近日，据羊城晚报披露，全国有数十万“事实孤儿”（也就是事实上无人抚养的儿童），他们父（母）尚在，而由于父（母）患病、犯罪、离家出走、去向不明等原因实际上没有抚养他们。这些孩子的健康成长受到多重风险威胁，且逐渐成为未成年犯罪的主要群体。事实孤儿的救助工作为何进展缓慢？政府和社会应该各自承担怎样的救助责任？对事实孤儿最好的安置环境是怎样的？围绕这些问题，光明网记者采访了中国青年政治学院中国社会工作研究中心副主任童小军，以下为访谈实录。
2010年，国务院曾经下发了《关于加强孤儿保障工作的意见》，文件中提到，孤儿生活救助对象是指“失去父母、查找不到生父母”的未成年人，也就是以“父母双亡”作为判定是否符合孤儿救助标准的条件。但实际上，有相当一部分的儿童，他们的父母至少有一方还在，但却由于家庭经济负担过重，或者父母患病（包括生理疾病和精神疾病）、服刑、失踪等原因，没有尽到照顾子女的义务，导致这些孩子和真正的孤儿一样失去依靠，就形成了“事实孤儿”这个群体。按现行的政策，这些儿童并不属于政策划定的“孤儿”范畴。
虽然近几年来政府和社会对于事实孤儿的关注日渐提高，一些地方政府和社会机构也开展了一些救助工作，但从政策层面看，对于这个特殊的儿童群体，无论是从前期的界定，还是从后期的救助来看，都没有细化的标准，缺乏制度性的安排。政策缺位的背后，则是国内对于事实孤儿的认知还不够充分，无论是政府还是社会，都没有对这些孩子的实际需求有一个综合的分析和评估，从而导致很多事实孤儿得不到有效的救助，大部分都处于自生自灭的状态，他们的健康、教育和成长环境甚至比父母双亡的孤儿还要恶劣。
从儿童权利的角度来看，通常认为儿童成长最好的环境是家庭，他们的最佳看护者是父母。父母对孩子的爱是天性，但是具体到每一个家庭里，父母照顾子女就有不同的做法，其中一部分是不得当的，就会给孩子成长带来问题。更糟糕的情况就是父母都失去养育能力，甚至父母双亡。在我们社会工作学里，从父母职能的角度提出一个概念，叫做“失依儿童”，它既包括真正无家可归的孤儿，也包括事实孤儿。而我们目前的儿童福利政策是缺乏这种视角的。在我国，即使有人发现了一些孩子处于无父母看管和照顾的状态，也想当然地认为孩子的父母还在，不便插手人家的家务事，或者认为应当由孩子的亲戚来过问。在这种普遍的社会心理下，公权力的介入就会被认为是不恰当的，这也是导致事实孤儿享受不到政策福泽的重要原因。
事实上，国家才是儿童最终的、托底的监护人。国家对于父母抚养、照顾子女的状况是有监督职责的，需要有制度来约束父母的行为。另外，国家有义务为改善儿童成长的家庭环境提供支持。而开展支持工作的前提，则是对于儿童成长状况能够做清晰的判定，特别是对事实孤儿要有细化的、分类别的界定标准。
目前关于事实孤儿的界定都不清楚，如何谈有效救助？这些孩子们的原生家庭是什么情况，父母在照顾孩子方面存在哪些困难和问题，孩子的生长发育、健康（包括生理健康和心理健康）、教育状况如何，是否有亲戚有能力而且愿意照顾孩子，这些问题需要一一确认清楚，而后才能谈政府如何提供支持。如果有清晰的界定标准可以参考的话，我想发现的事实孤儿数量将会比目前的统计数据要多得多，这也有利于我们及时发现情况，及时救助。
需要指出的是，现在我们国家通常把父母双方外出到外地打工，而自己留在农村生活的孩子们称为“留守儿童”。但是从社会工作的角度，这些儿童其实是事实孤儿中的一类。因为根据我们长期的调查发现，很多留守儿童的父母出外打工后，竟然就再也没有关心过孩子，甚至有的连孩子必要的生活费都没寄回来过。一些孩子刚出生，父母就离开了，孩子长到十几岁连父母的面都没见过一次，情况好一点的有爷爷奶奶照顾，差一点的还被长辈、亲戚视为生活累赘，甚至没人管，自己独立生活。这类儿童群体数量是很庞大的，如果仅仅被视为留守儿童的话，就不能保障每一个孩子都一定会得到必要的帮助。
2013年6月，民政部下发了《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，要求全面建立与我国经济社会发展状况相符合、与儿童生存和发展需要相适应的适度普惠型儿童福利制度，并将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。其中困境儿童、困境家庭儿童两个类别中就包含了事实孤儿，这也是国家从政策层面，第一次将事实孤儿纳入到儿童福利体系中来。不过这样的分类还是比较笼统，而且缺乏内涵和外延的清晰界定。另外，对于界定以后的救助内容，也就是如何针对不同类别儿童的状况，提供最适合他们的成长支持，也都没有全面深入的研讨。
所以说，首先要对事实孤儿有一个系统的科学的认识，要有可操作性的界定标准，这是当前国家开展儿童保障工作最缺乏的。至于具体做法，最好是政府牵头，由政府智囊机构和民间机构一起，对事实孤儿这个群体做深入的调查研究，在全面了解整体情况的基础上，对于事实孤儿这个概念做出清晰的界定，力求不要遗漏任何一类应属于这个群体的儿童，然后再把研究的成果和界定的标准运用到政策制定中去，这样才能给各地开展救助工作提供科学的指导。
社区要有专人发现和评估哪些儿童“失依”，尽量帮助他们回归正常的家庭环境
在事实孤儿的界定方面统一了认识，下一步工作，就是要及时发现和评估。这个工作自然要在社区来做。社区是基层的群众机构，是最了解各户家庭情况的。在社区，一定要有专人关注、观察儿童的生活状况，能及时发现事实孤儿。要保证专人，就要有相应社区岗位的设置，倒不一定就专门开设一个只管事实孤儿评估和救助的特定岗位，也可以由管理妇女儿童事务的岗位人员负责，但一定要把这个事情落实到岗位，落实到人。
负责事实孤儿事务的工作人员要有专业能力。处于“失依”状态的孩子们，年龄不同，性别不同，成长的过程不同，因此所需要的帮助是因人而异，需要个性化的评估。而且这些孩子在心理上往往是有问题的，接触时应考虑到他们的心理状况。这些都需要工作人员具备开展儿童工作的专业知识和经验。
对于事实孤儿最好的救助，还是要为他们找到一个能够替代原生家庭，给予他们关爱和照顾的良好环境，最佳的还是应当在家庭。如何让事实孤儿回归正常的家庭环境，就要考虑到他们的不同状况。例如父母是服刑人员，如果不是终身监禁的话，那么他们还是有刑满释放回家的一天，照顾这些服刑人员的子女的工作就是阶段性的，应采取临时寄养的方式。寄养的家庭也要慎重选择，要找到最适合孩子成长的，可以优先考虑亲戚的家庭。由于是临时组成的家庭，缺乏像原生家庭那样的自然机制来应对磨合期的各种问题，所以需要专业工作人员长期跟踪服务，通过对寄养家庭的支持来完成对事实孤儿的救助。
如果父母再也不能承担照顾子女的职责，那么理想状态下，还是要采取收养的方式，也就是从法律上将孩子的监护权转移给其他家庭，从而组成新的亲子关系，最终目的还是让孩子在父爱、母爱的关怀下健康成长。目前关于事实孤儿的监护权转移，政府还没有出台具有实际操作性的文件。这也是很大的一个盲区。所以在国内的社会工作服务领域，要在政策上有所突破和创新。
对于收养或者寄养事实孤儿的家庭，国家应该有相应的经济补贴。目前对于孤儿的补贴是有标准的，如果是儿童福利机构收养的话，每个孩子补贴1000元，如果是家庭收养的话，每个孩子补贴600元。对于事实孤儿也应当有类似这样的经济支持。
如果实在找不到合适的替代家庭环境，就要考虑事实孤儿的集中供养的问题。父母双亡的孤儿可以由福利院来收养，但事实孤儿还没有从政策和法律上明确可收养机构。在这种情况下，国家可以通过购买服务，委托公益慈善组织、社会服务组织代为照顾。当然，国家应事先对委托的机构进行资质评估，评估它们是否具备照顾事实孤儿的能力，委托后，应对这些机构进行定期的督导和检查，来保障孩子们的确得到了适当的照顾。
政府机构和社会力量在救助事实孤儿的过程中，实际上是一种相互合作的关系。政府制定标准，考核服务，社会力量则承担主要的照顾工作，我认为这样的分工配合是比较科学的。
国外也有事实孤儿的现象，但他们没有专门的名词来定义这个群体，而是将其放入到整个的儿童保护体系之中来应对。这个体系包含很多内容，首先就是有法律的保障。例如美国有非常具体的保护儿童的法律法规，规定12岁以下儿童不得离开父母身边，甚至短暂的离开也不行。无论是在家里还是出外游玩，儿童都必须有成人陪伴。只要父母还在，原则上是不允许将孩子托付给亲戚朋友代管的。
与法律法规相配套，欧美国家的社区里还设有专职的儿童保护社工，也叫儿童福利社工。这些社工一般是由国家政府官员担任，他们需要摸清社区里所有18岁以下的少年儿童的情况，并对每个有孩子的家庭进行规律性的家访，对各个家庭里出现的各种各样的意外，包括父母离婚，父母一方突发重大疾病或因为意外伤亡等情形做到及时发现。如果对发现问题的家庭进行评估后，认为其不再适合儿童成长，政府机构就会出面，将孩子带离，另作安排。
接下来，社工会负责与失职父母的联系和沟通，了解他们为什么疏于照顾子女。除了对这些父母进行批评教育以外，也会有针对性地制定一系列的方案，防范再次发生同样的事情。如果父母实在无力抚养子女，社工会与父母商量，是否可以由爷爷奶奶等亲属代为抚养，或者将孩子的监护权转移给其他有监护能力的家庭。
从国外经验来看，有专人专职、有法律保障是建设适度普惠型儿童福利体系最重要的前提。而现在我国面对数十万乃至更多的事实孤儿群体，缺人员、缺岗位、缺法律成为阻碍救助工作开展的掣肘，这也是下一步调研和试点工作要着重发力的突破口。
