未来五年是中国开放型经济发展的关键时期，它关系到全面建成小康社会和中国工业化两大战略目标的实现。中国应重新审视外部经济环境的变化，考量新时期对外开放战略的方向和思路，确保“十三五”规划期间经济持续稳定健康发展。
一、未来五年外部经济环境新特点
未来五年，中国外部经济环境将略有好转，并呈现三大特点。
（一）世界经济有望迎来新一轮温和增长期
第一，世界经贸增长将有所加快。据国际货币基金组织（IMF）预测，2016－2020年，全球国内生产总值（GDP）年增长率预计为3.8%－4%，尽管低于2003－2008年的4.8%，但高于2011－2015年的3.5%；全球贸易量年增长率将为5.6%，低于2003－2007年的8.2%，但高于2011－2015年的3.7%。同时，无论是发达经济体还是新兴市场和发展中国家，经贸增长率均将高于过去5年，尽管仍远低于国际金融危机前5年的经贸增速（见表1）。另一方面，世界经济发展仍存在不平衡性、不稳定性和不确定性，下行风险依然较大，全球需求仍然疲软，经贸发展还会受到诸多可预见和不可预见、经济和非经济因素的干扰。
第二，新一轮工业革命初现端倪。以信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术为核心的工业革命已悄然兴起并将持续几十年。美国学者杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）和英国《经济学人》杂志编辑保罗·麦基里（Paul Markillie）认为，所谓第三次工业革命，主要指以信息技术和新能源技术创新引领并孕育的新一轮工业革命，不仅包括“制造业数字化革命”和“能源互联网革命”，还将包括生物、新材料和纳米等技术革命。[1] 英国《金融时报》专栏作家彼得·马什（Peter Marsh）也认为，智能制造、互联制造、定制制造和绿色制造将是未来几十年世界工业革命的业态。[2]信息、生物、新能源、新材料等技术交叉融合正在引发新的变革，改变人类生产方式和生活方式，并催生新的经济增长点。世界主要国家都在寻找科技创新和应用的突破口，美国建构全国先进制造业创新网络，德国实施“工业4.0”，中国提出“中国制造2025”等，都旨在拉动经济增长、提升产业水平、抢占新兴产业和前沿技术的战略制高点。
第三，全球范围内掀起基础设施建设热潮。目前，世界各类国家发展均受制于基础设施瓶颈问题。中低收入国家的多数人口基本需求仍未得到满足，缺水、缺电、交通设施落后；不少发达经济体基础设施老化和退化，也需大规模更新和现代化建设。据估算，在2013-2030年间，为实现世界经济增长的目标（年均3.3%），各国基础设施投资要达到57万亿美元，即年均投资3.2万亿美元，比此前18年的投资增加60%。如果涵盖学校、医院等社会基础设施建设，以及应对气候变化的生态建设，对基础设施建设的投资需求将更加巨大。[3]亚洲地区也将加大基础设施投资力度。据亚洲开发银行估计，2010-2020年，亚洲每年基础设施建设投资缺口达8220亿美元。[4]为此，各国正进行强力动员和资源优化配置，除增加公共基金外，还建立公私合作伙伴关系（PPP）。世界银行、亚洲开发银行等机构努力为基础设施建设融投资，但囿于资源有限，难以满足亚洲和全球的巨大需求。亚洲基础设施投资银行、丝路基金等新机制的正式运营，无疑将扩大亚洲乃至全球基础设施建设融投资的“蓄水池”。因此，全球范围基础设施建设投资高潮，不仅将推动世界经济近期复苏，还将夯实新一轮经济增长的基础。
（二）经济全球化出现新趋势
在中国全面推进“一带一路”建设、美国推动的跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）商签加快的背景下，经济全球化将出现一些新趋势。
国际贸易投资将重新趋于活跃。据联合国贸发会议（UNCTAD）的预测，未来几年国际贸易和直接投资流动有望加快，增长率将高于过去5年。[5]同时，国际分工和生产布局调整深化，新兴经济体在全球产业链的地位明显提升，一些中高端制造业向美欧国家“回流”，服务贸易投资将成为国际经贸合作新热点。
全球范围内区域自由贸易区正在加紧形成。未来五年，TPP、TTIP、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）以及亚太自贸区（FTAAP）均将迎来不同程度的收获期。[6]同时，全球多边贸易谈判在达成“巴厘一揽子协定”后有所恢复，世贸组织框架内的诸边协定谈判，如全球服务贸易协定、信息技术协定以及政府采购协定等具体领域将取得成果。
全球经济治理体制将在改革中完善。二十国集团（G20）作为全球经济治理首要平台的地位将得到加强，并从危机应对机制转向长效治理机制。国际金融机构后续改革仍将持续，在落实IMF投票权改革的同时，推进世界银行投票权的重新分配。全球治理体制应反映各国实力对比格局的重大变化，如不对其进行合理改革，将在广大新兴市场和发展中国家中丧失合法地位。
南南经济合作将大有可为。目前，新兴市场和发展中国家已经成为全球化发展的重要驱动力，其对全球经济增长贡献率超过50%，对外直接投资占全球投资总量的近40%，在全球商品进口、出口总额中分别达到45%、48%，南南贸易占全球商品贸易总额的近30%。[7]随着“一带一路”建设的推进，南南合作将呈现新的局面，互利共赢，相得益彰。
（三）大国竞争态势复杂化
未来五年，随着美欧经济增长加快及一些新兴大国经济增速放缓，大国竞争将更趋复杂，在综合实力、经贸规则、市场定价权、国际货币领域的博弈更为突出。
在综合实力竞争方面，新兴大国在经济规模上赶超守成大国为大势所趋，但在科技、军事等方面差距依然巨大。就GDP而言，新兴大国与守成大国间差距明显缩小。按购买力平价（PPP）估算，到2019年，中国GDP（26.9万亿美元）将超过美国（22.1万亿美元），印度（11万亿美元）将超过日本（5.5万亿美元），分别成为世界第一、三大经济体。但按名义汇率计算，到2019年，美国经济规模（22.1万亿美元）仍比中国（15.5万亿美元）大40%以上（见表2）。另据英国《经济学人》预测，中国名义GDP超过美国成为第一大经济体的时间为2021年。[8]
在新一代经贸规则制定主导权竞争方面，发达国家试图主导和引领新一轮规则制定，新兴市场和发展中国家也积极谋求更大的话语权。未来五年是亚太地区贸易规则制定的关键时期，TPP与RCEP是否开放包容、相互融合，并最终对接为FTAAP，变数颇多。
在国际市场定价权竞争方面，目前和今后一段时期，以沙特为首的石油输出国组织（OPEC），以俄罗斯、美国等为代表的非OPEC产油国，以中国、印度等为代表的主要消费国等将围绕油价定价进行博弈。大宗商品定价权仍将主要由生产大国、垄断集团及西方财团掌控。
在国际货币竞争方面，美元与人民币博弈趋于激烈。近年来美元地位有所加强，随着美国经济增长和美联储加息，美元强势态势仍将持续，其在国际储备、贸易计价和支付、证券交易结算等方面的翘楚地位难以撼动。同时，人民币国际化获得实质性进展，人民币已跻身全球五大支付货币。随着金砖国家开发银行、亚投行和丝路基金的运营以及“一带一路”建设的进展，人民币的国际影响将不断增大，但发展成为国际储备货币并得到全球市场认可尚需时日。
二、未来五年中国对外开放面临的机遇与挑战
未来五年，中国外部经济环境仍然比较复杂。总体上看，中国发展的重要战略机遇期依然存在，对外开放的机遇与挑战并存，相互交织。精准判断和把握机遇与挑战，对于完善和实施新时期对外开放战略至关重要。
（一）四大机遇
第一，外部经济环境总体有利。世界经济增长基础扩大，美国经济进入新增长期，与中国共同引领世界经济发展；印度等新兴经济体通过进行结构性改革，经济增长势头有望增大；欧盟和日本经济将实现温和增长。全球需求随着经济增长有所扩大，有助于中国发展对外经贸合作。全球基础设施建设投资的扩大，世界各国之间特别是中国与周边国家和地区之间互联互通的加强，海外经营环境的改善，为中国企业“走出去”提供巨大商机。此外，全球新能源和页岩能源发展方兴未艾，能源生产持续增长；其他大宗商品供给充足，大宗商品特别是能源价格将稳中有降，总体上有利于世界和中国经济发展。
第二，新的工业革命有助于中国产业转型升级。新的工业革命在引发中国科技创新和应用的同时，带来了渗透性影响，产业边界模糊化，形成了新业态、新产品、新商业模式、新产业，给产业转型升级带来新机遇。新的工业革命还带来产业组织变革，将提升中国在国际分工和全球产业价值链中的地位。中国在历史上曾多次与科技革命和工业革命失之交臂，此番能够抓住机遇，参与并引领新的工业革命发展，有利于实现由制造大国向制造强国、由中国制造向“中国智造”和“中国创造”的跨越式发展。正如里夫金所说，中国也将成为第三次工业革命的主要力量，引领亚洲进入下一个伟大的经济时代。[9]
第三，全球化新发展有利于中国进一步开放。国际贸易和投资恢复增长有利于中国企业扩大海外经营，推进“一带一路”建设。在全球贸易多边谈判继续推进的同时，中国的多边、双边自贸协定商签和实施步伐将加快，如中国—东盟自贸区升级版、中韩自贸区及中澳自贸区等。国际贸易和投资规则的重构，有利于提高中国在经贸规则制定方面的话语权，也有利于中国规则与美欧规则对接，于中国长远发展有利。未来五年，TPP、TTIP、RCEP将加速商签进程，FTAAP也将取得进展，新的国际经贸规则呼之欲出，为中国参与和引领规则制定提供机遇。此外，要理性看待和应对美欧主导的规则，对于服务业开放、知识产权保护、环境保护等符合中国改革发展方向的领域，宜以建设性态度积极参与；对于政府采购、竞争政策和劳工标准等目前争议较大、长远对中国有利的“21世纪新议题”，可联合发展中国家，积极发出“南方声音”。[10]
第四，在大国竞争方面，时势总体于中国有利。从全球大趋势看，中国等新兴大国持续发展，美国等守成大国相对衰落，多极化趋势不可逆转。从中国自身实力发展势头来看，中美经贸差距将进一步缩小。2010年中国已成为世界第二大经济体，2020年后有望成为世界最大经济体；中国已是全球第一货物贸易国，成为第一大贸易国将为期不远；从对外直接投资流量看，2014年中国已成为第三大对外投资国，[11]未来对外投资将持续扩大，跻身全球对外投资大国行列。此外，大国竞争加剧的同时，也将加强相互协调合作。中国与美欧日通过双边对话机制和G20等多边机制加强协调，与新兴经济体特别是金砖国家间的协调合作也将进一步深化。
（二）四大挑战
第一，美西方货币政策调整使新兴市场波动性增大，中国与新兴经济体经济合作风险上升。近年来美国退出量化宽松货币政策已产生溢出效应。2015年年底前美联储开始加息，加之美元持续走强，新兴市场将再起波澜，资本加速外流，货币持续贬值，不少新兴经济体经济增长将继续趋缓。IMF总裁拉加德曾警告说，美国加息将再次使新兴市场陷入恐慌。[12]国际清算银行也表示，20世纪90年代末的新兴市场危机有重演的风险，相关数据显示：2014年底，其成员国跨境贷款对新兴市场借款者的敞口达6万亿美元，比1999年高出约1倍。[13]由于“一带一路”沿线国家大多为新兴经济体，其市场波动将增加中国企业在这些国家投资经营的风险，对“一带一路”建设产生一定负面影响。
第二，制造业回流发达国家与低梯度发展中国家加速承接产业转移并存，将对中国制造业构成“三明治”式压力。一方面，美欧实施“再工业化”、“产业内包”以及改善引资环境等政策举措，吸引高端制造业不断回流，对中国产业向产业链高端环节攀升形成巨大压力，给中国延长产业链、发展战略性新兴产业带来挑战。另一方面，一批中低收入国家利用比较优势，继续大力吸引中低端制造业向这些国家转移，大力发展劳动密集型、资源密集型产业，对中国在相当长时期内保留并发展中低端产业形成挑战。随着新工业革命的孕育兴起，抢占科技制高点和新兴产业制高点的竞争将更加激烈。中国必须在传统比较优势弱化的同时，围绕新兴产业迅速形成新的比较优势，避免出现传统优势产业竞争力严重弱化而新兴产业难以接续的局面。
第三，全球自贸发展不平衡对中国的挑战不可低估。贸易投资自由化和便利化“两个轮子”运转不平衡，多边贸易谈判进展缓慢，而区域贸易安排发展迅速，全球范围自由贸易安排碎片化。全球经贸新规则正在酝酿之中，国际上各种保护主义抬头，贸易保护、投资保护、金融保护、新产业保护叠加，对中国企业“走出去”不利，中国企业防范各种风险的能力亟需提高，各种服务保障措施有待完善，中国经济安全面临的挑战日益多样化，管控风险能力有待增强。
第四，中国将直面大国竞争态势的挑战。尽管世界经济格局“南升北降”为大势所趋，但在可以预见的将来，国际力量对比“北强南弱”态势难以根本改变。目前，以购买力计算，新兴市场和发展中国家占全球GDP总量的52%，但以市场汇率计算的名义值仅占全球GDP总量的35%左右。[14]尽管中美经贸规模差距明显缩小，但两国综合实力的巨大差距犹存，就贸易和投资而言，2014年中国服务贸易额仅为美国的1/2[15]， 对外直接投资存量仅为美国的1/9[16]。更为重要的是，美西方在国际体系、国际规则制定中仍占有主导地位，中国等新兴大国总体上仍处于被动接受地位。由于中国持续较快发展和实力上升冲击现有国际利益格局，美西方对中国的防范、牵制和施压增强，一些发展中国家对中国疑虑戒备也有所上升。
三、中国扩大对外开放的新思路
中共十八大提出了完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，十八届三中全会提出了构建开放型经济新体制，2013年又提出了“一带一路”倡议。这是充分反映世情、国情变化提出的新的开放战略构想，为中国进一步扩大开放指明了方向，在未来五年应得到全面落实。同时，中国应根据国内外发展新趋势，统筹运用国际国内两个市场、两种资源和两类规则，创新理念、创新模式、创新政策，促进新一轮高水平对外开放。
（一）扩大对外开放的四个目标
第一，提升参与全球治理的能力，建立权责共担、内推改革、外彰诉求、主动谋划、转守为攻的新型全球治理模式。中国正处于由世界经济大国向世界经济强国迈进的过渡时期，对外开放有新的诉求，对全球治理的责与权将增大。金融危机以来，中国进入了全球经济治理的“核心圈”，但美欧不愿意丧失在国际体系中的优势地位，试图加大对中国的责任压力和规则约束。中国需以“权责相符”原则为主线，积极参与机制改革和规则制定，承担与中国经济实力相适应的责任，推动国际经济秩序和国际体系朝着有利于发展中国家的方向发展。在国际经济治理中增强话语权，实现从国际规则的适应者和遵循者向制定者和引领者的角色转换。
第二，提升引领国际合作的水平，加强对外经贸合作的全球布局，实现中国与所有国家整体合作机制的全覆盖。中国应以“一带一路”为轴线，以不同模式加强与各地区的经贸合作：兼纳双多边自贸协定、投资协定等机制，从长远角度谋划深化与美欧的合作模式；兼顾传统友谊和现实利益，政经结合，通过中拉论坛、中非论坛及商签自贸协定和投资保护协定等方式，扎实稳健地推进与拉美、非洲等经贸合作。
第三，提升参与国际合作的竞争力，善用政府和市场“两手”，培育参与国际经济合作竞争的新优势，提高开放型经济的综合效益。新形势下，宜强化市场的作用，转变政府职能，在继续为企业“走出去”提供服务保障的同时，鼓励企业按照市场原则参与国际竞争，开展境外投资和国际合作项目，进一步改革和完善对外投资管理体制，最大限度减少政府对企业对外投资决策的干预。企业本身也要适应市场化、国际化新形势，提高企业效率，按市场标准将企业打造成现代跨国公司，提升中国产业在全球产业链的位置，进而逐渐提高新兴经济体在全球产业链体系的地位。
第四，提升应对国际风险的能力，强化忧患意识，精准研判风险，加强防范与管控机制建设，多管齐下保障经济安全。未来几年，中国扩大对外开放将面临诸多金融风险、市场风险和政治风险，既有可预见的，也有不可预见的。随着中国扩大服务业特别是金融开放，资本、人民币、企业及个人“走出去”规模扩大，提高预判、防范和管控国际风险的能力至关重要。中国宜进一步完善相关协调管理机制，增进外交与经济紧密互动，采取政治、外交、经济、法律等多种手段，增强抵御外部冲击和国际风险的能力，全力维护国家金融和产业重大利益。
（二）推进四大领域开放改革的政策思路
在外贸领域，货物服务贸易发展并重，内外部自贸区建设同步。
维持传统出口优势，创造新的竞争优势。在全球价值链分工中，中国出口仍基本集中在中低端。未来五年，应着力推动传统产业出口升级，鼓励创新创造，促进形成以技术、品牌、质量、服务等出口竞争新优势，加快由“制造”向“创造”、“智造”的转变。同时，扩大服务贸易，加大开放力度。加快发展服务贸易，培育“中国服务”和“中国制造”双轮驱动的外贸发展格局。提高服务产业竞争力，扩大服务贸易规模，调整服务贸易结构，培育通信、金融、会计、计算机和信息服务、传媒、咨询等新兴服务贸易发展。进一步降低服务业市场准入门槛，快速有序推进服务业对外开放，提高服务综合水平。
加快内外部自贸区建设，协调各自贸机制间关系。继续搞好上海等自由贸易试验区，积累更多改革开放的新经验，为中国参与国际高水平自贸安排奠定基础。坚持双边、多边、区域、次区域开放合作，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。此类高水准自贸协定谈判主要反映了发达经济体的利益诉求，但也代表着全球化更高阶段上的发展要求。参与这些谈判有助于中国在更深程度上融入世界经济和在更高层次上嵌入全球产业链，但中国也需采取相应改革措施。加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。
在投资领域，重点提高双向投资的水平和效益。
“引进来”要提高综合效益。未来引资要朝着有利于中国实现转方式、调结构和产业升级的方向，引导外资流向技术及资本密集型产业，改善现有产业格局。提高引资的综合效益，需要兼顾制造业、服务业和农业等各产业的协调开放，并兼顾不同区域的均衡协调开放。在外资管理方面，放宽投资准入，推进金融、教育、文化、医疗等服务业有序开放，放开相关领域的外资准入限制。
“走出去”战略要上新台阶。中国已跻身对外净投资国并跻身世界投资大国行列，这对中国“走出去”的政策促进、经营方向和投资保障等制度建设提出了更高的要求。布局方面，要把互利共赢和促进国内调结构、产业升级的立足点作为中国企业对外投资的指导方针，推动装备制造业“走出去”，加强产能和装备制造国际合作。经营方面，以建设自主国际化生产经营网络作为战略目标，打造一批有国际影响力的跨国公司。保障方面，应重点加快与美欧等主要投资伙伴国商签双边投资协定，为中国跨国企业提高收益和规避风险提供有效的法律保障。
在金融领域，循序渐进推动国内外金融制度的改革。
积极推动国际金融体系改革，继续扩大国际制度性权力。中国应与其他主要经济体继续共同敦促落实IMF改革，适时启动对世界银行改革，并推动将人民币纳入IMF特别提款权货币篮子。加强G20作为全球治理主要平台的作用，推动长效治理机制建设。中国应善用2016年主办G20峰会的机会，为推进G20机制建设注入新的活力。努力形成以G20为引领、IMF和世界银行等其他机制优势互补的全球治理架构。
创新金融开放管理模式，经略新兴金融开发机制。针对金融业开放程度相对低现象，中国宜建立准入前国民待遇和负面清单管理模式，同时清除“玻璃门”或“弹簧门”的限制措施；逐步缩短负面清单，用审慎监管代替准入要求并最终将金融行业从负面清单中去除。金融业开放改革也为中国参与国际经贸合作提供金融支持。2014年，在中国的主导下，金砖国家开发银行、亚投行、丝路基金相继成立，开启了内外经济互动和内外大局统筹的新棋局。中国宜对三大金融开发机构的战略、目标、区域和业务清晰定位，获得成员国或利益攸关方的政治、经济和技术等多方面支持，保障其可持续发展，并通过三大金融开发机构推动国际金融秩序多元化和民主化。
在大周边区域，主推“一带一路”倡议。
“一带一路”倡议是统领中国未来长期经贸发展的重大步骤，也为大周边经贸合作制定了路线图。“一带一路”倡议秉持“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，以人文交流为纽带，以共商、共建、共享为原则，与沿线各国共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体。未来五年，中国应全面推进“一带一路”为主线的大周边经贸合作：战略上，以“五通”（政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通）为目标，以基础设施互联互通为抓手，以“共享发展红利，推进区域增长”为契合点推进合作，构建区域一体化合作大格局；机制上，发展以双边为主、多边推动的合作机制，以项目为导向，因地制宜，同时长远规划、总体设计，借力丝路基金和亚投行等新机制，为项目建设提供融资支持；项目选择上，兼顾早期收获与长期布局，兼顾经济收益与红利共享；对外交流上，注重增信释疑，突出经贸合作主线，提高发展透明度，吸引更多沿线国家参与项目建设。
（三）提高对外开放的服务水平
中国应进一步加强服务意识，精耕细作，深入挖掘潜力，充分调动国内外资源特别是外交资源，为国家实施新的开放战略提供更加优质高效的服务保障。
首先，确定新的经济外交目标。未来五年，中国对外开放战略的新诉求之一就是提高国际经贸规则的制定权，经济外交要适应这一重大转变，充分运用政治、经济、法律等手段维护和拓展国家利益，积极参与和引领国际经济、贸易、金融体系改革进程，提高中国的话语权、决策权和定价权，为扩大对外开放构建更有利的国际环境。近中期，要为经营金砖国家开发银行、亚投行、丝路基金等金融机构提供相关配套服务；中长期，要为改革完善国际经贸和金融体系做出长期不懈的努力。
其次，将全面推进“一带一路”倡议作为服务的优先重点。驻外机构应利用处于对外开放前线的优势，为“一带一路”建设提供其他部门难以替代的服务功能；应做好“一带一路”的公共外交，通过多种方式，积极主动对外宣介以互利共赢为基础的“一带一路”倡议。加强对“一带一路”沿线国家的国情、政情和商情研究，编撰“一带一路”沿线国家一国一册的合作指南等资料。
再次，优化为企业“走出去”服务的内涵。随着中国投资大国地位的提升，企业“走出去”不仅求生存，更要可持续发展，打造成典型的全球化跨国企业。外交为“走出去”战略服务应适应这一新变化，“以政促经”，“以政护经”，为中资企业提供从信息到人脉关系、法律咨询、问题解决路径、政治保障等全方位的服务。进一步提高海外维权的水平和效率，增强应对境外投资合作的政治风险及突发事件的能力，利用政府（外交）力量和法律（双边投资保护协定）等手段，妥善处理中国企业海外政治风险，有效保护中国海外重大利益及合法权益。
此外，提升“服务者”的素质。加强教育、培训和引进人才，为中国实施扩大对外开放战略提供高标准的专业化和复合型人才。
