——十八届三中全会《决定》的社会网络分析
一、引言
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）深刻阐述了全面深化改革的重大意义和指导思想，系统回顾了35年来我国改革开放的成功实践，特别是站在新的历史起点上明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一提法深入总结了建国以来我国国家治理的经验，充分体现出党和国家领导人适应经济社会发展的新形势，显示出党和新一届中央领导集体与时俱进的时代特征，将会进一步推进中国民主政治的发展，加快中国特色社会主义现代化事业的建设步伐[1]。
十八届三中全会《决定》中明确指出，全面深化改革的目标之一是推进国家治理体系的现代化，而实现国家治理体系现代化的手段则是全面深化改革，这说明全面深化改革与治理体系现代化二者之间存在着“目标—手段链”的关系。为此，本文以十八届三中全会《决定》为分析样本，利用文本分析法和社会网络分析法对全面深化改革的举措与治理主体之间的关系进行深入探讨，在此基础上明确国家治理体系现代化的实施重点和推进路径，为深化改革、推进国家治理现代化提供理论依据，也为改革政策文本分析提供方法论探索。
要深入理解全面深化改革的总体目标，则首先必须明确治理的内涵及相关界定。十八届三中全会《决定》全文中，共有24次提到“治理”一词，涉及：国家治理、政府治理、社会治理、治理体系、治理能力等有关治理概念、模式、方法的诸多方面，充分反映出新一届领导集体探索社会主义治理模式取得的最新成果，是领导改革开放的认识结晶和经验总结[2]。强调“治理”而非“管理”，不是简单的词语变化，而是思想观念上的重大升华（俞可平，2014；高小平，2013）[3-4]。
关于“治理”，国内外研究可谓仁者见仁、智者见智。缪勒早期将治理定义为，“包括掌控战略方向、协调社会经济和文化环境、有效利用资源、防止外部性、以服务顾客为宗旨等内容[5]”。世界银行认为“治理”是“利用机构资源和政治权威管理社会问题和事物的实践，包括决定权力的使用方式、决定公民参与能力和公众决策的过程[6]”。联合国发展计划署指出：“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者[7]。”还有学者从政府管理绩效的视角，运用官员管理合法性、政府绩效和冲突解决的能力等维度来度量“治理”[8]。在国内，有学者指出，“治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动[2]”。
古今中外，尽管“治理”的概念内涵中包含有“统治”和“管理”的思想，但是现代民主社会所强调的“治理”所具备的鲜明特点在于：治理的主体是多元化的；治理权力的性质可以是强制，但更多是协商；治理权力来源丰富，除了法律以外，还包括各种非国家强制的契约；治理权力的运行可以是自上而下的，但更多是平行的；治理所涉及的范围是以公共领域为边界的。总之，当前所提及的“治理”追求的是现代化的人文民主精神、现代化的管理工具，以及现代化的道德准则和高效的运行效率[9]。
“现代化”一词（Modernization）在英语中有“成为现代的”（to be modern）之意，分别可以从时间尺度和价值尺度体现一个新时代的精神和特征（罗荣渠，2013）[10]。一般来说，西方社会认为中世纪的结束则标志着现代化的开始，最初将“人文主义精神”作为追求“现代化”的价值目标。随后，科技使用的普遍化、生产方式的市场化、政治生活的法理化、教育的普遍化、人际关系的平等化等等都孕育着社会治理的“现代化”，由此而产生的相关理论和思想家也层出不穷。作为一种理论或学说，据说“现代化”是在1951年6月的《文化变迁》中首次出现，当时用来描述农业社会向工业社会的转变特征[11]。之后，1958年美国学者丹尼尔认为“现代化”是传统社会向现代社会的转变[12]。1966年美国学者西里尔总结到，“现代化”是历史形成的各种体制对迅速变化的各种功能的适应过程，这些功能因科学革命以来人类控制环境的知识空前激增而处于迅速变化之中[13]。
作为现代化理论研究的学术带头人，美国哈佛大学政治学教授塞缪尔·亨廷顿1971年在《导致变化的变化：现代化、发展和政治》一文中，对现代化基本特征做了精彩描述：“现代化是一个革命的、复杂的、系统的、全球化的、长期的、阶段性的、同质化的、不可逆的、进步的过程”。在最近的研究成果中，蓝志勇教授等提出，“现代化”的实质是：人类社会转变的历史过程，是科技革命带动的人类变动过程的统称，体现在工业、经济、政治、社会、心理等各个方面，是特定历史时代“文明的形式”（蓝志勇，2014）[13]。总之，现代化是相对于传统而言的一种过程与特征。
党的十八大提出了要从治理体系上实现现代化，这反映出国家治理体系的现代化是一个从传统治理体系转型为现代治理体系、稳步推进现代国家建设的历史过程（唐皇凤，2013）[14]。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序（俞可平，2014），是党领导人民管理国家的制度体系，更多强调的是国家治理的结构方面（李抒望，2014），具体包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度（江必新，2013）[15-16]。现代化的国家治理体系是以“以民为本”的现代人文价值观和弘扬这一价值体系而设计建立的制度为基础的，由政府、市场和社会三者的协同互动关系在其中起关键性的作用（胡宁生，2014）[17]。相对于我国之前提出的工业、农业、国防、科学技术现代化这“四化”，国家治理体系的现代化具有更加深刻的含义，体现了社会主义实现现代化的制度要求，是适应社会发展和人民期待的必然选择，是国家执行能力的集中体现（林振义，2013）[18]。
社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）作为一种行之有效的方法，通常被用于描述和测量行动者之间的关系，或者是通过这种关系而流动的信息、资源等，近年来已成为理论思考和实证研究的热点分析工具。全面深化改革的过程必然涉及各类不同的利益相关主体以及相应的诸多举措以及它们之间复杂的关系；而全面深化改革的总目标既然是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，那么，对于深化改革过程中不同主体与举措之间关系的分析将会有助于理解国家治理体系现代化的过程与特征。这既包括政府、企业、公众等不同主体，也包括加快完善基本社会经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能等不同举措，更包括主体与举措之间关系的呈现和探讨。下文即运用社会网络分析中的整体网、中心度、结构洞等方法进行分析。
三、研究设计
3.1 数据来源与处理
本文数据来源于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[19]，全文共2万多字，除了第一部分全面深化改革的重大意义和指导思想以外，具体包含15类改革的举措（6大领域），60项具体细化的改革任务，为了便于对文本资料进行数据分析，首先将所有改革举措进行缩写及分类编码，比如：坚持和完善基本经济制度，缩写为“经济制度”，记为JJZD，包含的完善产权制度、积极发展混合所有制经济等改革任务分别缩写为“产权制度”、“混合经济”，记为JJZD1、JJZD2等，以此类推，这样做主要是为后续直观地统计分析和处理数据提供便利。本文对《决定》的编码结果（部分）见表1所示。
3.2 研究方法
首先，本文对《决定》内容的分析和梳理采用文本分析法，判断每一项举措所涉及的利益相关主体（治理主体）。根据报告全文内容，本文将治理主体划分为：政府、企业、非政府组织、社会公众和军队五类，具体看每一项治理举措（改革任务）所对应的治理主体有哪些，先分别统计，然后按照十五类举措进行整理和加总，若某一项治理举措（改革任务）中对应着某一类治理主体，则计为“1”，否则计为“0”，以此来构建主体与举措之间的关系数据。其次，采用社会网络分析（Social Network Analysis）方法，以搭建治理主体与治理举措之间的二模关系网络为出发点，描绘国家治理体系现代化的整体思路，重点探讨国家治理体系现代化的实施重点和推进路径。社会网络分析适用于分析关系型数据，关系数据是用来描述关系、联络、关联、群体等方面的数据，关系表达了行为主体之间的关联[20]。社会网络是由多个节点和各节点之间的连线所组成的集合，在本研究中，利益相关主体与改革举措之间的社会网络关系将用来研究治理体系现代化的整体网络结构、中心度与结构洞等问题，旨在凝练出复杂治理网络中存在的各种关系。在此，本文聚焦上述三类指标，具体内容包括：
第一，整体网（Overall Network）用来刻画网络的整体结构，本文研究对象为治理主体与治理举措之间的关系，形成“治理体系网”，展现出《决定》中全面深化改革的整体思路。本文，首先分析治理体系网络中有哪些节点构成，既包括治理主体也包括治理举措，考察各节点彼此之间存在的关系，主要用整体网密度、标准差、平均距离和凝聚力指数等几个指标进行度量，其中整体网密度（Density）刻画整体网络联系的紧密程度，计算实际关系数与理论上的最大关系数的比值，数值越大，密度越大，表明相互之间的关系越紧密[21]。
3.3 信度检验
为了保证文本分析结果的客观、严谨，减少主观因素的干扰，本次对《决定》中每一项治理举措所涉及的治理主体的分析由三名公共管理专业的研究生共同完成。在正式分析之前，三人先对《决定》的整体内容进行共同讨论，明确判断标准和依据，在此基础上，三人对相关内容进行随机试测，检验所判断结果的是否一致，然后三人在要求的同一时间段内独立将分析工作完成，最后将分析结果进行认真记录汇总，以检验分析结果的一致性，同时挑出判断结果不一致的内容，三人共同探讨最终得出一致性结论。通常认为，一致性系数在0.7以上时，评价结果即具有可靠性，而本次测评的郝斯提（Hosti，1969）信度系数[计算公式为：3M/（），其中：M=编码人员测结果完全相同的题项数；=编码人员各自测评的题项总数]为0.8425，超过了0.7，因此本次分析结果的信度较高[27]。
四、结果分析
4.1 国家治理体系现代化思路的整体呈现
借助Ucinet软件中的Netdraw可以生成治理主体与治理举措间关系的整体网络图谱，该图清晰地勾画出全面深化改革的整体网络图谱，见图1所示。它是基于《决定》中“治理主体—治理举措”生成的二模网络结构拓扑图，网络中的圆形节点代表改革中的利益相关主体，即治理主体；方形节点代表改革举措，也就是治理举措。该网络的整体密度为0.133，标准差为1.216，整体网络中各节点的平均距离2.207超过2，建立在“距离”基础之上的凝聚力指数为0.513。
图1清晰地反映出，国家治理体系的现代化涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队，及党的建设等多个方面，是全面深化改革的必然要求。国家治理体系是由各个领域的指导思想、组织机构、组织人员、制度安排、法律法规等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。治理体系现代化网络中各方形节点的大小大多数是相同或相似的，总体上分布较为均匀，体现出国家治理体系现代化的整体性、协同性和系统性，齐头并进地推动各项举措，将治理看成是网络化、一体化的发展，而不是单独割裂开来。党对改革的领导位于整体治理网络较为中心的位置，距离各治理主体最近，体现出党中央对全面深化改革的充分重视，从战略顶层上做好各项部署。此外，以政府—企业—社会公众为核心的治理主体位于整个治理网络的中心位置，形成了国家与社会协同共治的现代化治理格局，同时也反映出正确处理政府、市场与社会三者之间的互动关系，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架，是有效拓展国家治理体系现代化的重要方式。非政府组织在治理过程中的参与性要稍微弱于政府、企业和社会公众，处于网络的较为边缘的位置，另外，军队也作为治理主体之一，尽管参与内容单一，仅有国防军队建设一项，但这也说明了现代化治理体系的建设需要加强国防和军队的现代化建设，努力创新和发展军事理论，完善军事战略方针，构建中国特色的现代军事力量体系，解决制约国防和军队建设发展中存在的突出矛盾和问题。
4.2 国家治理体系现代化的实施重点
4.2.1 实施重点的社会网络图谱
改革的总体战略部署，以及组织体系与制度体系的建设，都构成了国家治理体系现代化的重要内容。将图1中的“治理主体—治理举措”间关系的二模网转换为治理举措之间关系的一模网（图2），由此可以清晰地看出国家治理体系现代化的实施重点内容。图2中治理举措间关系的一模网络充分反映出当前各项治理举措之间的错综复杂的相互关系。从治理举措网络包含的节点数量多少可以看出，经济体制改革是当前的重点，包含了6项具体的改革内容，政治体制改革是次重点，包含了3项内容，再次是社会体制改革包含了2项内容，最后是生态文明建设、文化体制建设和国防军队建设三项改革各包含一项具体的内容。在此次改革的组织保障措施方面，中央成立了全面深化改革领导小组，负责改革的总设计、统筹协调、整体推进和督促落实，将改革的整体推进和重点突破相结合，提高了改革决策的科学性，形成了改革合力。
治理体系现代化的重要表现之一是治理结构的网络化和层次化。图2表明，经济体制改革子群是当前全面深化改革的重点。此外，政治体制改革子群也作为十八届三中全会的精华之一，主要体现了当前有关法制改革和法治中国建设的思想部署，即在全面深化改革中提升法治话语和法治理念，同步实施法制改革，加快推进法治中国的建设进程[28-29]。
4.2.2 中心度分析
国家治理体系现代化实施重点的社会网路图谱清晰描绘了全面深化改革的重点领域与推进策略，以及各项举措之间存在的关系。在此基础上，本文进一步用中心度分析来量化考察各项治理举措节点在整个治理举措一摸网络中的地位和作用，分析结果如表2所示。
表2中治理举措节点的中心度值反映出，“举措重点之中有关键”的治理思路。图2描绘了改革的重点领域依次是经济、政治、社会等几大方面，表2的中心度值进一步展现了在每一块改革领域中重点举措和次重点举措分别有哪些。具体来看，经济领域改革的重点内容是市场体系、政府职能、城乡一体化和开放型经济等四个方面，处于整个经济体制改革的核心位置，而经济制度改革和财税改革两项内容的重要程度相比较弱一些，但也是需要重点推进的。在政治领域改革方面，当前需要重点推进的举措是民主政治和法治中国建设，次重点是权力的运行监督。而在社会领域改革方面，推动社会治理与社会事业改革同等重要，此外，在剩下的文化、生态、国防等领域的改革，由于改革举措中仅有一项内容，这也就是当前在该领域所需要重点推进的改革内容。总之，中心度分析结果反映出市场体系、政府职能、城乡一体化、开放型经济、民主政府、法治中国、文化体制、社会事业、社会治理、生态文明、国防军队等11个节点的中心度值最高，居于整个改革举措网络的核心位置，是当前重点推进的改革内容，而经济制度、财税改革、权力运行监督等举措相对而言，重要程度可能相对弱一些。结合图2的分析结果，进一步表明国家治理体系现代化要求积极处理好各项改革举措之间的错综复杂关系。
4.3 国家治理体系现代化的推进路径
4.3.1 治理主体方面的推进路径
（1）在治理主体方面，强调“多方参与、多元共治”。将图1中的“治理主体—治理举措”间关系的二模网转换为治理主体之间关系的一模网（图3），由此可以清晰地看出治理主体之间的相互关系。图3表明，五类治理主体之间形成了一个近似“平行四边形”的结构，每一个治理主体的节点之间基本都是双向箭头关系，这表明推进国家治理体系现代化，要求治理主体不再像传统意义上仅依靠政府一种力量，而是形成了企业、社会公众、非政府组织、军队等更多的有机要素多元共治的模式，从权力的单向度强制性行使转变为国家与社会的良性互动，治理的运作模式是复合的、合作的、包容的。
从图3中还可以看出，企业、社会公众、政府这三个节点颜色分类一致，构成了一个紧密的“小团体”，形成了稳固的互动、协作关系，并且社会公众位于“小团体”和整个网络的核心位置，这突出反映了国家治理体系现代化强调公众参与的重要性。此外，图中箭头指向最多的是政府和企业，这也说明政府和企业仍然是未来一段时期改革的主角，而界定政府与市场的关系也是相当长一段时期内改革的重点。
（2）治理主体的中心度和结构洞分析。在图3分析的基础上，进一步用中心度分析和结构洞分析来验证各治理主体节点在整个网络中的地位和作用，结果如表3所示。
表3中治理主体的中心度值表明，政府毋庸置疑成为国家治理主体，在网络中拥有最高的权力，对改革的整体掌控程度最高，联系治理主体的能力最强。而企业与公众两类治理主体的中心度测量值一样，也是除政府以外在治理网络中居于核心位置的“行动者”，拥有较高的权力和资源控制能力，至此，本研究也进一步验证了图3中的结论，即政府与企业、社会公众是当前国家治理的重要主体，形成了广泛合作与交流的“三角关系”。比较而言，非政府组织在当前国家治理中的重要作用并未充分发挥出来，掌控能力相对较弱，与其他主体的合作与交流能力也有待提高，而军队尽管位于整个网络的边缘位置，但是从接近中心度值可以看出，军队在未来是最容易与其他治理主体建立起联系的关键角色。
另一方面，表3中治理主体结构洞结果表明，政府的限制性较小，个网中心度较小，有效规模最大，在网络中存在着广泛的机会，拥有的控制权力最大，处于结构洞位置，这说明政府是联系其他治理主体的重要部门，而企业、非政府组织、社会公众及军队四个节点的限制性、个网中心性正比差距不大，但是军队的有效规模要明显高于企业、非政府组织和社会公众，这也验证了中心度分析得出的结论，即军队在来来一段时期最有可能与其他治理主体建立起关系，共同推动国家治理的向前发展。
4.3.2 治理举措方面的推进路径
（1）在治理举措方面，重点是创新社会治理体系，突出社会事业改革的重要地位。通过对图2治理举措间关系的子网络进行修剪，修剪之后得到一个相对较大、较清晰的网络结构（连线数≧140），即形成了治理举措方面的推进路径，见图4。具体地，从图4可以看出，社会事业改革位于整个网络的核心位置，社会治理、改革的领导、权力运行监督、政府职能、民主政治等节点围绕在社会事业节点的周围，并且箭头单向指向社会事业改革，这反映出社会事业改革是治理现代化的重要任务，而推动社会事业改革必须创新社会治理体系，加强改革的领导，加快政府职能转变的步伐，同时必须要大力发挥法治的作用，构建权力运行监督机制和民主政治制度，实现发展成果更多更公平惠及人民群众，更好满足人民需求。
另外，法治中国、市场体系、文化体制三个节点与社会事业节点之间的连接边最粗，表明它们属于同一个群体（图中用虚线圆圈表示），在整个网络中构成了一个相对封闭的“小团体”，这表明社会事业改革与经济制度建设、政治制度建设和文化制度建设之间是相辅相成的，若要保证社会事业改革充满活力，就必须以法治保驾护航，同时健全公平公正、和谐有序的市场体系和文化体系[30]。总之，治理举措间的关系网络形成了以社会事业为核心，多项举措围绕在其周围的治理模式，这是当前推进国家治理体系现代化的重要路径。
（2）治理举措的结构洞分析。在图4分析的基础上，进一步用结构洞分析来刻画各治理举措节点在整个网络中的地位和作用，结果如表4所示。在此需要说明的是，上文中表2已对所有治理举措节点的中心度进行了分析，而此处仅用结构洞分析来考察图4中各举措节点在网络中的位置和重要程度。
表4中治理举措的结构洞分析结果表明，从整体上看，各项治理举措的结构洞测度指标差别较小，其中法治中国、社会事业、政府职能、市场体系等四项举措限制性最小（≦0.275），有效规模较大（≧6.100），效率较高（≧0.405），尤其是社会事业节点的各项测度指标都很高，在四项治理举措中的位置更为重要，反映出这四项举措处于结构洞位置的可能性较大，是当前和未来推进国家治理体系现代化的重要内容，其他举措对其存在着较高的依附性，同时这也验证了图4中的部分结论，即这几个节点之间的连接边最粗，从属于一个“小团体”。
总之，中心度分析和结构洞分析的结果彼此之间相互支撑，是对治理主体间关系以及治理举措间关系网络的量化考察，都形象地描述和刻画了国家治理体系现代化的实施重点和推进路径。另外，中心度分析和结构洞分析的结果充分反映出政府在治理网络中占据的重要作用，这也就揭示了国家治理体系现代化的目标是要建立一个“有能力的有限政府”，其中：“有能力”是指政府在治理中起领导和引导的主导性功能作用，拥有最高权力，占据核心地位；“有限”则是指政府要转变职能，协调市场、社会公众以及其他社会组织等治理主体参与到全面深化的改革中去，以民生为导向，促进治理与社会化、民主化、法治化相结合[31]。
五、结语
2013年11月9日至12日召开的党的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了治国理政的新理念和新思路，为社会发展指明了方向。本文利用文本分析法和社会网络分析法，首先对十八届三中全会《决定》文本进行编码，构建治理主体与治理举措之间的关系网络。在此基础上，从社会网络的整体网结构、中心度、结构洞等视角，对十八届三中全会《决定》进行可视化分析和定量分析，描绘了国家治理体系现代化的整体思路，并且明确了国家治理体系现代化的实施重点以及推进路径。研究结论主要包括以下几个方面：
首先，国家治理体系现代化的总体思路呈现出，现代化的国家治理体系涉及经济、政治、社会、文化、生态、国防等六大领域，是全面深化改革的必然要求。治理体系现代化网络中各方形节点的大小大多数是相同或相似的，总体上分布较为均匀，体现出治理体系现代化需要注重整体性、协同性和系统性。此外，党对改革的领导位于整体治理网络较为中心的位置，距离各治理主体最近，体现出党中央对全面深化改革的统领作用，从战略顶层上做好各项部署，而且，以政府—企业—社会公众为核心的治理主体位于整个治理网络的中心位置，形成了国家与社会协同共治的“三角互动”关系，是国家治理体系现代化的重要方式。
其次，从国家治理体系现代化的实施重点中可以看出，在六大领域中，经济体制、政治体制、社会体制改革是当前的重点改革领域，在改革组织保障方面，中央成立了全面深化改革领导小组，负责改革的总设计、统筹协调、整体推进和督促落实，将改革的整体推进和重点突破相结合，提高改革决策的科学性，形成改革合力。进一步地，经济体制改革子群是当前全面深化改革的重点，其核心是处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府职能，这是《决定》中提出的一个重大理论观点。而政治体制改革子群也作为十八届三中全会的精华之一，主要体现了当前有关法制改革和法治中国建设的思想部署，法治作为治国理政的基本方式，在实现国家治理现代化路径方面，无疑为政府的“自我革命”注入了新的动力。与此同时，中心度分析的结果反映出市场体系、政府职能、城乡一体化、开放型经济、民主政府、法治中国、文化体制、社会事业、社会治理、生态文明、国防军队等是当前重点推进的改革内容。
再次，国家治理体系现代化的推进路径可以归纳为两个方面：（1）在治理主体方面，强调“多方参与、多元共治”，即要求治理主体不再像传统意义上仅依靠政府一种力量，而是形成了企业、社会公众、非政府组织、军队等更多主体参与的多元共治的模式，从权力的单向度强制性行使转变为国家与社会的良性互动，治理的运作模式是复合的、合作的、包容的。进一步地，中心度分析和结构洞分析的结果验证了政府、企业、社会公众作为国家治理的重要主体。而非政府组织和军队的掌控能力相对较弱，但军队是最容易与其他治理主体建立起联系的关键角色；（2）在治理举措方面，重点是创新社会治理体系，突出社会事业改革的重要地位，即社会事业改革作为国家治理现代化的重要任务，推动社会事业改革必须创新社会治理体系，加强改革的领导，加快政府职能转变的步伐，同时必须要大力发挥法治的作用，构建权力运行监督机制和民主政治制度，实现发展成果更多更公平惠及人民群众，更好满足人民需求。总之，上述分析结果表明了政府在治理网络中占据的重要作用，这也就暗示了国家治理体系现代化的目标是要建立一个“有能力的有限政府”，其中：“有能力”是指政府在治理中起领导和引导的主导性功能作用，拥有最高权力，占据核心地位；“有限”则是指政府要转变职能，协调市场、社会公众以及其他社会组织等治理主体参与到全面深化的改革中去，以民生为导向，促进治理与社会化、民主化、法治化相结合。
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