随着我国地位的不断上升，对外投资在我国建设开放型经济体系中的作用越来越重要，若考虑第三地融资再投资，2014年我国已成为资本净输出国。我国境外投资管理制度建设却相对滞后，已满足不了新形势的需要。应加快境外投资管理制度改革，确立企业和个人对外投资的主体地位，增强服务保障能力，规范企业海外运营行为，提升境外投资的国际竞争力。
自实施“走出去”战略以来，我国在境外投资管理方面实行了一系列改革措施。十八届三中全会以后，加快推进境外投资管理制度改革，形成了以“备案为主、核准为辅”的境外投资管理制度，在审批、融资、事后管理和风险防控等方面的制度均实现了不同程度的优化。
1．审批制度
境外投资的审批部门主要有国务院、商务部、国家发改委。商务部和国家发改委分别从企业、产业政策和项目管理角度进行审批，部分需要核准的投资报国务院批准。
2004年 《国务院关于投资体制改革的决定》提出，改革项目审批制度，简化和规范项目审批程序；规范核准制，制定《政府核准的投资项目目录》；健全备案制，核准目录以外的实行备案制。此后，国家多次修订《政府核准的投资项目目录》，核准目录大幅缩减。
十八届三中全会以后，加快形成了以“备案为主、核准为辅”的境外投资审批制度。境外投资主管部门的境外投资审批方式实现了显著优化，核准管理的范围明显缩小，备案管理的范围大幅度增加，核准管理的维度更为精简有效。
2．融资制度
中国进出口银行、国家开发银行等是重要的境外投资政策性金融机构。
根据相关政策规定，国家鼓励的境外投资重点项目可得到 “境外投资专项贷款”，享受中国进出口银行出口信贷优惠利率，授予一定的信用放款额度，适当延长贷款期限等；可得到国家开发银行提供的 “境外投资股本贷款”，扩大其资本金和提高其融资能力。
政策性金融还支持企业集群 “走出去”。根据《关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》（2013），国家开发银行根据国家对外发展战略的需要，支持国内产业集群“走出去”，为合作区建设提供投融资等服务，引导企业有序赴合作区投资经营等。
此外，商业金融机构也提供一定的境外融资、担保业务。截至2014年年底，中资银行在40多个国家设立了分支机构。
3．风险防控制度
首先，我国初步建立了境外投资合作的风险防范机制。在境外投资信息统计制度基础上，商务部、国家发改委、外交部等部门共同建立了海外投资风险防控、预警机制。投资审批环节对赴有风险国家进行投资的企业实行核准制度。有关部门定期或不定期发布各国政治、经济情况，发布风险预警，并建立了风险应急管理机制，在发生内乱、战争等危险的国家及时组织人员转移、撤资等。
其次，我国初步建立了境外投资保险制度。中国出口信用保险公司（下称“中信保”）对投资者因投资所在国发生的汇兑限制、征收、战争及政治暴乱，以及违约风险造成的经济损失进行赔偿的政策性保险业务。保险费率主要基于投资地区的政治风险和投资项目情况等，对重点投资项目的保险支持力度较大。
此外，我国与130多个国家签署了双边投资协定等国际投资协定，其中也涉及了大量对企业海外投资保护的内容。
4．事后管理制度
我国已建立了初步的事后管理制度，目前主要包括统计制度、对企业文化、社会责任、竞争等方面的指导规范，以及初步的信用管理制度等。
一是统计制度，对境外投资年度经营情况进行统计管理。二是对社会责任、文化、安全和人员以及竞争等进行规范指导。三是初步实施了企业投资不良记录管理办法，对企业境外投资的信用情况进行记录。
“备案为主、核准为辅”的管理制度较过去已经有了较大完善，但仍存在一些问题，制约了境外投资的快速发展。
（一）审批制度仍较复杂
1．多部门重复审批
商务部和国家发改委都有备案和核准权，境外投资都需要经历这两个部门审批，审批内容大量重复，同一核准维度标准有的还不一致。商务部和国家发改委都注重国家安全、经济利益、国际条约、行业敏感，后者还考虑投资规模、产业政策。从核准标准看，两个部门对敏感国家（地区）和敏感行业的定义略有差异，发改委侧重于产业政策角度。
从备案方式看，两个部门对于不同类别、不同投资额度的企业备案管理方式有所不同，每个部门都有自己的报送系统和格式，都要求提交较多材料，不少内容重复，给企业申报增加了较大成本。
2．审批周期仍较长
投资商机瞬息万变，过长的投资审批周期不利于企业对境外投资机遇的把握。在当前事前备案制下，即使资料符合要求，企业备案流程也需留足至少7个工作日，核准则需要20个工作日以上。如果再加上企业资料准备、用汇登记、贷款程序以及对收购项目的额外要求等，境外投资国内审核阶段即使很顺利仍需要约一至几个月。
事后备案制将大幅缩减企业实施投资前的备案时间，但征求意见稿中的核准时间仍未变化，对收购项目也未提出简化审批的办法，部分境外收购或竞标项目仍需事前向发改委审批，并留足至少7个工作日的审批时间。
通过对投资的审批把关能降低风险、减少纠纷，但复杂的审批程序则限制了企业的投资主体地位。一是审批部门对企业境外投资商业性审核和风险控制的能力相对不足。作为投资主体，企业对投资项目及其收益、风险情况往往比审批部门掌握更全面的信息，也有其决策安排。因此，商业性审批与企业后续经营效益和风险的相关度并不大。复杂的审批程序不但难以实现企业商业增值，反而可能因影响其投资时效，加剧资本外逃到投资环境更宽松的国家（地区）。
二是对敏感行业的定义仍需明确，一方面，两部门之间定义不一致，另一方面，部分需要核准的敏感行业（如基础设施、水电等）往往也是一些东道国的投资准入限制行业，国内核准的必要性不大，也易引起东道国误解，认为经核准的投资带有国家行为色彩，使私有企业在这些领域的投资受影响。如果为了降低国际争端和内部恶性竞争，通过加强行业协会力量协调和规范企业竞争更符合国际通行做法。
《境外国有资产管理暂行办法》（1999）和 《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（2011）均对中央管理的境外企业的重大资本运营决策事项和活动提出了严格要求，但部分形成了重复审核，国有资产境外投资的运营并不便利。
（二）金融服务对企业“走出去”支持不够
中国金融业境外投资步伐相对滞后，境外融资服务能力较弱，企业仍面临较多融资困难。民建中央的一项调查显示，近30％的企业对境外投资融资服务非常不满意，68％的受访企业希望政府提供融资支持。
一是中资银行的海外分支机构太少。由于历史原因，我国对银行海外分支机构的设立及业务限制较大，金融机构 “走出去”步伐缓慢。截至2013年底，我国企业已在184个国家和地区开展投资，但是中资银行的海外分支却非常有限，国际化程度最高的中国银行也只在40多个国家和地区设立分支机构。由于信用记录缺乏或较少，中国企业在没有中资银行的国家和地区往往很难融资。
二是中资银行的融资业务范围较窄。体现在：融资品种较少，难以满足企业多元化的融资需求。一些外资银行提供的丰富便利的融资服务品种（如无追索权的融资等），中资银行往往不提供。融资限制比较大，融资成本高。如，有企业反映，已融资的境外企业老项目未完成时，因资产负债率不符合监管机构要求，就无法对新项目融资。
三是对中小企业融资支持较小。越来越多的民营企业、中小企业参与境外投资，但其资金主要来源于自身积累和战略投资者的投资，难以获得金融机构的支持。而美国、欧盟等发达国家通过其海外私人投资公司和小企业局，有专门的融资计划支持中小企业海外投资。
四是融资渠道太少。韩国等国家建立了对外投资的基金，弥补商业银行融资能力的不足，专门支持企业在某些领域的境外投资。我国对外投资基金还较少，企业融资渠道较窄。
中国境外投资的商业保险体系非常不发达，中国保险机构“走出去”的步伐严重滞后。目前主要是中信保从事该业务，存在保险渠道较窄、品种有限、费率较高等问题，难以满足境外投资企业的保险需求。尤其是企业在高风险地区的投资仍缺乏完善的风险保障机制。但中国大量境外投资都投向了政治制度不够稳定、高风险的发展中国家和地区，如中亚和东南亚（2013年存量，下同，亚洲占13．0％）、拉美（13．0％）、非洲（4．0％）等。这些地区风险大，保费费率较高，大量企业特别是广大中小企业无法承担保险费用，一旦遇到政治战乱等风险或经营问题，都将面临较大损失。
（四）事后管理制度仍较薄弱
现有审批制度主要是对投资前审批，对事后管理仍较薄弱。事后监管跟不上、各部门责任界限不清等问题普遍存在。“备案为主、核准为辅”的管理制度以及拟实施的核准制和事后备案制度，均对事后监管具有较高要求，事后监管制度的设计和执行力亟待加强，各部门的权责也需尽快明确。
此外，事后管理体系仍不健全，制度仍以指导为主，与境外投资审批管理机制和政策支持体系等衔接不紧，对企业的监管、约束和处罚的作用还不强。也未能充分发挥包括企业组织、商协会和管理部门的协同监督管理作用。这既不利于监管企业海外运营的全面情况，也不利于提升我国企业的国际化水平和国际形象。
改革对外投资管理制度的政策建议
（一）加强顶层设计
自中国实施“走出去”战略以来，中国境外投资快速发展，也已初步建立起境外投资管理制度，但走的是“边发展、边建设”路径，顶层设计仍需加强。根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，中国境外投资管理制度总目标是为构建开放型经济新体制奠定坚实基础，发展强有竞争力的中国跨国企业。应围绕这一目标，加强总体性考虑，突出以下关键内容：
一是发挥市场机制的决定性作用，坚持“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业和个人投资主体地位；二是积极参与国际投资规则、国际协定的谈判，大力发展中介市场机构，提供专业化的信息服务、咨询服务等，为企业境外投资创造良好的环境；三是鼓励和支持企业进行境外投资，建立和完善风险预警机制，保障境外企业及其员工权益，维护市场公平竞争。
建议尽快制定 《境外投资合作管理条例》。一是明确商务部和国家发改委在境外投资合作中的具体职能，保证合理分工和协调管理，削减重复程序和手续。二是统一和明确核准和备案的适用原则和标准，缩小核准范围，加快实施事后备案制，简化商业性审批程序。三是完善境外投资合作管理系统，大幅度降低管理成本，提升行政效率。
2．核准管理应兼具规范性和灵活性
首先，目前核准管理的主要标准是敏感国家（地区）、敏感行业。实际上，中方认为的敏感行业未必是东道国的敏感行业，各国的敏感行业也未必相同，建议形成更有效的根据我国投资分布的主要国家的国别、行业组合清单，缩减核准范围。
其次，每年度核准的具体内容、范围应适当调整，体现其科学性和可操作性。建议每年的第四季度，经过企业、专家、驻外官员等充分研究，发挥境外投资风险预警机制的作用，进行经济风险、社会风险、政治风险评估后，再确定下一度敏感国家 （地区）、敏感行业。
《中国境外投资合作法》能够监督和规范境外投资合作，保障境外企业和员工权益。通过法律约束，协调诚信与融资、便利、服务等方面，对于各类投资合作企业、境外投资的全过程实现有效监管。此外，也能够为中国参与国际投资规则的谈判、全球治理提供保障，特别是为投资市场的对等开放、国民待遇与非歧视性原则的落实提供了依据。
（三）分类监管国有资产与非国有资产境外运营
国有资产的主体与非国有资产主体不同，对其监管也应采取不同方式。对于非国有资产，只要其经营活动不损害母国利益，除了国家法律法规明确规定外，可以不采用核准方式来监管。对于国有资产境外投资则需监管并确保某一经营周期内的国有资产保值增值。因此，应分类监管各类资产并进一步简化备案管理流程，降低企业投资审批成本。
应明确国有企业备案和核准的范围和条件，进一步完善各级国有企业审批管理的程序，减少重复审批，提高国有企业境外投资管理的便利化水平。
应进一步缩小非国有资产运营核准范围，减少审批流程。加强通过市场中介机构提供风险预警防范等专业服务，可考虑将敏感国家（地区）、敏感产业不列入其事前审批的核准内容，并采取数字化认证、网上备案等探索，减少对非国有企业境外投资的审批，提高投资管理效率。
2．全面加强事中事后监管
建立企业境外投资信用体系，加强境外投资的事中和事后监管和规范，明确各部门监管职责，建立境外投资的大数据，将监管与对企业政策性支持和金融服务等统筹起来，协调知识产权保护、统计制度等硬约束，以及企业社会责任、诚信、文化建设、环境保护等软约束与企业融资与担保等金融服务，鼓励企业境外投资的规范化运营，提升境外投资监管便利性和有效性，提升中国企业的国际形象。
未来应积极探索境外国有资产运营监管方式，进一步强化出资代表派员制度、官员离任审计制度等，建立境外投资的考核评价体系，保障国有资产境外投资的保值增值。
1．提供低成本、便利的融资和保险服务
一是加快商业性金融机构“走出去”步伐，简化银行机构设立海外分支机构的审批，鼓励金融机构加快海外布局、实行业务创新，为投资企业提供更加低成本、便利的融资、保险等服务，完善风险防控机制。二是加快建立和完善对外投资基金，为企业境外投资拓宽融资渠道。三是探索对中小企业境外投资的政策性支持，简化手续，创新服务方式（如内保外贷）。
2．充分发挥行业组织和市场中介机构的作用
一是加强行业机构的类公共平台作用，充分发挥对境外投资的指导、协调和监督作用。鼓励行业机构共享信息资源，强化咨询等专业性服务，加强行业自律，协调会员企业有序进入国际市场，有效防止和制止非正当竞争。
二是提升投资中介的市场化服务水平。加快发展投资中介行业，大力提升会计、法律等专业服务水平，加强对境外投资的服务支撑。行业组织、金融机构和专业咨询机构加强合作，做好市场风险预警，研究投资所在地的经济风险、政治风险、社会风险，并及时通报和共享，保障相关利益。
