完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国全面深化改革的总目标。在实现这一战略目标的过程中，我们不仅需要聚焦正式的成文法规或“显性制度”，还应关注各类“隐性制度”。道德作为一种“隐性制度”，其治理机制的优化与治理能力的提升是推进国家治理体系现代化的必要环节与重要基础。
制度是国家机构有序运转、社会生活和谐进行的基础性架构和根本保障。随着现代性社会的发展，人们越来越重视“制度”，其范畴界定也是争讼不休、众说纷纭。总体而言，依据其内涵大小，“制度”存在广义与狭义两种理解。狭义的“制度”范畴，即一般而言的成文制度或正式规则，包括法律法规、政策政令、纪律规章等。广义的“制度”范畴，指以正式或非正式形式表现出来的行事规程或行为准则，包括成文法与非成文法、正式规则与非正式规则、“显性制度”与“隐性制度”，涵盖法律、规章、道德、习俗等诸多方面。
当前，在谈及制度改革与制度创新问题时，理论界更多地在广义上认识和使用“制度”范畴。这种理解在制度经济学的研究理路中表现得较为鲜明。美国制度经济学家凡勃伦在《有闲阶级论》中指出：“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯；而生活方式所由构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。”[1]这种将“制度”概括为一种流行的“精神态度”或“生活理论”的理解，虽然不尽完善和准确，但却在较为宽广的视野中界定了“制度”，揭示了非正式规则或“隐性制度”的存在与作用。
这一点在新制度经济学家诺斯那里得到了继承和发展：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[2]“制度包括人类用来决定人们相互关系的任何形式的制约。制度是正规的还是非正规的？二者兼而有之。”[3]制度不仅仅包括正式的法律规章，还包括诸多非成文法，即制度“由非正式约束(道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)所组成”[4]。舒尔茨在认识制度时同样沿用了广义理解：“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”[5]鉴此，我们对于制度的理解不能仅仅囿于成文法的范围，而应将现实社会生活中的制度理解为正式约束与非正式约束、“显性制度”与“隐性制度”的统一体。
事实上，“隐性制度”虽然以非正式或非成文的形式呈现，但它们在社会发展与国家运行的过程中，却发挥着不可替代的关键作用。以美国社会为例，自美国国会预算程序于1976年正式执行以来，美国联邦政府先后经历了18次关门危机，持续时间最短1天，最长21天。在这些政府停摆事件中，联邦政府部分关闭，对民众生活、经济发展、国家声誉造成了不同程度的影响。然而，值得关注的是，尽管联邦政府丧失了部分功能，但整个美国社会仍然按部就班、有条不紊地运转，并没有出现制度紊乱、社会动荡的悲剧事件。究其缘由，社会“隐性制度”或隐性规范的巨大支撑作用，是不可忽略的重要因素。
“隐性制度”根植于社会生活的方方面面，保证了社会秩序的稳定有序，保障了公民生活的有章可循。其中，道德是一种奠基性、渗透性、普适性的“隐性制度”。从这一基点出发，考察道德的社会治理作用，我们会发现其有别于其他“显性制度”的独有特性。
首先，道德作为一种“隐性制度”，其社会治理的作用范围有别于其他“显性制度”。一般而言，“显性制度”(如法律、组织规章等)关注和规范的是人的组织行为、公共行为或社会行为，除此之外，并不直接干涉或约束人的品行修养等私人领域。道德与之不同，它涵盖公私两大领域，既对人们的公共社会行为进行引导和约束，又对人的品行修养提出规范。值得注意的是，多数“显性制度”具有明确的适用人群，而道德则具有普遍适用性，除去职业道德或角色道德之外，其适用范围往往包含所有人。
其次，道德作为一种“隐性制度”，其社会治理的实现方式有别于其他“显性制度”。在现实社会中，各类“显性制度”的实施和保障，通常以国家或公共组织的强制力为基础，具有外来强制性和权威性。道德与之不同，它在发挥社会治理作用的过程中，主要依靠社会舆论和个人信念，表现为非强制性和自律性。由此，道德参与社会治理的实际效果也有别于“显性制度”，其会随着社会舆论压力、自我道德信念、个人自律的强弱出现较为明显的变化。
最后，道德作为一种“隐性制度”，其社会治理的权威性有别于其他“显性制度”。“显性制度”来源于统一的国家权力机构或社会组织，各类制度之间具有明确的边界，在实施过程中具有一致性、权威性。道德与之不同，它并不由某一国家机构或社会组织统一制定，在不同个体的理解和接受中也存在差异，其权威性自然不如多数“显性制度”。当前，多元文化蓬勃发展，不同伦理理念和道德观点充斥社会，传统道德规范体系的权威性受到严峻考验。在这一意义上，国家提出建设社会主义核心价值体系，倡导符合社会发展要求的价值理念，将有助于提升道德作为一种“隐性制度”的权威性。
二 道德参与社会治理的作用机制
道德是一种主要以非正式、非成文形式表现出来的“隐性制度”，在现代社会生活中发挥着广泛、普遍、持久的社会治理作用。当前在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，人们有必要厘清道德参与社会治理的现实机制，探讨其作用发挥的实践维度。
道德实现社会治理，首先表现为对主体行为的引导与规范，继而维护社会的稳定有序运行。道德是人类生活的一种实践形态，各种伦理原则与道德准则立足于人的道德良心与行为自觉，依靠社会舆论与公众评价，在现实生活中引导、约束、规范着人们的行为。这是一般意义上道德的社会功能，是伦理道德作为软性约束、柔性规范所具有的社会治理作用。
当然，道德的社会治理作用远不止于此。作为“隐性制度”，道德与其他“显性制度”的交互影响，是其参与社会秩序构建、实现社会治理功能的关键形式。正是在“隐性制度”—“显性制度”、道德—成文法的互动中，道德影响和塑造了诸多正式制度，将作用范围拓展到制度创新、制度施行的广阔领域，发挥了广泛、有效、独特的社会治理作用。
第一，作为“隐性制度”的道德，为诸多“显性制度”奠定了价值基础，赋予其道德合理性，保障了后者的相对稳定性。
“显性制度”或成文法，是人类在社会实践中，基于主体的自由意志，进行合目的性活动的产物。人类在设计和建构这些制度的过程中，并非随意为之，而总是基于一定的价值基础，并接受一定价值理念的指引和价值标准的评判。在建构和实施各类“显性制度”的过程中，人的社会活动是一种特定的价值选择和价值实践活动。
社会主体的这一独特的实践形式，打通了“制度”与价值的关系，使通常所说的伦理道德进入“显性制度”的建构过程。具体而言，作为一种“隐性制度”的伦理道德，“通过对主体的行为目的、动机、手段的选择，通过对行为效果、从事活动的社会关系状态的评价，以及通过对主体行为态度的作用，获得实践性品性，并存在于实践的全过程。正是在这个意义上，伦理道德作为实践—精神本身虽并不直接是具体感性的，但它却始终有要转化为感性现实存在的态势。人的一切自由意志行为，都贯穿着伦理道德。伦理道德是人类实践中隐而不露又无所不在的灵魂”[6]。它为各类“显性制度”奠定了价值基础，赋予后者以道德合理性。只有当“显性制度”具备了道德合理性，它才能作为一种“善”的制度获得成立的必要和持久的生命力。如美国法学家富勒在论述法律的道德性时所言，如果法律制度没有蕴含内在道德，则“不仅仅会导致一套糟糕的法律体系；它所导致的是一种不能被恰当地称为一套法律体系的东西”[7]。简言之，没有道德支撑的成文法规，不仅是恶的制度，而且根本就不宜称之为制度。
进而言之，伦理道德作为一种“隐性制度”，不仅为各类“显性制度”提供了道德合理性，也在实践中保障了后者的相对稳定性。以美国社会为例，在2013年10月美国联邦政府的关门危机中，虽然普通民众对民主、共和两党的政争不胜其烦，但仍然不接受某一政党独大的政治安排。根据盖洛普公司同年10月11日统计，希望一个党同时控制政府和国会的美国人仅有25%，仍处于历史低位。[8]这表明，即便出现了驴象政争、权力分散、效率降低等重大问题，但人们关于政党政治与政府运行的基本认知并未改变，关于制度架构及其公平正义的伦理理念并未动摇。这种价值理念的持续与稳定在很大程度上维护了美国现有政治制度的稳定性。可以说，伦理精神和道德理念作为一种“隐性制度”，能够内化到行动主体的心灵之中，不仅不会随偶然事件的发生而任意改变，还会在一定程度上维护相关“显性制度”的稳定性。
第二，作为“隐性制度”的道德，能够为“显性制度”提供“善”的管理者和施行者，并为制度运行创设良好的社会氛围。
“徒法不能以自行。”[9]即便是最好的制度，它的“功用也常常在很大程度上依赖于相关的人。制度好似堡垒，它们得由人来精心设计并操纵”[10]。各种成文法规或典章制度不仅制定时需要进行伦理分析，具备道德合理性，而且在施行过程中需要德行较高的制度管理者和施行者。同样的制度安排和程序设计，在不同的地区和社群中，其施行过程和效果是存在巨大差异的。究其原因，人们道德品质的高低、道德人格的差异是造成制度施行效果各不相同的关键。作为一种“隐性制度”的道德内蕴了一种社会长期积淀、凝聚而生的价值精神，能够通过特有的规范性作用，塑造和提升社会成员的道德品质和道德能力。这将在现实性上推进“显性制度”的施行，使“善”的成文制度真正取得“善”的效果。
此外，道德还为“显性制度”的施行营造了良好的社会氛围，发挥其独特的社会治理作用。在现实生活中，各类成文法规、典章制度的施行须有良好社会氛围的支撑，否则这些正式制度不仅无法实现，还有可能被部分人利用，成为个人获取私利的工具。2008年以来，以美国为首的西方世界深陷金融和债务危机之中。这在表面上体现为金融风暴或经济危机，反映了金融预警制度与监管制度的缺失，但在根本上却是某种程度的道德危机。在这一过程中，部分“社会精英”唯利是图，醉心于赚取超额的经济利益，丧失了起码的道德底线。整个社会氛围也随之发生转变，不仅没有预警和制止金融危机的出现，反而在一定程度上加速了危机的到来。就此，美国哥伦比亚大学教授萨克斯指出：“由于核心价值的崩溃，美国呈现了一个富裕国家分崩离析的各个特点。……这个国家正处于一个丑陋的道德危机的痛苦之中。”[11]这一论断让我们再一次认识到制度运行之价值环境的重要性。可以说，作为一种“隐性制度”的道德，不仅为“显性制度”的施行提供了主体保障，也为之创设了良好的价值环境，营造了“善”的社会氛围。
第三，作为“隐性制度”的道德，填补了“显性制度”关涉不到的空白领域，弥补了成文制度无法实现的治理缺失，赋予了社会生活以理想和崇高。
“显性制度”以正式的、成文法的形式存在，有着明确的范围和边界，无法覆盖社会生活的所有方面。那些被成文制度遗漏的方面虽然不涉及社会建制等战略问题，但它们与人们的日常生活息息相关，直接影响着社会成员的生活品质，可谓事情虽小却影响重大，理应得到重视和关注。道德作为一种“隐性制度”，渗透于社会生活的各个领域，在多个层次针对社会主体及其行为，发挥善恶评价与引导规范的作用。在正式制度与非正式制度、“显性制度”与“隐性制度”互动互补的基础上，道德能够补苴罅漏，在那些“显性制度”无法或无力涉及的领域发挥应有的社会治理作用。
此外，作为一种“隐性制度”的道德，能够赋予社会生活以理想和崇高，使人们的存在与发展具有伦理意义和善的价值。“显性制度”由于其产生机构、形成过程、保障机制等原因，在规范人们社会行为的过程中具有一定的强制性，显得较为生硬。同时，“显性制度”(如成文法律)为了维护社会秩序的稳定有序，在明确惩罚措施的基础上，大多着眼于社会秩序的底线控制。如果社会生活中仅有这些“显性制度”，则人类生活将过于生硬和死板，人们也将失去应有的追求和理想。伦理道德渗透在社会生活的方方面面，不仅能够柔化制度建设的生硬感，更给人们提供了崇高的价值追求，使得人们的现实生活具有向上的目标和向善的动力。这也是作为柔性约束的道德所具有的独特作用。
三、道德参与社会治理的条件与限度
道德作为一种“隐性制度”参与社会治理并发挥作用，不仅是一个理论问题，更是一个重要的现实问题。在实践维度上，道德自身的时代性与在地性、治理机制的系统性、治理作用的有限性，都制约和影响着道德参与社会治理的现实过程，是我们必须深入考察的问题。
第一，道德自身必须具备时代性和在地性。道德在参与社会治理的过程中，必须是普遍伦理精神在特定时代、特定国家或地区的特殊性定在。
伦理道德作为一种实践精神，在总体上应与时代精神同向而行。作为参与社会治理的“隐性制度”，道德需顺应历史发展的潮流，体现时代精神的特质。一方面，参与社会治理的道德应体现道德文化之“常”，能够继承传统道德文化中具有普遍性价值的理念和规范；另一方面，道德应体现当代社会之“变”，能够紧扣时代变革的脉搏，体现时代发展的新趋势与新方向。当前，互联网迅猛发展，虚拟社会蓬勃兴起，扁平化组织不断涌现，道德必须立足于社会、组织及主体活动的变化，反映社会实践的深刻变革，成为一项具有时代特色、富于时代精神的“隐性制度”。唯有如此，道德的社会治理过程才具有现实合理性与可能性。
同时，道德要发挥社会治理的现实功能，必须具备在地性或本土性，即与特定文化传统及价值体系相契合，具备本国家、本地区或本民族的特色。普遍性存在于特殊性之中，并以特殊性的形式呈现出来。具备在地性的伦理道德是普遍伦理精神在特定国家或地区的特殊性定在，它不仅以各种道德规范的具体样式存在着，更以特殊性样式展现了普遍伦理精神的本质与要求。在现实社会中，道德规范不仅应体现“善”的普遍要求，还应具备在地性，能够体现特定国家、特定民族的地域特质和文化特性。若此，道德作为“隐性制度”，才能获得社会成员的广泛认同与遵循，才能在社会生活中真正发挥其治理功能。
第二，道德的社会治理机制具有系统性。不仅道德治理本身是一个有机系统，而且道德治理还作为子系统参与整个国家的宏观治理体系。
(1)道德参与社会治理是一个完整的系统工程。伦理理念、道德准则、道德规范是治理系统的重要组成要素。这些道德因素不仅直接规范和制约了人的社会行为，提升了人的道德品质，实现了社会治理功能；还通过与其他“显性制度”的互动，对之进行道德合理性的评判与论证，为之确立了伦理基础，进而参与了整个社会秩序的建构。当前，从系统性高度优化道德治理的作用机制，是充分发挥道德治理功能的重要前提和基础。
(2)道德治理作为一个开放系统，需要与外界进行交流，不断引入“负熵”，以维护系统的有序运转。道德发挥社会治理作用，有赖于自身对社会主体的约束与引导，有赖于自身与各类“显性制度”的互动和影响。由此形成了一个动态有序的开放系统，从而在不同层次保持了与系统外要素的交流和互换。道德与法律、规章、习俗等各类约束的相互转化与渗透，就是这种互动交流的典型表现。我们应理解道德治理系统引进“负熵”的现实性与必要性，并在社会实践中自觉推动道德与其他各类制度的交流互动。
(3)道德作为关键性的“隐性制度”，是国家治理和社会治理大系统中不可或缺的构成性要素。我们当前所建构的国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系。这一体系不仅包含诸多“显性制度”，如经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规，还包含伦理道德等诸多“隐性制度”。在这一宏观国家治理体系中，道德参与治理的机制、途径与宏观治理系统紧密相关，其作用发挥也基于国家治理大系统的有效运转。
第三，道德的社会治理作用具有有限性。我们在充分肯定道德的治理作用时，应客观考察其作为“隐性制度”参与社会治理的现实局限性。
(1)道德在引导和规范人的社会行为以及与其他“显性制度”互动影响的过程中，主要依靠柔性方式，其作用效果往往因人而异，因时而异，因事而异。加之，伦理原则和道德规范不仅具有多元性，也不易被人准确把握，所以在现实生活中常常出现异议，这些都将弱化道德的社会治理功能。更有甚者，在某些漠视社会舆论、罔顾道德评价的社会成员那里，柔性的制约方式几乎不起作用，道德的社会治理功能必将大打折扣。这既是道德参与社会治理的一大特点，也是其客观存在的一大局限。
(2)道德发挥社会治理功能时缺乏及时性，与正式的成文制度相比，无法迅速地恢复或重塑社会秩序。在某些偶然或极端事件发生时，社会秩序出现了紊乱甚或崩坏的现象，此刻亟需人们依据相关制度，迅速化解现实危机，及早恢复社会稳定。这时，“显性制度”或成文法规将成为人们的首选和依靠，因为它们能够在最短时间内以雷霆手段实现社会秩序的恢复和重建。作为“隐性制度”的道德尚缺乏上述作用，因为道德的治理方式是春风化雨式的，治理过程需要一定时间的积淀，所以在面对新问题、急问题时常常不能独立发挥迅速治理的功能。
(3)作为“隐性制度”的道德与其他“显性制度”在社会治理过程中出现矛盾和冲突时，往往退居其次，作用被“显性制度”所覆盖。尽管各类“显性制度”皆有伦理道德的基础，需要接受伦理道德的评判，但在社会实践中仍不免产生相互矛盾甚至冲突的情况。当此类问题出现时，伦理约束或道德规范往往让位于其他“显性制度”。这不仅由道德发挥社会治理作用的机制所决定，也是整个国家治理和社会治理系统内部的协调使然。这既是客观现实，亦是道德参与社会治理时存在局限性的重要表现。
概而言之，作为一种“隐性制度”的道德，不仅能够对主体行为进行软性约束和柔性引导，而且能够通过与其他“显性制度”的互动来参与制度建构与创新，弥补“显性制度”无法实现的治理缺失，赋予社会生活以理想和崇高。现阶段，我们应提升道德自身的时代性与在地性，完善其治理机制的系统性，审慎考察其治理作用的限度，继而增强国家治理的厚度，拓展社会治理的广度，提高国家综合“善治度”。
注释：
[1]凡勃伦：《有闲阶级论》，蔡受百译，商务印书馆，1964，第139页。
[2][3]道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994，第3页；第4页。
[4]道格拉斯·C.诺斯：《论制度》，李飞译，《经济社会体制比较》1991年第6期。
[5]T.W.舒尔茨：《制度与人的经济价值的不断提高》，载科斯等《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994，第253页。
[6]高兆明：《制度伦理与制度“善”》，《中国社会科学》2007年第6期。
[7]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2005，第47页。
[8]Lydia Saad,Amid Shutdown,Americans Not Calling for One-Party Gov""""""""t,http://www.gallup.com/poll/165410/amid-shutdown-americans-not-calling-one-party-gov.
[9]朱熹：《孟子集注》，载《四书集注》，岳麓书社，1987，第395页。
[10]卡尔·波普尔：《开放社会及其敌人》第1卷，陆衡等译，中国社会科学出版社，1999，第237页。
[11]杰弗里·萨克斯：《美国道德危机不断加深》，郎楷淳编译，《社会科学报》2010年10月28日。
