所有，过渡到公社级别土地产权集体所有，土地实行行政划拨，亦不存在土地市场。
(四)第四阶段土地承包经营时期
1978年，安徽小岗村农民以农业大包干为发端，率先实行家庭联产承包责任制，开启了农村土地政策新的历史时期。1980年中央以文件形式肯定了“包产到户”，1983年初全国农村已有93%的生产队实行了这种责任制。随着农业生产责任制和统分结合体制的确立，人民公社体制也开始改革，政社分离，建立乡政府。家庭联产承包责任制既保留了农村集体土地所有制，又调动了农民的生产积极性，为经济发展作出了巨大的贡献，粮食产量由每公顷1978年2527公斤提高到1997年4377公斤[2]。
农村家庭联产承包制以契约为基础，将稀缺的土地资源的产权界定给农民，实行所有权与使用权分离，统分结合的双层经营体制，责任明确，利益直接，并可以有偿流转。明确的产权关系使农民对未来有了更加清晰的预期，对农地的使用权和剩余索取权得到保障，减少了博弈成本与外部行为。
随着改革开放的深化，2002年《农村土地承包法》明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”自此，人们对家庭联产承包改称土地承包经营。《农村土地承包法》为建立和规范农村土地流转市场提供了法律依据。2007年《物权法》把土地承包经营权纳入用益物权，规定“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。”基于用益物权优于所有权原则，用益物权的权利人既可以直接支配财产，也可以对抗任何人。承包经营权的物权属性决定了承包人不仅可以对抗土地所有权人，使得土地发包方不能随意撤回发包，还可避免和消除侵害农民利益的一些违法行为，提高了土地承包经营权的法律地位[3]。
近年来，我国以农村土地确权为标志推行的“新土改”，强化了土地使用权，规范了农村土地基本经营制度，并进一步明确要稳定农村土地承包关系，完善农村宅基地管理制度，赋予农民对承包地的多项权能，在保障农户宅基地用益物权前提下，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行[4]。从这一系列措施可以看出，在我国经济良性循环的背景下，这一时期的农村土地产权和土地市场一直沿着既定路径在不断强化。
综上，按照不同历史阶段的土地权属变化、劳动分配方式、产权意义、产权市场及激励评价等可将土地产权变迁的四个阶段梳理如下表1：
如上所述，贯穿四个时期土地政策基本点反映的是产业效率的高下，其核心是制度安排的变迁，而土地产权得失又是制度安排的核心。
二、农村土地制度变迁的动因
不同的历史阶段，农村土地制度的变迁都与当时的经济体制和社会形势密切相关，最终政策的制定都是高层决策的结果。通过分析，发现农民诉求、经济力量及政治动因三种推力主导了这种变迁。
(一)农民诉求
1978年小岗村农民自发选择“分田单干”，最大根源在于原有土地经营方式导致农民生活艰苦，被贫穷逼得无路可走，发展生产满足基本生活的需要成为第一动力。尽管当时政策不明朗，农民仍然尝试新的生产经营模式，这是由于农民生存底线受到威胁所至。
农民能成为土地制度变迁主要推力的原因在于其人数众多、最熟悉土地，并直接从事农业生产经营，制度变迁关系其切身利益，因而农民的诉求最应当倾听，最值得尊重。特别是当农民为了某种诉求而统一行动时，其影响是十分巨大的，当这种诉求能形成一种新的制度安排时，其行为就会推动农地制度的变迁，成为制度变迁的主导[5]。
(二)经济力量
经济力量是一个十分顽强的力量，主要指经济发展诉求。计划经济曾主导中国经济体制，但计划经济没有产权关系转移，没有要素市场，土地归国家集体所有，不存在买卖；价格只是核算工具；商品流通依赖行政分配与调拨；单位运行机制以指令为中心。因此，计划经济时代中国不存在产权的概念，或者说计划经济时代所有制与产权是割裂的。社会主义市场经济时期，产权是经济制度的核心，经济力量主要表现为市场经济这只“看不见的手”，这种内驱力促使各种制度围绕如何提高经济效益，如何发展生产而形成。我国农村土地制度的变迁，最根本的动力是为了获取土地可带来的潜在利益，使资源效率最大化，这种力量随着我国市场经济体制的完善将发挥更大的力量。
(三)政治动因
制度的变迁从表面上看无非是新制度取代旧制度的过程，在制度变迁表象的背后，却是意识形态在深层次上影响制度变迁的方向和强度，从某种程度上，可以说制度是意识形态的直接体现，制度变迁的过程实质是意识形态发展与变迁的过程[6]。
公有制是中国共产党一直不变的执政理念与执政基础，土地公有作为公有制的核心是绝对不能改变的，各种“条例”“决定”“法规”等都表现出政治力量的作用。政治力量具有强制性，所制定的制度、规则都需要强制执行，并以政策、法律等形式加以明确化，对制度形成起着主导的作用。当政治力量被过分使用，忽视经济力量和农民诉求时，其破坏力是惊人的。当这种力量加强自身规范，就可以把各种影响土地产权制度的力量协调起来，形成良性运行模式，如何限制政治力量“大手”一挥，要依靠法律规范，宪法及其他各种关于土地制度的法规[5]。
农民诉求、经济力量和政治动因三种力量在不同时期发挥着大小不同且交互的作用的合力导致了我国土地制度的变迁。土改时期，政治动因和农民诉求为主因，1953年至1978年期间，政治动因为变迁的主导因素，1978年以后，三种力量综合发挥着重要作用。
三、农村土地变革的趋势
现代市场经济条件下，土地产权具有以下特征：一是土地产权主体多元化和所有权社会化，二是土地交易市场化趋势，在经济规律支配下自由交易，达到资源最佳配置[7]。而以土地使用者权能为基础的土地要素市场化改革是城乡一体化过程中最重要的软环节，目前国家决定赋予农地新的权能使土地变革的大趋势趋于明朗。这种趋势表现在两个方面，一是耕地集聚，二是集体建设用地市场化。
(一)耕地集聚
农村家庭联产承包制激发了农民的劳动积极性，但也存在一定的局限性，表现为农村家庭土地经营规模较小，由“小农经济”主导，单个农民家庭也缺乏价格谈判能力，在市场经济中处于不利地位。未来我国农业发展的方向是农业现代化与规模化。
农业现代化是新四化的重要组成部分，是在现代农业制度、结构、装备、科技基础上的规模化集约经营的农业产业体系，有利于提高土地利用效率和投资效率，是改变小农经济效率低下、增加社会供给和农民增收的根本出路。而耕地是农业不可替代的资源，耕地集聚是规模化经营的前提。在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的条件下，耕地集聚的基础是明确土地产权，通过土地经营权流转，实现产权重组和联合，由此将产生土地经营的新型主体，这个新型主体可能是专业合作或股份合作的农民专业合作社，家庭农场，或是农业产业化企业。
(二)集体建设用地市场化
土地产权结构有一个动态优化的过程，这种优化可通过产权交易来实现，产权交易可进一步界定土地产权、优化土地产权结构。如果有市场化的产权交易制度，各产权主体就可通过市场交易活动，保证产权结构及时适应新的变化，实现产权结构的动态优化[8]。
新型城镇化与农业现代化使土地问题成为一个关键节点，着力推进集体建设用地市场化，使城乡土地平权，保护各种所有制经济产权，既符合市场经济的要求，也符合相关法律的规定。《物权法》规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，国家提出“平等保护物权，各种所有制平等竞争”，和“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素”等原则，法律面前集体土地的所有权权能不应成为例外。在国家法律框架下，农村集体建设用地通过产权交易，在各个主体之间实现产权转移，将推动集体建设用地市场化。
赋予农民完整的土地产权，需要彻底改变政府垄断一级市场的做法，推进城乡要素平等交换，理顺政府、市场、社会之间的关系，把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，政府的责任是改革完善集体建设用地流转市场的监管体系，形成可操作的政策，在集约用地的基础上保发展的同时保护资源和保护环境。
四、结语
建国以来我国农村土地制度一直处于不断变革的进程中，这与不同历史时期的国家政策息息相关。这些变革是政治力量、经济力量和农民诉求三者间交互博弈的结果，在市场经济条件下，清晰的土地产权安排，以充分的刺激来实现农业经济增长，使农民利益与社会利益相平衡才能臻于社会效能的最佳状态。
随着我国改革的深化，在所有权不变的条件下，土地承包经营确权登记颁证，集体建设用地市场化，土地集聚并向规模经营和要素规范化方向转变，这是农地萌动变革的大趋势，并将由此催生新型的产权主体，进一步释放土地的活力与绩效。
参考文献：
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