传统的国际政治注重研究国家之间的互动关系，因此主权国家在国际政治中的行为成了研究的主要对象。这种局面是由300 多年来国际社会中国家体系的现实决定的。即使在今天，对国家行为重要意义的强调仍不为过分，因为主权国家仍然是国际社会中最基本、最重要也是最有能量的行为主体。然而，主权国家的行为在今天已不构成国际社会发展的全部内容，因此仅仅以主权国家为起点，难以全面地理解和解释国际社会的变迁与发展。随着跨国互动在层面和内涵上的深入，国际政治市场化和社会化的内在演变和发展，非国家行为体（non-state actors）正在国际社会中扮演着日益引人注目的角色。
行为体是国际社会中的基本单位。根据一般的划分，国际社会中的行为主体分民族国家行为体和非国家行为体两类，而非国家行为体又由政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司、民族解放运动、分离主义组织、恐怖主义活动等组成〔1〕。对行为体特征、 地位和作用的研究，是国际关系分析的起点。因此，分析起点的差异，即对待不同行为主体的态度，决定并反映了国际关系中不同理论流派的倾向〔2〕。
非国家行为体是与国家行为体相对的一个概念，它由一定的成员（个人或国家）构成，是拥有一定的财政资源（捐款或经营利润）、在全球或地区范围内活动并足以对全球社会产生影响的组织。通过与国家行为体的比较，我们可以看出非国家行为体具有以下一些特点：
第一，固定的居民是国家构成的基本要素，而非国家行为体不是由定居的居民组成的，其成员在文化、语言、宗教信仰、种族等问题上可能存在着认同，例如跨国宗教组织、民族分离主义运动等，也可能不存在认同，但由特定的利益或共同的目标组合起来，例如当今大部分国际组织、跨国公司、跨国政治运动以及国际恐怖主义活动等。
第二，确定的领土是主权国家存在的物质基础，对特定领土及其居住的居民的最高管辖权和裁判权是判断主权国家的法律根据。而非国家行为体则不同，除了争取独立的民族解放运动和当今国际社会中较为突出的分离主义运动以特定的地域自治为目标外，其它非国家行为体的生存和活动范围并不依赖特定的地域，不是以地域自治为目标的实体，它们的行为跨越人为的边界限制，以全球或地区为活动领域。按照霍尔斯蒂（K.J.Holsti）的划分， 前者是“领土型的非国家行为体”（ter ritorialnon-state actors），后者是“非领土型的跨国组织”（non-territorial transnational organization）〔3〕。
第三，从国际法角度看，主权国家必然是国际法的主体，即“它享有和承担依据国际法的权利和义务并通过推出国际权利主张来维护这些权利的能力”。不过，主权国家是原始的也是最重要的国际法主体，但不是唯一的国际法主体。根据国际法，有的非国家行为体具有国际人格，也是国际法上的主体。例如，政府间国际组织（国联、联合国及其专门机构等），它既不受任何国家权利的管辖，又具有独立参加国际活动和直接承受国际法上权利义务的能力；另外，一战后，民族解放运动的兴起，争取独立的民族也被视为具有国际法主体资格。然而，不是所有的非国家行为体都是国际法上的主体，例如，非政府间国际组织（包括国际政党组织、国际宗教组织、国际性政治运动等），当代国际社会中的绝大多数分离主义势力，跨国公司，国际恐怖组织等等，它们都不具备国际法主体的资格。值得注意的是，具有国际法主体资格的一些非国家行为体与主权国家行为体相比，其拥有或被赋予的权利，是派生的、有限制的。
第四，固定居民和领土、有效的政权组织以及享有主权，保证了特定国家持续生存于国际社会之中，即使这个国家出现政权更迭和内部冲突，也不会永久妨碍其重新成为国际法主体的可能。非国家行为体则不同，一个具体的非国家行为体的生存周期可能很短。以民族解放运动为例，民族解放运动是一种非国家行为体，同时也是一种准国家行为体，其目标是争取建立独立的、主权的民族国家，一旦这个目标完成了，某一民族解放运动的存在前提就消失了。国际组织也如此，当某一国际组织不能有效地发挥自己应有的功能或有外界因素干扰时，它就面临解体的危险。一战后建立的国际联盟，便由于自身组织的不健全和二战的破坏，最终被联合国取代。再比如跨国公司，尽管它作为一种现象普遍存在，但是特定的跨国公司的生存却受制于市场竞争、经营战略和赢利程度等因素，所以经营不善的跨国公司被收购或瓦解的事例比比皆是。全球最大跨国公司的排行榜不是固定的，大型跨国公司的排名也总是变动不定的。
非国家行为体的出现，并不是当代国际社会才有的现象。自1648年威斯特伐利亚和会确认了国家体系以后，非国家行为体就一直程度不等地活跃在国际政治生活中。早期争取民族独立和统一的资产阶级民族运动，如18世纪北美反抗英国殖民者的独立战争、19世纪普鲁士和意大利统一运动等，都是典型的例子。即使20世纪蓬勃兴起的国际组织最早也可追溯到拿破仑战争后形成的“欧洲协调”制度。不过，非国家行为体在种类上的丰富、数量上的急剧增长、活动领域上的延伸，在20世纪表现得最为突出。从种类上看，既有人们熟知的政府间国际组织、非政府间国际组、跨国公司和民族解放运动，也有后起的分离主义势力、恐怖主义组织、跨国犯罪活动。在数量上，以国际组织为例：一战前夕，大约有50个政府间国际组织和170个非政府间国际组织，至1940年， 这个数目分别增加到80个和500个；而90 年代初， 全世界国际组织增至近5000个，其中政府间国际组织约300个，非政府间国际组织约4600个〔4〕。在活动领域上，非国家行为体几乎无所不在，在国与国之间的政治、经济、外交往来中，在民间文化、艺术和体育交流中，都可以见到非国家行为体活跃的身影。
非国家行为体的活动渗透到国际社会的各个领域，对当代国际政治的演变和发展产生了深刻影响。众所周知，威斯特伐利亚和会确立的体系是以主权国家为基本单位的。此后，以国家为中心的体系是国际社会结构的最主要特征，国家间的互动关系成了国际政治生活的最重要内容。随着非国家行为体的大规模介入，国际社会的空间大为拓展，国家的活动不再是国际社会的全部内容。而且，仅仅着眼于对国家行为的分析，已难以充分全面地理解和解释国际社会的变迁。因此，我们在研究国际关系时，在重视主权国家行为的同时，必须给予非国家行为体以更多的关注。
非国家行为体的兴起，对传统的国家主权观念提出挑战。传统的国际社会是由主权国家主导的。依据主权原则，国家不仅对其内部事务拥有司法上的最高管辖权，而且对外具有免遭侵略、维护独立的自卫权和平等交往权。在法律上，国际社会中也不存在任何凌驾于国家主权之上的实体。所以，主权的核心内容体现在它的独立性、至高性和排它性。
但是，绝对而又排它的主权在现实中由于一些非国家行为体的作用而受到冲击。冲击首先来自于大型跨国公司。1971年，著名的跨国公司问题专家雷蒙·弗农（Raymond Vemon ）在《处于困境中的主权》一书中断言，跨国公司在世界性生产结构中的地位对国家主权形成巨大威胁，跨国公司的挑战使国家主权的作用日渐式微〔5〕。 弗农关于跨国公司与国家主权关系的看法遭到许多人的批评。赞同者也好，批评者也好，问题的关键在于，不论是发达国家还是发展中国家，不论是母国还是东道国，跨国公司对国家主权的挑战是不容回避之事实。跨国公司以跨越国界的经营方式，以追求纯粹的商业利润为最终目的，其整体的而不是分割的、全球的而不是地方的经营战略，同母国和东道国的国家利益常常存在抵触和冲突。一旦存在利益上的抵触和冲突，跨国公司行为的极端后果就可能威胁到东道国政权的稳定，如1954年美国联合果品公司在危地马拉阿本兹政府变动中，1953年英国石油公司在伊朗摩萨政府的倒台中、1973年美国国际电话电报公司在智利阿连德政府的被颠覆中，都扮演着不光彩的角色。跨国公司的规模及其在国际化经济中的地位，使它在东道国和母国的国内政治权力结构中成为不可忽视的压力集团，不同程度上能够左右一国的内政外交决策，从而对国家主权行使的独立性和排他性起到侵蚀作用。另外，跨国公司在转让价格、抽逃资本、逃避税收、转移就业、输出环境公害、跨国腐败上对国家安全和利益有着消极影响。国际政治经济学家苏珊·斯特兰奇在考察跨国公司在世界性生产结构中的权力地位时指出，国家要求拥有的这种传统独特权力（税收垄断权--笔者注）已经由于大公司控制生产结构而受到侵蚀，“大企业——不论私营的还是国营的”正在窃取国家的权力……当各国的生产结构不再牢牢地处于各国政府的主要控制之下时。〔6〕”
当代，侵蚀国家主权的另一股主要力量来自国际组织。伴随着国际分工的深入与细化，封闭的世界日益演变为开放、整体的世界。在相互联动的世界中，公共问题开始出现，诸如汇率与关税的协调，由于分工细化和工业化生产而提出的标准化问题，如何维持和平避免战争等等。解决这类问题是传统国际关系中单个国家的孤立行动所不能胜任的，其内在的逻辑特性要求有组织的集体行动。所以，公共问题的兴起是本世纪功能性、地区性乃至全球性国际组织迅猛发展的一个重要原因。
国际组织是以管理单个主权国家所不能及的公共问题为己任的，它的存在本身反映了主权妥协的事实，即国家把曾经包揽而现在无力管理的事务逐步地转让或让渡到集体的、共同协商的国际组织手中。另一方面，正如前文提出的，与国家行为体相比，作为非国家行为体的国际组织，其享有的权利是派生的、行动能力是有限制的，但国际组织的发展趋势愈来愈证明，它们在许多特定问题领域的决策、声明和立法上会对国家主权的行使构成外在的规范限制，而且在管理公共问题的过程中，国际组织的行动对国家主权常常造成直接或间接、公开或隐蔽的干预。美国外交关系委员会高级成员杰西卡·T·马修斯（Jessica T.Mathe ws）在最近的一篇文章中不无悲观地指出：“直到不久以前， 国际组织还被看作是由民族国家创立并为民族国家服务的机构，可是现在它们正在构建自己的选区（constituency），并通过非政府组织与世界上所有的民族建立直接联系。国家感到需要更有能力的国际组织来配合解决一连串的跨国挑战，而与此同时，它们又害怕这些（国际组织）竞争者〔7〕。”
非国家行为体的多元和丰富，它们与国家行为体的并存和互动，还使得国际社会中的空间问题变得突出和重要起来。所谓国际社会中的空间问题，就是如何协调与安排不同行为体的作用和地位。长期以来，主权国家之间的关系构成了国际社会最主要的空间，在主权国家主导的国际社会中，权力无论在法律还是事实上，都由各个国家垄断和控制。国际社会的空间结构既呈现一元的特征，同时也表明出强烈的等级性质，国际社会中的大部分问题都可囊括在主权国家权力的范畴内。但是这种一元的、等级的空间结构随着非国家行为体的介入，正在朝着多元的、网状的空间结构演变。
在多元的、网状的空间结构中，以规模和影响而论，一些非国家行为体已在国际社会空间中占据着不可忽视的地位。例如，跨国公司在90年代初掌握了全球生产总值的40%、国际贸易的50%-60%、国际投资的90%。在全世界最大的100个经济实体中， 跨国公司占了一半的比例。1995年全球最大的200家跨国公司的销售额合计为7.1 万亿美元， 大于美国的国内生产总值，也大于除了9 个最大国家之外的全世界所有国家的合计国内生产总值〔8〕。再例如， 一些全球性和地区性政府间国际组织在协调货币政策、关税谈判、维持和平、保护环境和寻求可持续发展、影响国际立法等众多领域发挥着举足轻重的作用。
更为重要的是，非国家行为体的行为加速了国际社会的分化进程。一方面，在日益全球化、一体化的世界中，国家内外事务的传统分界模糊了，昔日国家对自身内外事务绝对而又排他的权利，开始程度不同地流失到许多公共（国际）组织手中。在经济领域，国家对自己的财政、金融、贸易等政策不再享有完全独立的自由行动能力，而诸如世界贸易组织、国际货币基金组织这样的政府间国际组织，在监督成员国的宏观经济政策上发挥着日益重大的影响。在安全领域，各国的军备政策也受到国际社会越来越多的压力。例如，国际原子能机构声称，如果一国违反相关的核使用协定，它可以不经过该国政府的同意，对其核设施进行检查。引人注目的是，甚至国家对其治理领域内的自然资源开发权利也受到环境保护组织和国际法的约束。1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，宣言第二十一条阐述了国家对自然资源支配与防止域外危害的责任，即“国家拥有开采自己资源的主权，但要依循自己的环境政策和责任，确保行动要在自己司法权范围和控制之内，以免对他国或超出国际司法权限之外区域的环境造成危害”。这条原则被此后的联合国大会第2996号决议认可〔9〕。1992 年在巴西召开的联合国环境和发展会议则进一步建议创立一个关于持续发展的委员会，以监督和实施所有的保护环境协议，这表明国际社会在这一领域将要发挥更加重要的作用。
另一方面，在国家不能或不愿涉足的领域中，非国家行为体（特别是非政府组织或民间社团），正在发挥着不可或缺的作用。非政府组织指“各种学会、研究机构、自愿的协会以及各界和各行业组织--妇女团体、工会、商会、农业或住房合作社、邻里间的联合会和宗教团体等等，这些团体把政府之外的许多力量汇聚起来”。据估计，1993年全球非政府组织已达到28900个〔10〕。它们培育新的观念；提倡、 抗议和动员公共支持；进行法律、科学、技术和政策分析；提供服务；设计、执行、监管与加强国家和国际承诺；改变制度和规范；提供知识、技术和非官僚主义的工作方法，弥补官方机构力量的不足；它们还可以充当非官方的或者可供选择的沟通渠道，并帮助建立关系、创造弥合政治分歧所必需的信任关系；越来越重要的是，非政府组织正帮助确立公共政策的议程——指明或确立需要紧急处理的问题〔11〕。总之，在一个日渐凸现的全球民间社会（也称全球市民社会：global civil society）中，非政府组织已成为重要的变革力量。
结论
三十年战争在欧洲使民族国家最终取代了君主和帝王的权力，成为拥有主权、享有独立的国际关系主体。而随着工业革命的扩散和国家意识的觉醒，主权的民族国家形式已成为非欧洲世界民族仿效的模式。非欧洲世界民族的国家建构随着第二次世界大战后的非殖民化运动的胜利而告一段落，其后果是塑造了以主权国家为中心的国际体系。
不可否认，国家享有主权，尽管遭到消削弱，国家仍是唯一拥有对外来威胁（侵略）保持最有效反应的主体。所以，主权国家仍然是国际关系中的最基本行为主体。然而，正如以上分析的，今天的国际社会不再仅仅由主权国家统构，非国家行为体已成为国际社会变迁的重要因素。国际社会在走向全面发展的过程中，非国家行为体的演变趋向如何？它们将对国家行为体产生多大的影响？怎样影响？国家行为体与非国家行为体之间的关系如何协调与分工？这些问题是国际关系理论与实践必须正视的重大课题。
注释：
〔1〕在西方国际关系学界， 一些人主张个人（特别是精英人物）也是国际关系中的行为主体，例如行为主义学派的代表人物卡尔·多伊奇在《国际关系分析》一书中专辟一章论述精英的权力（参见：卡尔·多伊奇：《国际关系分析》，世界知识出版社1992年版，第88-97页）。笔者认为，从历史条件和国际法地位来看，个人作用是不能被视为国际关系行为主体的。
〔2〕例如， 经典的现实主义者与多元主义者对待非国家行为体的态度就迥然不同，前者重视国家行为体、轻视非国家行为体，后者则强调非国家行为体的地位与作用。参见：Paul R.Viotti，Mark V.Kauppi："International Relations Theory-Realism，Pluralism，Globalism"，New York，Macmillan Publishing Company，1987，pp.32-34，pp.192-193.另外日本学者猪口孝将“国际政治主体论”分为4种，即：霍布斯构想中的国际政治主体论，格劳秀斯的构想、 马克思的构想、多元主义的构想。参见：〔日本〕山本吉宣主编，《国际政治理论》，上海：三联书店1993年版，第130-138页。
〔3〕K.J.Holsti："International Politics：A Framework For Analysis"，Englewood Cliffs：Prentice-Hall，Inc，1988，p.62.
〔4〕转引自：Charles W.Kegley.Jr，Eugen R.Wittkopf："World Politics：Trend and Transiormation"，New York：St Martin""s Press.1993，p.155.
〔5〕Raymond Vemon："Sovereignty at Bay"， New York：Basic Books.1971.
〔6〕〔英〕苏珊·斯特兰奇：《国家政治经济学导论：国家与市场》，经济科学出版社1992年版，第102页。
〔7〕参见：Jessic T.Mathews："Power Shift"，Foreign Affairs，Volume76，No.1 January/February 1997，p.58.
〔8〕数字见李琮：“论经济国际化”， 载《中国社会科学》1995年第1期；《世界经济巨人》，载《南华早报》（香港），1996 年10月14日。
〔9〕Susan H.Bragdon："National Soverignty and Global Environmental Responsibility：Can the Tention Be Reconciled for the Conservation of Biological Diversity?"，Harvard International Law Journal，Volume33.No.2（Spring 1992），pp.384-386.
〔10〕〔瑞典〕英瓦尔·卡尔松、〔圭亚那〕什里达特·兰法尔主编：《天涯成比邻-全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司1995年版，第31、32页。
〔11〕参见：《天涯成比邻》一书，第32、235、246 页；以及Jessica T.Mathews："Power Shift"，Foreign Affairs，p.53.
