改革开放三十多年来，我国农村金融改革取得了巨大成就，但在整个金融体系中仍然是最薄弱的环节。农民收入低下，金融供给不足的“虹吸现象”严重，导致农村地区的金融资源匮乏、金融服务不到位。为缓解以上矛盾，中国银监会于2006年12月20日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许在农村金融市场新设“村镇银行”、“贷款公司”和“农村资金互助社”。尔后，村镇银行如雨后春笋般地发展起来。根据银监会相关数据，截至2014年底，全国已经组建村镇银行1233家，其中批准开业1152家；负债总额6847亿元，比上年增加1433亿元，占比26%；各项存款余额5808亿元，比上年增加1176亿元，占比25%。村镇银行的兴起，有效缩小了城乡金融服务差距，提升了农村地区金融服务水平。但是村镇银行还处于发展初级阶段，还面临着制约发展的诸多问题，如何生存并持续发展是一个十分关键的问题。
社会认知度有待提高。尽管相关媒体对村镇银行进行了大力宣传，村镇银行也通过多种渠道对自身做了广泛宣传，但村镇银行作为一个新生事物，在农村地区尚未被广泛接受和认可，大部分民众对传统的金融机构比较信任。由于广大民众金融知识的匮乏，对国家金融方针政策的不了解，很多社会大众认为，村镇银行是私人银行，没有保证，不知什么时候就会关门“黄了”，对村镇银行一直持怀疑和观望的态度。比如，村镇银行股东可以为自然人，加上村镇银行规模远不及其他银行业金融机构，致使不少群众误认为村镇银行是入股的私营企业、老板个人的银行，部分群众甚至将其与20世纪的农村合作基金会联系起来，怕再一次受骗上当，不敢到村镇银行办理业务。另外，村镇银行目前的经营规模偏小，金融供给能力较弱，不能满足一些较大项目的融资需求，使得地方政府对村镇银行的认可度也较低。
市场定位有偏离支农宗旨的现象。根据银监会《村镇银行暂行管理规定》，“村镇银行是在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。”而从选址看，多数村镇银行都设在县城所在镇，而非真正的深入到村镇之中。加之由于农户抵押物不足、抗风险能力弱、还贷风险大等因素，在利益驱动下村镇银行往往热衷于向龙头企业、个体工商户等发放大额度贷款，向农户贷款则不积极。这在某种程度上偏离了设立村镇银行的政策初衷。
资金来源相对不足。大多数商业银行通过以下三种方式增加资金来源：收益留存、发行股票和负债。一方面，村镇银行建立时间短、名气小、社会认知度低，很难从外部引入资金，其收益远不及城市各大商业银行，而且由于多数企业资金管理水平不断提高，银行利润空间被压缩，大型商业银行为了增加盈利已经把业务开展到农村，把目标转向乡镇小客户，导致县级以下的村镇银行竞争激烈，因此通过收益留存增加资本这条道路行不通。另一方面，《村镇银行管理暂行办法》中规定，村镇银行最大股东必须是银行金融机构且持股不得低于15%，控股模式单一，使得民资股东很难享有话语权，阻碍村镇银行股本扩张。最终，村镇银行融资最主要的渠道是通过业务负债，即吸取存款，但依然存在很大问题。由于缺乏国家信用担保，农民不能放心将钱存入村镇银行，他们更愿意把钱存在名气较大的商业银行的分支机构。即使农民愿意把结余的钱存入村镇银行，但农村收入水平低，闲置的可用资金基数小，村镇银行能从农村吸收的存款数额也相对有限。另外，村镇银行成立时间较晚，部分乡镇企业还不能完全信任村镇银行，往往会选择成立时间较长的其他金融机构开展合作。
法律体系建设有待完善。我国农村金融机构正处于改革阶段，农村金融体系不断变动，目前尚未建立起一个专门的、完备的村镇银行管理法律体系。
目前，我国村镇银行通用的法律规范文件主要是2007年颁布的《村镇银行管理暂行规定》，2009年颁布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》和2011年颁布的《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》等，这些规定都只是基本的原则性规定，并没有针对村镇银行在建立管理细节上作出详细规定，而且法律位阶较低，只能着手于眼前的发展，不能对村镇银行长远发展进行有效指导和提供法律保障。作为新生事物，由于相关配套措施准备不充分，村镇银行在实际业务操作中遇到很多困难，发展受到一定制约。比如，因支付及征信系统无法开通，从而影响村镇银行正常经营，不利于村镇银行规避风险；因银联问题自助设备仍未开通、银行卡业务无法办理，减少了村镇银行的服务手段和品种，降低了村镇银行的竞争力；税收、准备金率等政策缺少扶持措施，不利于村镇银行的发展，等等。
金融监管缺乏针对性。当前银监部门对村镇银行采取“低门槛、严监管”的模式，“低门槛”即适当降低机构和业务的市场准入条件，增加农村地区银行业金融机构的覆盖面；“严监管”即强化监管措施，实行刚性市场退出约束。但事实上很难将“严监管”这一目标落实到位。一是目前的监管力量不够充足。二是即使有足够的监管力量并采用目前的银行内部关系人控制的模式来对村镇银行实行严厉的监管，也可能因为管得过多过严，而使村镇银行失去应有的生机和活力。
以退出机制的运用来看，村镇银行一旦出现经营风险，就启动刚性市场退出机制，其负面效应是很难预料的。并且由于金融风险有着强烈的传导效应，因某一家金融机构非正常退出，则有可能引发区域性的金融风波。
公司治理有待完善。公司治理是村镇银行面临的基本问题，它是当前乃至今后相当长时期内困扰村镇银行发展的主要障碍。缺乏完善的公司治理，村镇银行不可能建立成型的企业文化，也不可能有规范的业务经营，难以摆脱家长式管理的束缚。按《公司法》要求，村镇银行形式上均已建立“三会一层”的架构，但受多方因素影响，这个架构在村镇银行内很难发挥实际效用。一是发起行的影响力巨大，受设立之初的阶段性制约，村镇银行与发起行之间，必然存在千丝万缕的联系，发起行的运行管理模式无可避免地影响着村镇银行。二是股权倾斜过大，影响其他股东作用的发挥，其他股东地位被动，对村镇银行的管理与发展基本发挥不了作用。三是缺乏合理的目标规划和制度设计。比如合理的用工制度、激励考评制度，以及发展战略、操作流程，等等。管理不到位及管理意识的错位，导致村镇银行政策优势得不到充分发挥，本该形成合力的长处成了制约村镇银行发展的短板。
科技力量较为单一。一是村镇银行普遍存在缺乏差别化金融产品、创新性不足的问题。很多村镇银行的发起行将信贷技术“移植”到村镇银行，在实际工作中缺乏成熟和符合自身实际的范例参考和借鉴，与当地农村信用社趋同，贷款注重担保和抵押物。而由于规模经济原因，其信贷能力远弱于信用社。二是业务系统不健全。村镇银行均为独立法人机构，且发起行不同，使用不同的业务核算系统，科技网络单一，基本上没有加入支付、结算、交换和监测等系统，资金汇划渠道受阻，无法享受现代支付系统带来的资金汇划便利，汇兑业务主要由他行代理。并且由于许多村镇银行没有接入人民银行征信系统，造成一方面村镇银行信贷数据不能纳入人民银行征信系统，影响人民银行征信系统信贷数据的完整性，不利于其他金融机构的风险管控；另一方面村镇银行也不能查询人民银行征信系统数据库中企业和个人的信用记录，在一定程度上影响了放贷的安全性，信贷资金风险隐患较大。三是人才和技术力量薄弱。部分村镇银行高管人员风险意识薄弱、权力制约机制不到位，业务操作流程不完善、缺乏贷款风险管理和风险评估方面的专业人才。
地方政府应大力支持村镇银行发展。完善相关配套政策，给予税收优惠支持。地方政府应在财政、税收政策上给予村镇银行倾斜。比如：在营业税方面享受与农商行相同的待遇，允许在税前多提坏账准备，并给予村镇银行1-3年所得税免税期，使村镇银行资本积累稳步递增。加强对村镇银行的监管，减少资金外流。在央行的政策框架内，地方政府可率先建立涉农贷款发放奖惩机制，设定村镇银行涉农贷款的限额，根据额度来确定奖惩依据。对完成目标较好的村镇银行，可由地方财政出资建立奖励基金。地方政府给予税收、支农再贷款、委托贷款、贴息贷款、财政性存款等优惠政策，以此鼓励村镇银行加大对三农的资金投入，避免资金外流。同时，加强农村信用体系建设，从而减少村镇银行的风险及提高农户的违约成本。
完善有关金融配套政策。人民银行需对村镇银行的金融统计、利率浮动、存款准备金、支付结算、现金管理、反洗钱监测等方面做出明确规定，如允许村镇银行根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人可承受能力自主确立贷款利率，并给予村镇银行一定的支农再贷款支持，支持村镇银行稳步发展。尽快加入人民银行支付系统，畅通结算渠道。要加入支付结算体系，需要村镇银行开发相关软件，实现自身业务系统与央行相关系统的对接，并对有关人员进行培训，掌握相关技能，为村镇银行及时了解和掌握贷款客户的信用信息、扩宽业务范围、降低业务成本创造条件。银行监管部门适当放开村镇银行发起人制度限制。可考虑适当放开民间资本准入限制、允许企业或社团法人、非银行业金融机构直接投资并控股，让农民参股或入股，有利于村镇银行生存发展。同时，可利用外资银行的资金和管理优势，吸引更多外资银行投资村镇银行。另外，建议适当降低村镇银行银联入网门槛，促进村镇银行加快发展银行卡业务，实现资金周转的良性循环。
明确农村社区“草根”银行的市场定位。一是监管机构加强市场定位监管。建立支农服务质量评价考核体系，对村镇银行“三农”贷款投向和占比作出明确规定，引导村镇银行准确把握农村社区“草根”银行的市场定位，紧贴支农支小服务方向，有效平衡服务“三农”与商业可持续发展的关系，立足县域，服务“三农”，防止“去农化”趋势。二是充分利用发起银行现有成熟的金融产品、工具、技术与服务模式，提升村镇银行核心竞争力，推动各项业务快速发展。三是在贷款准入标准、审批模式、利率定价和激励约束机制等方面加大创新力度，积极探索新的业务模式，为符合条件的“三农”客户提供一站式金融服务。
银监部门应不断提升监管水平。加强村镇银行股东和高级管理人员任职资格的审查，要加强培训，提高他们的管理和运营水平。银行业监管部门加强对村镇银行的检查考核，在风险可控的前提下，突出村镇银行的支农指标的考核，对村镇银行的贷款对象和资金用途严格控制，保证村镇银行对农民的适当的贷款比例。要适度控制村镇银行的担保额度和担保行为，尤其要控制村镇银行与控股银行、重要关联人的相互关联授信。要适度控制流动性风险，建立村镇银行与控股银行的流动性风险相互支持机制，保证控股银行在流动性方面对村镇银行的支持。要积极引导村镇银行逐步建立健全完善的治理结构，建立健全完善的内控和风险管理制度，不断提高村镇银行应对风险的抵御能力。进一步放宽银行业机构发起人组建村镇银行的条件，探索境内外各类出资者，包括银行、保险、证券、信托、企业和自然人共同发起组建专门控股村镇银行的金融控股公司，逐步尝试由控股金融公司发起组建村镇银行，形成投资多元、主体多样、形式多种的银行格局。放宽有关大股东的政策规定，既有利于形成科学的法人治理结构，又有利于调动所有股东的积极性，也有利于村镇银行实现良性、健康、长远发展。
放松对村镇银行的利率管制。金融机构不愿向农村地区的贫困农户、乡镇企业贷款，除了其风险大、缺少担保抵押品等原因，还有一个重要原因——金融机构贷款利率管制过严。政府强行规定和控制利率，使信贷回报率低于市场均衡水平，则金融中介活动就会受到抑制。麦金农和肖的金融深化理论指出，发展中国家要解决经济发展问题，应该通过解除金融抑制，实现金融自由化。国际上成功的农村小额信贷项目的利率都高于市场利率。1994年孟加拉乡村银行的年利率为20%，比同期其他银行贷款利率高一倍，还款率达到96.5%；玻利维亚阳光银行1992年的实际利率高达45%，还款率高达99.4%。成功的农村小额信贷项目之所以实行商业利率，是因为他们认为低利率贷款不一定能真正用于需要资金的农户，而会挪为他用。另外，高利率对借款户也产生一种压力，使他们努力经营，以便及时还本付息；而低利率可能使借款户将其视为一种福利，而怠于努力生产经营。
加强农村信用体系建设。中国人民银行的分支机构要进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的信息采集和使用范围，引导金融机构建立健全农户、农民专业合作社和涉农企业的电子信用档案，设计客观、有效的信用信息指标体系，建立和完善科学、合理的资信打分和信用积分制度，推动建立农村信用信息共享机制。将村镇银行纳入存款保险体系。存款保险制度是一种市场化的风险补偿机制，该制度的运作能够发挥存款类金融机构相互之间的承保能力。农村金融机构参加存款保险，缴纳存款保险费，有利于保护存款人的利益，有利于形成有效的农村金融机构风险化解。村镇银行作为全新的银行，应纳入存款保险制度的范围，使村镇银行在存款保险制度这把“保护伞”下，提高公信度和社会认可度。通过市场化的风险补偿制度，合理分担村镇银行的风险。
着力通过多渠道筹集资金。一是要加大宣传力度。通过报纸杂志、电视广播等媒体，对村镇银行的性质和地位等加以宣传和解释，使广大居民和企业对村镇银行有正确的认识，从而提高社会认知度。二是对村镇银行实行相对较低的差别法定存款准备金率，给予村镇银行一定的再贷款支持，建立村镇银行与商业银行等金融机构之间的合作机制，允许村镇银行进入现有的银行之间的支付清算系统，坚持现有商业银行向经营状况良好的村镇银行发放贷款的政策，引导资金向农村市场回流，扩大村镇银行的资金来源途径。三是加强与当地的农村信用合作社、邮政储蓄等金融机构的合作。农村信用合作社以及农村中的国有控股银行一直是农村金融的主力军，其存款资金来源比较充裕，村镇银行可以与农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄等金融机构签订协议，以较低的成本获得资金，一定程度上解决资金短缺的问题。四是争取早日进入全国银行业拆借市场，以市场化的方式取得较低成本的放贷资金。五是在政策允许下发行债券、票据等金融工具融通资金。
加强金融手段创新。充分利用国家的优惠政策，在利率可调控范围内适量降息，变相降低申贷门槛，让利于民，用更优惠的条件来吸引优质客户；积极发展小额信贷，逐步积累客源；利用村镇银行作为独立法人内部结构简单的特点，制定更加便捷的信贷服务产品，积极寻找金融市场空间；利用起点低的优势，增加村镇银行数量，探索多种抵押、担保等方式来帮助专业农户、养殖大户、经济合作组织解决其资金需要，提升盈利能力。加强宣传，通过媒体多渠道宣传，介绍村镇银行的新型业务，提升村镇银行的公信力，形成规模效应，对农民普及“三农”建设知识，并宣传村镇银行在“三农”建设上的积极作用。深入客户群体，挖掘客户的需求所在，推出多样化的产品，优化客户的选择；尝试开办中间业务，提供账户管理、投资咨询、融资等平台，争取在农村金融市场中占有一席之地。
