责任问题由来已久。比如早在公元前44年秋天，古罗马著名政治家、演说家、雄辩家、法学家和哲学家西塞罗就写成了煌煌数万言的《论责任》[1]。西塞罗的许多思想影响深远，成为欧洲文艺复兴的一个重要思想来源。就在这部书里，西塞罗还引用了比他更早的一部著作，即希卡同的《论道德责任》[1]，从引用内容看，希卡同的著作应该也是一部影响不小的著作。在中国古代，尽管没有“责任”一词，但“责”和“任”作为两个词也都留下了不少精彩思想。有学者认为，古汉语中的“责”至少有六种含义[2]（P2-3）。至于“任”，按照百度词典的解释，也有六种含义，而最著名的莫过于《孟子》有言：“天将降大任于斯人也，必先苦其心志，劳其筋骨，饿其体肤，空乏其身，行拂乱其所为，所以动心忍性，曾益其所不能。”
综合起来看，古代关于责任话题的定位大体可归纳为四个场域：第一个场域是伦理场域，比如西塞罗说的“精神”、“节制”，孔子说的“义”、“礼”等；第二个场域是政治场域，比如西塞罗说的“保持一个有组织的社会”，孟子说的“仁政”等；第三个场域是经济场域，比如亚里士多德提出的财富伦理，西塞罗、孔子、孟子都高度重视的“利”、“义与利的冲突”等；第四个场域是法律场域，比如西塞罗说的“履行其所承担的义务”、韩非子所谓的“刑”等。无疑，在古代，这四个场域常常是纠葛不清的。比如柏拉图的“哲学王”思想，就是典型的伦理与政治的共生体。中国儒家思想更是如此，其所尊崇的“仁义礼智信”影响中国社会2000余年。还有战国时期法家集大成者韩非子，堪称这四个场域的集合体，“明主之所导制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。何谓刑德？曰：杀戮之谓刑，庆赏之谓德”（《韩非子·二柄第七》），可以充分反映其思想尽管偏重“刑”（法律）、但并不轻视“德”（伦理）“赏”（经济），而最终目标是成就为“明主”（政治）。
历史发展到今天，伦理学、政治学、经济学、法学逐步形成了各自独特的话语体系，造就了灿若星辰的思想天空。但在对责任问题的研究方面，伦理学、经济学和法学的研究可谓历久弥新、层出不穷，而政治学则不然。比如伦理学关于道德责任的理论，涌现了鲁卡斯（Lucas J.R）的《责任》、约翰·马丁·费舍（FischerJ.H）和马克·拉扎维（Ravizza M）的《责任与控制：一种道德责任理论》、威廉·史维克（Schweiker W）的《责任与基督教伦理学》、费迪南·斯库曼（Schoeman F）的《责任、品格与情感—道德心理学新论》、约尔·范伯格（Feinberg J）的《理性和责任》等，都被认为是极具代表性的著作。还有更著名的亚当·斯密的《道德情操论》。经济场域关于责任问题的研究，直接催生了企业社会责任的宏大叙事。至于法学，一部法律史，堪称法律责任研究的历史，正如有学者所言：
众所周知，法律责任是随着法律的产生而产生的。在此之前，人类社会所谓的“责任”既简单，又浑然一体。法律的出现以及追究“法律责任”的机构的出现是人类文明的一大进步。尽管法律及司法机关的出现的原因很多，其功能远非只有追究“责任”的功能，但不可否认，“责任问题”的解决是主要的。人类何时形成“法律责任”这个概念已不可考，但通观人类社会法制史及法律思想史，“法律责任”的概念及其理论的形成无疑与法制和法学的进步及发展有着密切的联系。从法律内容本身考察，在法律历史的最初阶段，无论是法律化的习惯这种不成文法，还是以各种文件形式出现的成文法（如《汉穆拉比法典》、《十二铜表法》、《五刑》等），都几乎未曾超过法律责任的限度——立法是紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者、认定、执行（制裁）等问题展开的。至于司法，更是以法律责任的认定、归结和执行为其主要职能。[2]（P6）
但在政治场域中，除了“天下兴亡匹夫有责”的呐喊给近代中国留下深深烙印，弗雷德里克·C.莫舍写了《水门事件：责任政府的内涵》[3]给当代政治学留下思考外，翻遍政治学说史，似乎还很难找出几部研究责任问题的有影响力的作品。这也就难怪只有100多年历史、脱胎于政治学的公共行政学，至今没有形成多少有影响力的关于行政责任体系的理论体系和分析框架。从总体看，公共行政学基本停留在关于责任政府的总纲式研究以及权责匹配等有限的基本原则上，并没有深入到公共行政场域内部。比如公私合作伙伴关系（PPPs）自20世纪80年代以来已经风行全球，但PPPs的责任管理问题始终没有得到根本解决[4]。还有一种倾向就是把行政责任问题寄存在伦理学的范畴，比如我国著名行政学家夏书章教授主编的《行政管理学》教材，有关“行政责任”的内容就放在《行政伦理》一章之中[2]。
当然，没有形成理论体系和分析框架，并不能代表责任问题在公共行政场域就不重要。事实上，自威尔逊（1887）首倡公共行政学，尤其是古德诺（1900）提出政治（国家意志表达）行政（国家意志执行）二分以后，公共行政学即开始营建自己的话语体系，并非常鲜明地出现了坚持价值理性的制度主义和坚持工具理性的管理主义。两大流派在责任话题上展开了两次著名的辩论：第一次发生在1940年代，其起因主要是为对付大萧条而涌现的、为政府干预服务的管理主义愈行愈远，从而遭到传统价值的批评。典型案例是芬纳与弗雷德里克之争。其代表作是赫尔曼·芬纳的《民主政府的行政责任》和卡尔·弗雷德里克的《公共政策与行政责任的本质》；第二次发生在世纪之交，一般称其为新管理主义与新制度主义之争，其起因主要是1980年代肇始的新公共管理运动：“盲目应用商务管理的原则与实践，会削弱公共官僚机构的正直性，并因此危及我们的民主生活方式。”[5]（P162）
在管理主义看来，行政之所以要与政治相分离，就是为了追求效率，要追求效率就必须解放公职人员（管理者），管理者要实现有效治理，就必须追求技术知识。正如卡尔·弗雷德里克所言，“负责任的行政管理者要对如下两种主导性因素负责：技术知识和公众情感”，也就是要把技术责任和道德责任作为“行政责任的双重标准。”[6]（P12）而芬纳则不以为然。芬纳认为，“政府官员的政治责任从未像今天这样成为一件如此重要的必需品”，“职业标准、对公众的职责和对技术效率的追求都是良好的行政运作的要素，但他们只是良好政策的一个组成部分，而不是持续的激发因子，它们需要公众和政治的监督与指导”，“对于那些致力于在政府官员与公众之间建立良好关系的人们来说，政治责任应是主要关注的问题，而道德责任则是次要的和辅助性的，尽管它也是一个有价值的概念与制度形式。”[7]
他们在争论中各有侧重的三维责任，即芬纳力主的政治责任、弗雷德里克力主的技术责任和道德责任，笔者称其为公共行政的三维责任体系。它构建了制度主义与管理主义的思想鸿沟，这既是历史的必然，又是逻辑的必然，因为这是由现代政府不得不在公平与效率的钟摆两端之间不断摆动的特点所决定的。笔者认为，三维责任体系可以帮助我们对公共行政中的行政责任进行有效分析，找出其中存在的问题和解决问题的方向。比如在追求效率优先时，我们必须赋予公职人员更大的自由裁量权，作为政府就要注意与此同时加大对公职人员的监督与指导；相反，当政府重点在追求步调一致的时候，我们就一定要谨防违背技术知识的事情发生。
第二次争论的两部代表作分别是戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》[8]，与本世纪初珍妮特·V.登哈特与罗伯特·B.登哈特的《新公共服务》[9]。按照戴维·奥斯本和特德·盖布勒的观点，政府要提高效率，最主要的办法就是用“企业家精神”来克服官僚主义，为此他们在书中开出了十种“药方”，包括建设起催化作用的政府（掌舵而不是划桨）、社区拥有的政府（授权而不是服务）、竞争性政府（把竞争机制注入到提供服务中去）、有使命感的政府（改变按章办事的组织）、讲究效果的政府（按效果而不是按投入拨款）、受顾客驱使的政府（满足顾客的需要，不是官僚政治的需要）、有事业心的政府（有收益而不是浪费）、有预见的政府（预防而不是治疗）、分权的政府（从等级制到参与和协作）和以市场为导向的政府（通过市场力量进行变革）。对此，珍妮特·V.登哈特与罗伯特·B.登哈特进行了全面批驳。他们认为，政府是“服务于公民而不是顾客”、政府应当“追求公共利益”、“重视公民权胜过重视企业家精神”、“思考要有战略性，行动要有民主性”、“公共服务中的责任问题很复杂”、“服务而不是掌舵”、“重视人，而不只是重视生产率”。可见，他们的这次争论框架与第一次争论大体相同，只不过评论的对象从行政人员转向了行政组织（包括政府及其组成部门）。根据这两次争论我们可以构建以下分析框架（表1）：
理论来源于实践又必须回到实践之中，这是辩证唯物主义的基本要求。理论体系与分析框架的建构，光来自于实践还不够，它还应该能够回到现实之中。所谓能够回到现实，包含两个主要内容：其一是能够解释现实；其二是能够规范和引导社会实践。下面的内容围绕三维责任体系对公共行政现实的解释和引导展开，其中采用的数据均来自于2013年11月-12月笔者就责任问题对深圳市、区、街道三级的多个部门403名处级及以下公务员（处级141人、科级205人、初任57人）进行的问卷调查（设计问题55道，发出问卷403份，收回325份，回收率为80.65%）[10]。
先谈技术责任对公共行政的影响。之所以先谈技术责任的影响，是因为公共行政的独立缘起于原来政治包含行政体制下政党更替、分肥等制度安排常常造成政府效率极为低下，于是就有了中立于政治之外的公共行政场域（在中国，虽说没有中立于政治的行政，但提出党政分开的前提也是为了改变以往政治统帅行政造成生产力严重受阻的做法），所以说，在新产生的公共行政场域，效率是基本目标。如何实现效率？这就需要政府及其公职人员承担起相应的责任，这就是技术责任。从文献看，“技术责任”一词，首次出现在卡尔·弗雷德里克的《公共政策与行政责任的本质》一文之中，但该文并未给“技术责任”下一个定义[6]（P14）。从目前各种词典及学术文献中，对“技术责任”下过明确定义的只有王美文[4]。这也就难怪许多公职人员没有听说过这个词（见表2）。对技术责任的定义问题笔者将另撰文专门讨论。此处我们重点讨论致力于提升效率的技术责任对公共行政的影响。
综合起来看，技术责任直接影响了公职人员、政府部门和政府三个层次。对公职人员影响最大的是，世界许多国家和地区建立了基于能力本位的公务员制度，能力本位使得公务员被“技术赋权”[11]，以致西方国家发出“控制官僚”[12]的呼声，中国则高举起反对唯GDP（针对各级领导干部而言就是反对唯能力主义）的大旗，并且越来越提升对公务员道德操守[13]的要求；对政府部门影响最大的是，世界许多国家和地区不断对政府部门进行效率本位的改革，包括精简机构或推行大部制、提高技术应用水平（比如中国国家税务系统的金税工程、劳动和社会保障系统的金保工程）等，效率本位使得政府部门一方面被“技术赋权”、另一方面坚守“以正确的方式做事”的信条，致使文牍主义、官僚主义丛生，以致各国政府都不得不通过信息共享、网上服务等手段来提升办事效率，维护政府部门操守；对政府影响最大的是，世界许多国家和地区的政府大力推行效能本位的改革，通过网络技术等先进手段来吸引公众参与，确保政府“做正确的事”，增强政府合法性。但技术手段在对政府的影响方面出现了比较大的反差，有的国家被“技术赋权”，有的国家却恰恰相反，因为出现“数字鸿沟”而使政府不断遭遇危机。但非常有意思的是，不管哪种情形，技术进步、尤其是互联网时代，政府的操守都招来了负面影响、政府公信力遭遇了普遍下降[11]。
再谈政治责任对公共行政的影响。因为技术责任对效率的追求，技术官僚的影响越来越大，逐步渗透到公共政策的制定之中，于是必然对政治家（在公共行政场域中的政治民主化身，其使命是制订并推行公共政策）形成危险，尤其是“新公共管理主义者信仰的公共企业家精神”“着迷于自我提升、突破规则、权力政治、冒险，以及极端的变化”，“对民主提出了严厉的威胁”[5]（P131-140），于是政治责任的话题就必然提上日程。调查显示，这样的观点，在中国更加突出（图1）。
综合起来看，政治责任直接针对技术责任，以不同的要求影响着公职人员、政府部门和政府三个层次。对公职人员影响最大的是，世界许多国家和地区建立了基于价值本位的公务员问责制度，价值本位使得公务员重新认识权力的来源，中外公务员都出现了安东尼·唐斯所谓的“个人忠诚定律和忠诚的冲突”[5]。调查显示，这种“个人忠诚定律和忠诚的冲突”与公务员级别有着比较显著的关系：级别越低越服从主管领导，级别越高冲突越明显（见表3）。在中国，公职人员的政治责任问题还有几类典型表现：其一是对所在部门负责有余、对政府负责不足，也就是通常所谓之权力部门化；其二是一把手责任过大，相应地又常常造成一把手成为滥用权力的主角；其三是赋权体系以及相应的问责体系不清晰，导致政府中枢部门协调责任过大，造就了所谓的办公室主任和领导秘书现象。政治责任对政府部门的影响，因为国家结构的不同分别表现为：在单一制国家，既有纵向（上下级对口政府部门之间的负责关系）影响、又有横向影响（对同级政府负责）；而联邦制国家则只有横向影响。在单一制国家，最容易出现的问题，一是对上级政府部门负责有余，对同级政府负责不足，造成条块矛盾；二是赋权体系以及相应的问责体系缺乏，导致中央政府的部门权力过大（这可以从中国式“跑部钱进”中得到印证。另外，《中华人民共和国行政许可法》的相关规定及其实施在制度安排上也是强化中央部门权力）。在联邦制国家，最突出的问题则表现为各自为政，难以形成合力，导致集体行动艰难[14]。笔者2012年6月访问美国南加州大学，与该校马克教授交流时得知一件事，马克教授为了联合从洛杉矶到圣地亚哥的港口开展集体行动，整整耗费了他30年公务员生涯去协调。还有众所周知的“911事件”后世贸中心重建问题，笔者在访问该物业业主纽约新泽西港务局时得知，经过九年的协调，新的自由塔才得以动工兴建。还有纽约新泽西港务局本身其实也是为了克服扯皮、由美国国会批准成立的。至于政治责任对政府的影响，世界各国和地区一般都表现为双重性：既需对权力来源机关负责、又需对执政党负责。只不过因为国家结构的不同、政党力量对比不同，现实政治负责中表现出来的问题不同。比如在一党长期执政的国家，容易出现的矛盾是如何平衡对权力机关和对执政党负责的共时性问题；而在多党轮流执政的国家，容易发生的问题则是政党更替过程中如何保持公共政策连续性的历时性问题。笔者2012年6月在墨西哥参加国际行政学会年会时得知，墨西哥政府在这方面就非常严重。当然联邦制国家就更加复杂，比如美国2008年金融危机后，奥巴马政府出台救市政策，共和党执政的州、比如加利福尼亚州就并不配合。2009年3月笔者考察美国加州政府得知，该州在与公务员工会就裁员、降薪谈判未果后，戏剧性地采用缩短工作时间来降低行政成本以缓解财政危机，也不接受奥巴马政府的援助。
最后，我们再来看看道德责任对公共行政的影响。如前所述，道德责任的研究历久弥新，常常成为行政责任研究寄存之处。在现实政治中又如何呢？先看公职人员的道德责任，总体表现为一种悖论：一方面行政伦理对公职人员的道德要求越来越高，另一方面现实政治场域却越来越把道德责任与从政准则进行分离。现实政治似乎越来越认同“马基雅维利主义”。比如从美国前总统克林顿到法国现总统奥朗德的桃色事件，无论是基于个人品德、家庭美德，还是社会公德，似乎都不是太好，但这丝毫没有影响他们持续担任总统、甚至也不影响他们在国民心目中的地位。调查显示，这种情形在今日中国的政治场域似乎也很相似。图1在一定程度上反映了公务员印象中的道德责任的份量，表4则反映了公务员对待道德责任各个方面的态度。与西方相比，中国还有一个重要问题就是职业操守不清晰，导致行政行为很难规范。具体表现就是道德责任“公（德）私（德）不分”，导致公职人员一方面容易形成小圈子，乃至形成所谓潜规则现象；另一方面又几乎没有隐私权，容易被妖魔化，“压力山大”。再看政府部门的道德责任。应该说全世界大部分国家和地区的政府部门都在宣称要不断追求公开公平公正的行政伦理，但与此同时，斯诺登泄密事件却告诉人们，现实公共行政场域中的神秘性是多么骇人听闻。而在中国，“屁股指挥脑袋”（实质上就是一种本位主义伦理）的现象可谓人尽皆知。至于政府的道德责任，世界许多国家和地区都在追求善治的行政伦理，都希望能够承担起国家赋予的责任和使命。但“行政国家”的异化，似乎在世界不少地区蔓延，成为公共行政场域的毒瘤，以至于“以德治国”的古训重又成为世界许多国家和地区的“畅想”，只不过今日之人们已经认识到“以德治国”的关键在于“以德行政”[15]。
文章写到这里，不得不讨论的一个问题已经跃然纸上，那就是：学界和现实行政生活中都广泛关注的法律责任和经济责任（本文图1反映的也是把五种责任放在同一个问卷中进行调查）为何可以置之不理呢？笔者的考虑是这样的：
先讲法律责任。如此所述，法律责任与法学研究携手共进，已经成为共识，公共行政亦不例外。不管是管理主义、新管理主义，还是制度主义、新制度主义，其争议的平台都是建立在必须履行法律责任前提之上。换句话说，我们讲的政治责任与技术责任和道德责任三者之间的争论，是建立在共同承认法律责任体系的基础之上的。调查显示，公务员对法律责任的重视程度非常高（表5）。这是站在行政责任体系总体框架的角度而言。如果换个角度，三维责任体系所构成的行政责任与法律责任其实又是并列的两个责任体系。如前所述，这两者往往又与伦理责任、政治责任等构成同一个话语体系，属于高一层次的宏大叙事。因此，综合起来看，本文所说的三维责任体系，更准确的表述应该是公共行政场域中的政治性责任（以公职人员为例。政治责任是指选任制官员的辞职、罢免、解散等政治问责；而政治性责任主要是针对广大公务员的服从、指挥等政治性要求）、技术性责任和道德性责任（还以公职人员为例。道德责任是指义与利、真善美等等涉及终极关怀意义的伦理责任；而道德性责任主要是指公职人员从政要求的道德约束）。因为法律责任不管放在哪个话语体系来讨论，它都是相对恒定的，为了讨论的方便、并且不产生歧义，所以本文在讨论基于公共行政场域的行政责任体系时选择了法律责任之外的三维责任。
再谈经济责任。目前公共行政场域的经济责任，在我国主要是针对单位一把手在国有资产管理、预算执行和预算绩效方面的领导责任（参见《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》）；在西方国家和地区这些内容要么属于法律责任的范畴，要么属于政治责任范畴，难以形成对话。调查显示，大多数公务员也并不关注经济责任（参见表5），并且他们认为党委政府也并不是太重视（参见图1）。所以综合起来看都不适宜将其放在三维责任体系之中。
四、结语
责任是人类社会包括伦理、政治、经济、法律等主要场域的一个基本话题。现代政府尤其如此，正所谓“责任重于泰山，事业任重道远”[16]。跟随公共行政在效率与公平之间不停地摆动，公共行政场域出现了管理主义与制度主义的学术鸿沟，他们各有侧重的技术责任、道德责任和政治责任构成了公共行政话语体系中的三维责任。这三维责任直接影响了公职人员、行政部门和政府三大主体，从而建构出公共行政的三维责任体系的基本框架。应用这个框架，可以解读现实公共行政生活中的各种现象：当政府追求效率优先时，技术责任必然会突出出来；随着技术责任的突出，技术官僚就会走向损害传统行政价值，政府必然会提高对他们道德操守的约束和政治性责任的要求；反之亦然。可见，无论从理论还是现实公共行政场域看，三维责任体系都不失为一个分析公共行政的有效框架。
注释：
[1][古罗马]西塞罗.论老年论友谊论责任[M].北京：商务印书馆，2009.书中（第92页）西塞罗提出了责任的四种来源：充分地发现并明智地发展真理；保持一个有组织的社会，使每个人都负有应尽的责任，忠实地履行其所承担的义务；具有一种伟大的、坚强的、高尚的和不可战胜的精神；一切言行都稳重而有条理、克己而有节制。
[2]参见夏书章《行政管理学》，中山大学出版社，2013年6月第5版，第十一章第三节。这方面有关内容还可参阅韩志明的博士论文《行政责任困境的制度分析》。
[3]“三维责任体系”系笔者在2012年12月中欧行政改革论坛所做主题报告中第一次提出。参见《三维责任体系共促行政改革》，载《行政改革内参》2013年第02期第23-25页。对于芬纳与弗雷德里克之争，韩志明在他的博士论文《行政责任困境的制度分析》里将其概括为“外部—内部控制之争”。其实两人都很重视外部控制，只不过芬纳强调政治监督，而弗雷德里克则重视公众参与，认同“顾客总是对的”的外部控制观念。
[4]参见王美文《论技术责任与道德责任在行政责任中的统一性》，载于《湖北大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期第41页：“技术责任也称作为岗位责任，它是一种客观责任，客观责任来自外部要求，是由他人或组织对其完成组织目标，在现有的规章程序和法律框架内的一种外在压力性任务。”
[5]所谓“个人忠诚定律和忠诚的冲突”，是指“所有的官员都相对忠诚于控制他们的工作安全和提升的组织”，“然而，在某些情况下，下属也将越过几个层级对更高层次的上司表示忠心。”参见安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社，2006年1月第1版，第6章、第17章等相关章节。
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