治理的词源是拉丁文和古希腊语的“掌握、控制”，属于现代学术范畴，在当代不同学科中应用得非常广泛。20世纪60年代以来，随着现代大学治理理论的兴起，美国教育理事会(ACE)和美国大学治理董事会联盟(AGB)等在1966年发布了《学院和大学治理宣言》，把大学治理定义为：基于大学内部不同部门人员的责任分工和权利决策，它代表着教师和管理人员等不同利益方的权利和责任诉求。随着我国高等教育的快速发展，2010年3月，我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，明确提出要“完善中国特色现代大学制度”。《教育规划纲要》政策的深入执行，为我国大学治理问题的理论发展指明了方向和道路，一定程度上也意味着我国大学治理研究由学校单独的自发探索，逐渐向“获得政治合法性并进入政策流程”[1]阶段过渡发展。
1.地方大学治理的现实背景。20世纪90年代以来的大学扩招，令在校大学生人数急剧膨胀；地方大学、民办高校、独立学院飞速发展，给我国原来较为稳定的高等教育系统治理结构带来深刻影响，推进学校内部权力结构调整、提高民主决策水平等大学内外部治理问题日益凸显。
地方大学通常指的是由地级市一级政府出资举办的，接受省级教育行政主管部门(省教育厅)和市政府双重领导，俗称省市共建(管)的普通高等学校，在行政层次上属于正厅或副厅级别。根据教育部发展规划司2014年7月的统计数据，我国共有地方普通高校844所(见图1)，占全国高等学校的比例为33%。
图1 我国高等学校组成结构图
从我国高等教育发展的全局来看，地方大学为我国高等教育大众化发展做出了突出贡献，截至2013年底，全国地方高校在校大学生人数逾1400万人，占全国高校在校生人数的55.2%。我国地方大学的办学历史普遍比较短，基本在20～50年间，在很大程度上与那些由中央政府或省级人民政府举办、历史动辄近百年的部属大学有显著差别。在校生规模、师资队伍结构、科研水平与能力、学校文化、发展环境等方面都具有较为显著的地方性特色。这促使我国大学治理理论和现代大学制度的建设不断向多元化发展，“知识形态从一元化走向多元化，是人类学给现代社会科学带来的进步”[2]。
2.地方大学治理面临的主要问题。我国地方大学在长期办学历史发展过程中面临诸多矛盾和冲突。一方面，地方大学的办学环境比较复杂。与传统的部属院校相比，我国地方大学在我国由计划经济向市场经济转型时期，更多地承担着国家教育行政机构、省级教育主管部门、地方政府、市场、社区和自身发展要求等方面的责任与压力。另一方面，地方大学办学定位比较模糊。举办者和管理者在地方大学的定位、类型等问题上意见分歧较多，也是困扰我国地方大学治理的一个难题。
我国高等教育的职能定位长期处于一种不确定的状态，政府、社会、市场和大学之间的关系错综复杂，边界长期不清，导致地方大学治理在制度上、理论上和实践上处于发展的十字路口，使得地方大学对区域经济社会发展贡献较低。
鉴于此，研究地方大学的治理问题，在实践层面，必须坚决地避开欧美大学制度的反民主化趋向和极端学术化取向，避开那些只是简单地建立一些所谓的校务、教务、学术、教师等各种类型的委员会，选择公开招聘大学校长等方法来弥补权力制衡制度的缺憾等“打补丁补漏洞式”的制度创新[3]；在理论层面，必须开阔眼界，不能仅仅囿于教育学、管理学等这些相对单一的学科范围，还要在跨学科的视角下综合考虑政治学、历史学和社会学等学科立场，系统思考我国地方大学治理面临的制度环境、逻辑体系和理论进路等问题。
回顾新中国高等教育发展的脉络，我国地方大学由“管理”到“治理”的基本路向展示了一个清楚的大学治理模式。
进入21世纪之后，我国的高等教育发展与政府、社会、市场的关系正在发生渐进式的改变，在中国经济逐渐呈现一种新常态的情况下，地方大学的治理运行机制逐渐由地方政府的“单中心”管理向政府、社会和大学的“多中心”治理转向，地方大学逐渐由高等教育领域的“边缘”角色走向社会舞台的“中心”，这客观上要求政府、市场以及各种社会力量参与到地方大学的治理过程中来。
“治理”是各种公共的或私人的机构管理其部门共同事务的诸多行为方式的综合过程，它没有终点，只有阶段性目标[4]。因此，在治理的过程中，不同利益方的诉求和矛盾冲突逐渐得到调和，得到认同的正式的制度和规则成为一种行为规范，人们逐渐在符合自身利益的制度安排下开展工作。一定程度上，“治理”概念有两个较为明显的特征：首先，治理是一个形成性概念，它不是一套固定的规章制度，也不是一种活动，而是一个不断完善的工作过程；其次，治理不是通俗理解的控制和稳定，而是不断的调整和协调，以及在这个过程中发生的持续的互动活动[5]。所以，在本质上我们可以把“治理”界定为一种倡导合作、摒弃对抗和冲突的管理方式。
在管理学的视野下，治理追求的目标是一种善治。我国地方大学治理的过程中，地方政府、社会、市场和学校是四个重要的角色，他们在互动与合作中谋求大学的善治。从我国地方大学目前的发展状况来看，这个治理过程呈现出三个基本特征，第一，地方大学治理结构呈现扁平化特征。这在地方大学的权责结构中表现得特别显著，比如办学自主权和管理自主权。地方大学与部属大学相比，他们面临的问题更加严峻，地方大学的人事制度、财政拨款、招生就业和内部管理体制等均受多方约束。第二，地方大学办学特色呈现多样性特征。如地方大学在校、院、系三级管理体制方面，面向地方经济社会发展的低重心的办学定位，植根地方特色的学校文化等，都对大学的学科布局、专业设置、培养模式提出了不同要求并产生了深刻的影响。第三，地方大学治理主体要素呈现多元化特征，表现为比部属大学更加受制于利益相关者。各级政府尤其是地方政府、地方文教部门，地方企业界、社区、家长以及学生等，都从不同角度影响地方大学治理的方式和路向。
我国地方大学治理的逻辑包含两个层面。一是价值层面，即对大学为何和大学何为的哲学认识。在国际高等教育发展史上，从19世纪英国著名教育家亨利·纽曼(Henry Newman)的《大学的理想》到20世纪美国著名教育家克拉克·科尔(Clark Kerr)的《大学的功用》，都试图在价值层面回答“传统大学”与“新大学”或者说古典大学与现代大学的理念和追求以及大学与外部社会变化着的关系。政治学者们认为，学者在大学里探讨深奥的知识是因为它对国家有着深远的影响；一些思想家认为，“闲逸好奇”的精神追求是大学存在的目的；但是一些所谓的实用主义者却在“高等教育哲学的政治定位和认识论之间谋求一种有效的和谐”[6]，因此，在回答大学到底是“象牙塔还是加油站”，它的定位是“公益性还是产业性”等哈姆雷特式的问题时，我国地方大学治理的主流价值观正在逐渐趋向于现实主义或实用主义路向。
二是理论层面，在对大学治理问题的理论认识方面，哲学家们怀有浓厚的兴趣。1933年，海德格尔(Heidegge)在就任弗赖堡大学校长时的就职演说中，明确提出大学的首要的、本质任务是要实现大学的独立“自治”，不受外来权贵的干扰和影响等；2001年，法国哲学家德里达(Derrida)来到中国，并到上海复旦大学进行演讲。他在演讲中提出了一个“无条件大学”概念，“大学应是一个无条件追求真理的地方”[7]。此外，在经济学和管理学这两个学科，不少专家从人力资本理论、管理效能和产权结构视角来探讨大学治理问题，如弗里德曼(Friedman)等一批新自由主义经济学家，就计划在现代企业管理的制度框架内改造现代大学制度，他们的一个核心观点就是市场这个“无形的手”可以深刻地影响大学治理的逻辑结构框架的建设。在这些理论认识架构的影响下，我国地方大学治理孕育出了自己独特的逻辑理念，比如在人才培养方面，很多学校弱化了培养“博学和自由发展的人”，而注重促进地方经济社会发展，着力培养“实践型、应用型”的技术人才；在科学研究方面，地方大学不再强调“追求知识创新和探寻真理”的传统定位，而强调立足区域社会发展需求的“服务国家和地方战略”。
我国地方大学与欧美发达国家的大学和传统部属院校的发展脉络不同，地方大学的兴起与发展始终与地方或区域经济社会发展密不可分，正是在这种独特的发展背景下，预设了我国地方大学治理的理论模式与实践道路。
毋庸讳言，构建我国地方大学治理模式，必须依据地方大学不同的办学历史，在充分考虑地方大学治理特征及其面对的政治、经济、教育、文化、市场等制度因素之后，按照历史与逻辑相统一的思维路径，秉持现实主义价值观来进行探索。基于对地方大学治理特征的认识和治理要素的分析，我们构建了一个地方大学治理模式，其基本结构如图2所示。
这个治理模式兼顾到中央政府、省级政府和大学的需求。在兼顾地方大学外部治理的制度环境、文化背景、制度转型趋向以及地方大学治理特征后，在供给的动态平衡之中，展现了地方政府、社区、就业市场对大学治理的约束和影响。
该治理模式的基本特征是：第一，弱化了行政力量的影响力。在这个治理模式中，中央政府和省级政府退居大学治理圈的外围，他们对大学的影响主要在宏观政策的制定和引导方面，不再具体参与大学的行政管理实务。第二，协调了不同治理主体的角色定位。具体来说，政府、社会、市场和学校四大要素在大学治理过程中具有不同的作用。在这个治理模式中，政府和社会主要起到宏观的引导作用，市场和学校主要在具体的事情上做出判断，这四个要素互相博弈。第三，形成了一个开放的治理行为循环结构。地方大学的治理，关键问题是如何规范政府的行为。在这个治理模式中，政府主要是一个信息提供者，并在一个开放、公平、透明的环境下为大学提供拨款。与此同时，地方高校在人员、科研成果等资源方面，需要在就业市场、社区和市级政府之间进行交换和交流，这不仅体现了地方大学的动态调整过程，而且契合了治理机构中的多主体、多中心和责、权、利相统一的治理原则。
第一，规范地方政府角色。作为地方大学的主要出资人，地方政府在地方大学治理的过程中发挥着重要的作用。地方行政和教育主管部门不仅在财政上能够对大学发挥主要的影响，而且在具体的大学事务中影响学校的决策。因此，必须要规范和厘清地方政府在大学治理过程中的角色和定位。一是严格限制地方政府参与大学具体事务。地方大学要按照自己的内部治理需要来设置管理机构和部门，而不是为了和政府部门对接。同时，地方政府要转换观念，恪守行政权力边界，克制自我权力冲动，避免过度参与大学治理事务。二是政府主导整合各类资源，在保障地方高等教育事业预算经费逐年增加的前提下，地方政府要创造条件鼓励社会资本投入到教育中来，通过政策引导、税收优惠和转移支付等措施，营造一个有利于地方大学发展的良好环境。
第二，健全法律规章体系。我国1998年颁布了《高等教育法》，其中第31～38条明确规定大学拥有人才培养、科学研究等8个方面的自主权，但是这些自主权在地方高校的落实还需要相关法律法规体系的健全。在依法治国的逻辑框架内，如果《高等学校法》或《大学法》能够顺利立法并通过实施的话，将为地方大学治理提供一个有具体法律依据的支持。一方面，需要及时将大学教育法学学科专业的研究成果予以推广，通过学术研究促进我国高等教育体制改革，进而影响地方大学治理具体问题的解决。另一方面，需要大力加强大学章程的修订和完善。我国地方大学的章程不完善、不健全、不合理的问题非常突出。因此，要积极推进地方大学章程建设，通过明确的章程确立基本规章制度，合理地界定学校的权力框架和运行机制。特别是对学术权力和行政权力的划分，“党委领导下的校长负责制”等具体制度的落实和实施，必须要进行深入地研究。
第三，建立现代大学制度。有学者认为，“对于一个具体而确定的时代来说，制度是最高意义上的创新力量。这是从制度激励人们行为的最高规范意义上讲的。制度决定了人们的行为预期，是终极意义上的行为规范。对个体、一个组织和利益集团来说莫不如此。”[8]对我国地方高校来说，内部治理方式的变革就是要逐步建立符合现代大学精神的组织管理制度，它包括大学法人的治理原则和治理结构，从组织架构上规定并体现了大学法人与政府管理主体之间的相互权限和责任，以及相互制约关系。国际上公认的原则是，没有现代大学制度就没有真正的大学治理，制度是高等教育的灵魂。合理的大学制度是地方大学治理的基石，合理的治理模式是基于现代大学制度的大学治理制度，因此，我国地方大学治理的未来取决于今天我国高等教育的制度安排和制度创新。要做到这一点，必须要使地方大学的制度体系的建设依法合规、扎根于广大教师和学生之中，创制过程中充分考虑并反映正确合理的意见、建议，通过方式民主、过程公开、渠道顺畅、体现公益与公意来确保包括章程在内的各项制度规定明确、条文科学、事项具体、契合实际，有长远性。
第四，优化资源配置方式。一定程度上，地方大学治理的难题在于资源的有效配置方式。对许多地方大学来说，书记、校长的日常工作较多是与政府部门打交道，以便获得政府的支持。各类评比、会议、工程种类繁多，极大地限制了学校内部正常事务的开展。特别是政府在分配资源的时候，一个大学的行政级别具有很大的影响力。因此，要推进地方大学治理，需要在“通过法律框架下的制度安排，保障教育资源配置的程序公平，变行政主导型为市场引导型，使各类型和层次的高校都有可能通过竞争，获得相应资源。市场经济国家高等教育一般运行机制，就是在大学自治基础上的、以市场供求调节为主的、辅以政府干预的运行机制”[9]。由此看来，大学的“去行政化”是一个大学治理亟需破解的难题，只有这样，才能保障教育资源配置的公平与效益的提高。
参考文献：
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[2]克利福德·吉尔兹.地方性知识——阐释人类学论文集[M].王海龙，等，译.北京：中央编译出版社，2004：33.
[3]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究，2012(06).
[4]弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].黄胜强，等，译.北京：中国社会科学出版社，2007：5.
[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：78.
[6]布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2002.
[7]杜小真.德里达中国讲演录[M].北京：中央编译出版社，2003：108.
[8]李风圣.制度高于技术[J].读书，2005(04).
[9]柯武刚，等.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000：515.
基金项目：本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“高等教育投入与经济发展协调关系研究”(项目编号：GD13XJY06)研究成果。
