习近平总书记针对4?20芦山地震灾后重建工作曾作出重要批示，指出“中央有关部门要系统总结这次灾后恢复重建工作经验，深入研究把握内在规律，在国家层面研究出台灾后恢复重建工作的指导性政策法规。”根据这一批示精神，本文首先探讨以芦山地震灾后重建为代表的我国灾后恢复重建工作的经验与不足，在此基础上讨论在国家层面加强顶层设计，全面提升恢复重建能力的思路。
经过汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震等重特大自然灾害的恢复重建工作，我国积累了丰富的重建经验。其中，4·20芦山地震后的灾后重建是其中的集大成者。其经验主要有：（1）总体方针明确，即习近平同志指出的“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”；（2）领导指挥有力，建立省市县三级联动的重建指挥体系，既有党委书记挂帅的恢复重建委员会总体领导，也有务实高效的工作推进机制来落实各项政策和项目建设；（3）科学规划引领，在规划内容上高起点统筹谋划、有机衔接，在规划执行上将严格执行和个别调整相结合；（4）坚持民生优先，优先推进城乡住房建设，加快公共服务设施重建，扎实抓好地质灾害防治，强化灾区民生保障；（5）着眼长远提升，突出抓好产业重建，改善基础设施条件，培育特色城镇体系；（6）创新政策保障，项目审批上最大限度简政放权，强化重建要素保障，创新对口援建帮扶机制；（7）创新社会参与机制，积极引导社会组织有序参与重建，注重营造凝聚正能量的舆论环境；（8）引导灾区群众参与，引导群众成立自建委员会参与重建管理，开展感恩教育和深入细致的思想工作。
纵观芦山地震灾后重建实践和以往的重建经验，中国特色的灾后重建模式已经逐渐展现为一个思想内涵深刻、具体内容丰富、总体较为成熟的体系。其突出特点是：宗旨上，坚持以人为本、民生优先；方向上，坚持尊重自然、科学重建；战略上，坚持统筹兼顾、跨越发展；机制上，坚持中央统领、地方主导；执行上，坚持凝聚力量、多方共建。
但是，由于我国幅员辽阔，自然灾害多发频发，恢复重建任务繁重，各地灾后重建工作质量并不均衡。一些地方的重建工作存在如下问题：目标单一，如只注重住房的重建，不注重整体上的民生重建；主体单一，不注重广泛动员社会各方力量参与重建；推动力度不够，没有建立和创新有力的工作机制推动重建；效果不够好，没有实现人民满意和推动社会经济跨越式发展。克服这些灾后重建存在的不足，需要国家层面的顶层设计和总体政策来推动。
借鉴国内外经验，我们可以从国家层面,在恢复重建的总体战略规划、政策法规、运作流程、工作平台、能力建设等方面更上一层楼，进一步丰富中国特色灾后恢复重建模式。
灾后重建工作本身具有战略性。着眼于人民群众的长久安居乐业,着眼于百年大计，是“以人为本”恢复重建宗旨的内在要求。这既需要针对所发生的具体的灾害制定高质量的灾后重建规划，也需要从国家总体层面制定未来一个时期的应对自然灾害的恢复重建战略。
国家层面的灾后恢复重建战略是全国恢复重建的总体行动指南，它有两个功能：一是作为各个具体恢复重建规划的总规划，通过提出重建的方针、原则、路径等给编制单项重建规划提供指导；二是作为提升各个层面的灾后重建能力的能力建设规划，为重建的机制创新、提高各级政府领导灾后恢复重建能力提供指导。
制定恢复重建总体战略，一直以来受到我国中央政府和国际社会的广泛认同。2015年3月第三届联合国世界减灾大会通过了《2015-2030年减少灾害风险战略框架》。其中要求灾后恢复重建必须要“再建设得更好”，提出在恢复重建过程中，加强灾害风险公众教育、减少新的灾害风险等原则和一系列战略措施建议。美国在2011年出台的名为《全国应急准备目标》的战略文件中，提出要加强8项恢复重建的能力：通用的规划能力、公共沟通能力和操作协调能力，以及专门的经济、健康与社会服务、住房、基础设施、自然与文化资源五个方面的恢复重建能力。我国在《国家综合防灾减灾规划（2011-2015）》中也从总体上提出了加强恢复重建能力的要求。
为了加强对于今后灾后恢复重建工作的指导力度，建议在今后的国家规划中加强恢复重建战略方面的内容。这可以在新的国家中长期防灾减灾规划或十三五防灾减灾规划中以专门的章节加以阐述，也可以考虑制定专门的《国家灾后恢复重建战略》，进一步明确今后灾后重建总的指导原则、战略目标和战略措施。这一战略可明确如下要点：（1）指导原则上，与全面建成小康社会相适应，把灾后恢复重建作为跨越式发展的契机。（2）战略目标上，涵盖经济、社会、文化、生态等多层面相融合的、系统的跨越式发展要求，涵盖恢复重建体制机制创新和恢复重建能力提升的要求；（3）战略措施上，体现科学重建、全社会广泛参与、充分发挥灾区群众的主人翁精神等原则。
恢复重建工作政策性强，涉及到国民财富的再分配，关乎千家万户和各个地方的切身利益，需要多层级、多部门、多主体协同努力，因而必须依法依规进行。有关法律规范应当详细阐明恢复重建中的主体责任、工作规则、主要方法等内容，以便各方参与者能够方便地在政策执行上有所遵循。
在我国，《中华人民共和国突发事件应对法》中有3项条款对履行统一领导职责的人民政府在恢复中的职责、向上级政府求助、制定相关政策与规划做了规定。《自然灾害救助条例》在 “灾后救助”章节中以11项条款就灾后救助做出规定。此外，《汶川地震灾后恢复重建条例》对汶川地震这一特殊灾害的灾后恢复重建做出明确规定。这些法规奠定了恢复重建的法律基础，但也显示出普适性恢复重建法条不够全面、深入的不足之处。
其他一些国家也非常注重恢复重建相关规范的制定。在英国，其《全国应急响应与恢复指南》（2007年颁布）对经济、环境、文化、心理四个方面的恢复做出原则规定；在美国，其《全国灾难恢复框架》（2011年颁布）详细阐明了各级政府在恢复工作中的职责、恢复工作的各方协作框架、制定恢复预案方法、编制灾后恢复规划方法等内容。
我国可以考虑在梳理已有法规并借鉴各国经验基础上，制定专门的《恢复重建条例》。《条例》可以足够的篇幅就灾后恢复重建的各项工作做出规定，使其能够对全国各类灾后重建活动起到切实的指导和规范作用。其主要内容可包括：（1）灾后恢复重建的总体指导思想和原则；（2）包括民生、经济、生态、社会治理等方面恢复重建的系统性工作内容要求；（3）各级政府和社会组织在恢复重建中的基本职责；（4）恢复重建的基本政策和政策落实的措施方法；（5）事前制定灾后恢复重建预案、事后编制灾后重建规划的方法要求。
为了在灾害来临时能够有序、有效处置，各级政府普遍制定应急响应预案，其中常常对事后的恢复重建做出简要规定。但是这些规定都不足以指导恢复重建工作。因为，与应急响应相比，自然灾害的灾后恢复重建工作也往往十分紧迫，而且其工作内容更为复杂、牵涉到的方面更多，对参与者的要求更高。对于任何一级政府而言，如果事先没有明确的关于恢复重建的具体机构职责规定和工作程序安排，也很容易造成效率低、协作难、成本高的状况。恢复重建预案可以对政府开展灾后重建工作发挥重要的路线图作用。
部分灾害频发国家已经认识到恢复重建预案的重要性。例如，美国联邦政府在2011年制定了《联邦政府灾后恢复重建跨部门操作预案》。该预案以230多页的篇幅对联邦政府在社区恢复、经济恢复、健康恢复、基础设施恢复、自然与文化资源恢复等五个领域的恢复重建工作编制了详细的计划。
借鉴有关国家做法，我国中央政府可制定国家级《恢复重建总体预案》，也可以就多发频发的地震灾害、地质灾害、水旱灾害等灾后重建制定专项恢复重建预案。各地也可以根据需要制定各自层级的《恢复重建预案》。与应急响应预案相类似，《恢复重建预案》要具体规定在何种等级灾害情形下，某级政府及其相关部门应具有哪些职责，以及应采取何种组织措施、具体方法来对灾后重建工作进行及时有效的领导。
恢复重建是政府主导、全社会参与的事业。在全社会参与共建的大背景下，越来越多的企事业单位、社会组织参与到恢复重建进程中来，使得恢复重建过程日益具有很强的开放性。这就需要不断提高信息交流的效率，提高不同主体之间进行交易、协调、协作的效率。为此，需要建设与大量主体参与、大规模数据交换、动态协调管理相适应的信息服务平台。
在以往的灾后重建过程中，资源供给方无法及时找到需求方、需求方无法及时找到资源的现象突出。此次芦山地震灾后恢复重建过程中，四川省雅安市注重搭建合作交流平台，在整合恢复重建需求与资源方面进行了有益的探索。一是成立了全国首个社会力量参与的协同平台——雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心，并在8个县区设立分中心、在47个乡镇设立服务站，形成了上下联动的组织平台。通过这一平台实现与社会组织信息共享、社区共建、项目共推。二是在资源对接方面，通过定期举办需求对接会、项目洽谈会促进社会资源与重建需求无缝对接。三是招商引资方面，实行产业定向招商、对口帮扶招商，以及以优势资源推进特色产业招商。
为了促进全国范围的灾后恢复重建工作，建议在已有探索基础上，由国家减灾委员会牵头，开发建设全国灾后重建大数据信息管理平台，使各级政府、企事业单位和各类社会力量依托该平台，形成覆盖全国的恢复重建网络。这一网络要实现以下功能：（1）资源管理平台，通过准入审核和动态管理，使平台上集中优质恢复重建资源；（2）交流交易平台，通过便利的信息展示和项目推介等方式，促进恢复重建项目的交流交易；（3）经验交流平台，通过展示各地恢复重建的经验做法为后来者提供借鉴；（4）监督管理平台，通过信息公开推动阳光重建。这一平台的建设与运营必将极大地提升各地恢复重建信息和资源交流交易的效率。
恢复重建工作专业性很强，要求各方面组织管理者具有较高的政策水平，具有丰富的经济建设、社会建设、文化建设、生态建设等多层面知识。提高政府官员和各方组织者的恢复重建组织管理水平，提升其依法重建和科学重建能力，是确保恢复重建高水准执行力的重要保证。历次重特大灾害后的重建经验表明，恢复重建亟需大量复合型人才。
发达国家普遍重视管理者恢复重建能力培训。在美国联邦应急管理学院的1000余门课程中，有300多门与恢复重建相关，涵盖了恢复重建规划、组织、实施等各个方面。英国应急规划学院、德国联邦危机管理学院等机构，也都开发了系统的恢复重建课程。
借鉴有关国家经验，我国应当依托国家应急管理人员培训基地，带动各地政府应急管理培训机构，形成系统的恢复重建管理能力培训体系。（1）系统总结恢复重建经验并开展必要的理论研究，在此基础上编撰培训教材，开发系列的恢复重建干部培训课程；（3）通过加强对党校、行政学院系统的教师培养和聘请有经验的恢复重建组织者作为兼职教师，培育专兼结合的恢复重建培训的师资队伍；（3）把理论教学、案例教学、实地考察等教学方式相结合，开展高质量的恢复重建专题培训。可以相信，通过系统的恢复重建政策和法规培训、恢复重建项目规划与管理技能培训等，各级领导干部驾驭恢复重建的能力一定会得到整体提升。
在以上关于顶层设计的五项内容中，恢复重建总体战略是方向，《恢复重建条例》是基础，国家级《恢复重建预案》和全国恢复重建网络是工具，高质量恢复重建干部培训是支撑。五者合一构成全面提升全国灾后恢复重建能力的动力机制。
[基金项目] 国家社会科学基金重点项目“中国特色御灾模式研究”（项目批准号：14AKS021）
