一、教育治理新范式简介
英格兰20世纪70年代的经济危机和随后的经济萧条、工业的凋敝、高居不下的失业率以及一直持续到80年代的社会福利削减导致了人们对战后“旧”的社会民主政策的不满与厌恶。[1]在这种情况下，政府需要提高全球和国内市场竞争力、公民要求政治参与和问责、市民要求建立一种符合当地社区主流道德和价值规范的教育，在这多重甚至相互矛盾的外在压力之下产生了一种产出性导航的治理新范式。政府引入市场和公民力量来参与教育和其他公共服务领域的决策、政策执行和治理。在教育领域，这一新范式是由大量政策变革和结构重组导致的，这些包括削减地方当局对学校的权责以增加学校自治，以学校治理委员会的方式吸收越来越多的校外人员和资源参与学校经营和管理，创建大量半官方机构对学校绩效进行督导检查，创建多类型的学校和鼓励择校促进学校彼此竞争，资源决策权下放(从地方当局转移下放给学校)与专业事务的决策权上移(国家性课程、考试和资助)等。
新范式的结果之一就是权责更加分散，由中央政府、地方政府、学校、个人和市场共同分担。这一从管理到治理的发展过程，被认为是中央政府逐渐退让从而允许其他利益相关者参与的过程。但是越来越多的研究发现中央政府不是在退让，而是在适应不断变化的环境中采用了新的治理方式，[2]政府只是用软性治理方式代替了以前的强制性治理方式。[3]从事前投资和需求满足，转向事后监控和绩效检查。[4]政府从传统的自上而下、单一行为主义、线性的“投入性导航(Input Steering)”转向自下而上、不同群体行动者参与的、互动性的“产出性导航(Output Steering)”，或者称之为投入性控制(Input Controls)和产出性控制(Output Controls)。前者通过课程和教学材料，后者通过目标设置和质量检查对教育产品进行监控。[5]
二、新范式的运行机制
尽管此间英格兰先后经历了三个不同政党的领导，但是三者在公共部门治理中都采用了三种策略：市场、管理主义和绩效表现，并且巧妙地将其组合成一个通过绩效进行问责的准市场机制。这一准市场机制主要通过政府设置的大量半官方机构来运行。通常情况下，一个机构负责设置学校评价的标准，另一个负责监控学校的绩效表现并根据标准对学校进行奖惩，还有一个负责发布学校的绩效表现信息，这些信息给作为消费者的家长择校提供了有用的参考。这个准市场机制运行的前提条件就是学校具有资源自治权。通过历次教育改革，英格兰政府在中小学、继续和高等教育阶段推行这一准市场机制的同时，不断扩大学校的资源自治权。其中最重要的是1988年的《教育改革法》，由中央政府负责中小学的课程决策，将财政等问题下放到学校。
这些改革的后果就是英格兰每一阶段的教育行政管理模式都很相似。中央政府将资源分配到教育系统并且设置宽泛的政策规定。在将资源和政策传达到学校的同时，创造了一个确保学校满足政府政策要求的法定问责体系。这些机构根据教育服务消费者的数目将资源下放到学校，资助机构通过标准设置和质量检查与市场管理者(负责学校发展规划，尤其是财政资助的管理层)缔结契约，以此确保学校履行提高质量的法定责任。英格兰每一阶段教育的准市场机制可用图1来表示。
图1：英格兰教育准市场机制的运作模式[6]
三、新范式在中小学治理中的体现
早在20世纪70年代，英格兰政府就将财政等学校外部事务的权责转移下放到学校，而控制了课程、教学方法等学校的内部事务。到了20世纪80年代，英格兰的中小学治理呈现出典型的“中央问责和地方管理”的特征，[7]被称为“分权化的中央集权”悖论。在这种背景下，家长根据学校的绩效表现在多元学校体系中择校，政府根据学校招生数提供拨款，促使学校为了生源和财政收入展开剧烈的竞争。[8]
1980年《教育法》使家长选择权成为一个改革重点。1988年《教育改革法》很大程度上奠定了后来历次改革的基调，其主要内容包括：
对学校进行地方管理，也就意味着将财政责任从地方教育当局转移到学校治理委员会。学校地方管理的基础是“方案资助”，就是根据学校招生数提供资助金，资助金在学生入学的时候转给学校。
中学和大规模的小学可自愿选择不受地方教育当局的控制，而变成公共拨款学校。这些学校有自己的房产，招聘自己的员工并直接从中央政府获得资助金。
通过“开放注册入学”(只要学校还有足够的空间)的计划来增加家长择校的权力。
针对国立学校5-16岁年龄段的学生设置一种国家性课程(私立学校可以不按照国家课程进行教学)。课程不同阶段设置了相应的成就目标，分别在7、11、14、16岁年龄段进行不同科目的测试。
创建一种新的学校类型，即城市技术学院。学校的建设费由私人赞助商提供，经营成本由国家政府提供。[9]
目前除了苏格兰，英国所有地区都实行国家课程。国家课程明确指明了每门学科的知识、技能和其他要求，教师用以评价每个学生进步和规划每个学生学习所应达到的标准或成就目标，以及如何评价与报告学生学习进步的细节。中央政府还制定了关于地方权力当局、学校和教师如何解释课程的指导纲要。[10]
在实施国家课程的同时进行严格的教育评价，地方政府、学校、教师和学生都受到外部评价和自我评价。英格兰在7、11、14、16、17和18岁年龄段实施国家考试，以便对学生成就和教师绩效进行监控和检查，对教师及学校的绩效管理和发展计划、目标设置每年检查一次。[11]政府建立了很多评价和控制教育质量的机构，其中力度最强的就是教育标准局(Ofsted)。Ofsted对学校质量与管理进行检查与监督，并发布关于学校教育质量的绩效和评价报告，报告包括学校如下几方面的绩效表现：学生成就、教学质量、学生行为与安全、学校领导与管理。[12]质量检查员通过这些数据评判学校的绩效，因此该报告在学校问责中发挥了重要作用。Ofsted还设计了诸多评价和监控学校的技巧和策略，惩罚那些表现不好的学校，关闭失败学校，成功的学校则被授予“灯塔”的身份并享受更多资源。
政府发布大量的国家考试数据，并采取一些措施对学校和学生成绩进行比较。从1992年开始，英格兰中学每年都公布学校考试和测试结果。学校也面临着大量由中央政府导航的目标、标准和要求，并且必须根据既定基准设定学校绩效标准。政府和媒体公布大量的绩效指数和排名表，并将学校和学院成就排名表公布在网站上，家长和公众都可以获得这些数据。[13]家长根据这些数据选择学校，而政府根据学校招收的学生数给学校提供资助金，各个学校为了生源展开激烈的竞争。中央政府通过标准设置和绩效评价强化了问责，家长和其他行动者在管理教育绩效表现中被赋予越来越多的责任。[14]
1988年的教育改革法建立了一种新的资助体系，即中央政府根据招收的学生数给地方当局拨付一笔款项，地方当局按照学校招生数将资助金发给各个学校。学校招生越多，那么获得的政府资助就越多。地方当局可以增加额外资助，但是地方当局必须根据人均加权在学校之间分配这些预算拨款并受到中央政府的批准。如果一所学校的考试评估很糟糕而导致招生数达不到去年的标准，那么政府资助就会减少。尽管英格兰和威尔士的一些中学可以选择不受地方教育当局的控制而随意支配从中央政府获得的资助，但是资金如何分配，则由学校治理委员会在咨询校长意见后决定，学校治理委员会包括家长、学校员工和地方社区成员代表，他们通过共同资助报告(Common Financial Reporting)决定学校的财政开支。[15]
1997年上台的工党没有改变准市场的原则，英格兰学校系统继续关注选择和多样性。从2000年开始，大量公私机构一起合作提供教育服务，给家长们提供了更多选择，专门学校、学院学校和基金会等学校之间的竞争日益加剧，学院学校和自由学校的数量也逐渐增多。[16]政府建立这些类型的学校旨在使其脱离地方当局的控制从而获得更多自治，并实现学校教育的多样化供给。2010年上台的联合政府继续扩大家长选择权，增加学院学校数量，创建自由学校并削减地方当局在学校行政管理中的角色与作用。教育国务大臣直接控制自由学校的财政预算。家长有权择校，学校按规定招满为止(除了一些完全学术性的、高要求的文法学校)。[17]
在政府公布考试成绩和排行榜、家长根据绩效表现择校、政府根据学校招生数提供资助并要求学校招收尽可能多的学生的诱因推动下，学校想尽办法获得尽可能多的资助，并提高学生考试和测验结果。[18]由此，绩效评估、择校和资助之间形成了一个不断循环的连续体。
四、对教育治理新范式的评析
这种新范式最明显的特征就是尽可能地私有化，尽可能地将责任转移下放给更低的权力当局，采取更严厉的管理体系来评价教育机构和学习者的绩效表现，在改进低效或失败学校时进行干预或重新委派授权。[19]这种治理范式在将财政和行政管理权责从中央政府层面转移到地方或学校层面，从而扩大学校的财政和人事自治权时，使得教育系统能够更加积极回应市场需要，提高公共部门的效率和成本效率。但在转移下放服务供给权力的同时进行了更严格的管制和监控，这也是“新公共管理”话语与生俱来的典型矛盾。[20]在这一范式中，有如下三个问题值得进一步思考。
(一)何为自治
英格兰这种将更多责任从中央政府转移下放到学校层面的改革被认为能够促进对消费者(家长)的市场问责和学校之间的竞争。1980年《教育法》和1988年《教育改革法》后，学校成了一个由校长和学校治理委员会管理的半自治性机构。2005年Eurydice的报告指出学校在教育供给方面拥有越来越多的自治，如学科排课时间表、教学方法、教材的选择和学生的持续性评价。[21]但是伊恩·贝奇(Ian Bache)对治理政策和地方教育当局不断变化的角色的研究发现给予学校更多自治并没有导致政府对教育事务控制的减少，相反，政府控制反而进一步强化，尽管控制的权力中心从更加传统的地方当局转到中央政府。[22]在政府持续不断强调学校自治的同时，大多数学校实践者们认为他们受到政府控制的程度远远超过了1975年。政府在“扩大学校自治”的同时增加了新的控制形式，在实施更强问责的同时重新管制，中央政府通过目标设置、绩效评价和质量指数等间接方式收回了控制权。通过这种方式，中央政府继续实施分权和自治的政策，自治也成了一个相对模糊和微妙的概念。[23]
自治指的是自我管理的品质或状态，是“某一行动者在其所信奉的既定原则体系和规章制度中通过独立决策采取行动的能力”。这就包括两方面的意义。一方面，自治指的是自我管理，因此是一个治理问题。但另一方面，具有自治能力的行动者应该具有自治的条件或环境，即存在一些规则和规章制度能够促进行动者的自治。因此，自治是行动者的前提条件，但是行动者也需要特定前提条件才能行使这种自治。[24]
英格兰的自治是在一种由中央政府推动的高风险的问责体系中进行的，最为明显的就是Ofsted进行的国家范围的检查与督导，以及公布考试和测试结果。地方当局、学校员工、家长和社区代表的学校治理委员会向学校进行问责，市场也发挥了一定的影响作用。[25]校长像企业家一样管理财政预算，为了额外的政府资助互相竞标，每年都提高学生学业标准，设计、监控并检查年度“学校改进计划”并对此向学校治理官员负责。总之，尽管政府提出诸如“学校自治”这样的华丽修辞，校长仍然必须在一种“低信任”的文化环境中管理学校。就这种意义而言，所谓的学校自治只不过是在一种严格的政治、公共和管理问责体系中具有财政和人力资源管理的自治权而已。像课程和质量标准等专业性事务，则由政府设置并监控，地方教育当局和学校确保实现这些目标。政府赋予学校资源自治权，却要求其满足政府设定的各项专业标准，这种明显的去除管理变成了重新管制。[26]
(二)何种自治对学校最有价值
学校自治是一个多维度的概念，而且这些维度之间关系很复杂，如学校教师的专业自治增加会导致管理自治的减少，教师个人专业自治的增加会导致群体自治的减少。[27]1988年以来的学校改革主要集中于将财政、人事等责任委托下放，进行校本管理和去除管制，但是传统的专业自治领域，包括课程和评价则通过国家课程和考试进行了具体规定。对此，有学者提出：在什么条件下自治是有利的？在哪些领域中拥有多少程度的自治是学校成功所不可缺少的？在什么条件下，哪种领域中更少的控制能够使学校获益？[28]
20世纪60年代，英格兰接受公共资助、受地方当局控制的公立学校系统堪称优秀，吸引了全世界的学习和关注。但是，现在英格兰的学校教育系统与之大相径庭。[29]从20世纪40年代中期到70年代晚期，学校主要受到地方教育当局的控制，中央政府的干预很少。教师行会控制了课程、教学方法和考试，课程等专业事务是教师的秘密花园。1973年的全球经济危机彻底改变了英国的经济环境，这给生活标准已经提高、消费主义主导的英格兰社会带来了很大的影响。到了20世纪70年代中期，公众越来越认为公共开支太高而教育和公共服务质量太差。1976年，当时的首相吉姆斯·卡拉翰(James Callaghan)提出了一个问题，即对教育系统的投资是否物有所值，是否满足了社会的需要，并且提出要对学校绩效工作进行更多的审查，更多的社会公众参与学校教育系统。[30]这一教育大辩论引发了英格兰政府的一系列变革。在历次变革中，地方当局对学校的权责越来越少，教师行会对教育专业事务越来越没有发言权，中央政府通过控制教师的传统专业自治领域对学校进行绩效问责。对此，伦敦大学教育学院前院长，内伦敦地方当局的教育执行官员彼得·妞塞姆(Peter Newsam)指出，自从20世纪70年代早期开始，英格兰的教育决策越来越走向集权，现在更是加剧。英格兰的教育管理体系现在几乎是整个欧洲最集权、最低效的了。[31]因为这种根据学校的产出结果对学校进行问责的方式缺乏对何种标准或“产出”是最有价值的民主讨论，缺乏对问责服务于何种质量追求的深入思考，在将指标量度化的同时排除了那些对学生、教师及在此质量保障体系中工作的人而言重要但不可量度的事物，偏离了追求质量这一目的本身。[32]而对上述讨论最有发言权的往往是从事教学实践活动的教师们。因此，一个明显的事实就是教师对于教育专业事务的自治对于提高教学质量是非常重要的。
(三)自治与控制的关系
尽管在特定条件下，自治是非常重要且值得广泛推行的，但是自治并不是何时何地都会带来好的后果。[33]自治与控制之间的关系是非常复杂的，二者之间并不构成零和博弈，如增强控制就必然导致自治减少。[34]
新范式在增强政府合法性的同时通过增加决策参与使政府摆脱了一些财政责任，通过科学理论和方法改进教育，通过降低生均成本来提高竞争力。新范式将风险和不确定性委托下放到较低的政府或学校层次，与此同时中央政府通过大量密集的信息交换过程对学校和地方当局进行了更强的绩效监控。[35]在这些改革中，除了传统的治理工具，如课程和教学大纲，中央政府开始使用如下一些更重要的监控手段：科学化、信息、说服、自我管理和评价。中央政府控制思想和知识而地方控制课程细节和地方资助，这是一种从管控到思想干预的转变。在地方或学校层面，通过建立多种类型的学校增加家长选择的范围，并将家长选择与学校资助金相挂钩，使得更多家长、社区和赞助商代表成为学校治理委员会成员并影响学校的财政、课程和人事等所有的决策问题。通过这种治理模型，中央政府对个人进行遥控。在一些领域放松监控(学校财政和人事)而在另一些领域加强监控(对目标实现和生均资助效率的监控与检查)使得学校受中央政府控制的程度更强，甚至某些领域的自治完全丧失。[36]
因此，中央政府通过多个层面的自治达到控制的目的，自治与控制同时发生，二者之间的界限也越来越模糊。英格兰将权力转移下放到地方或学校的改革运动事实上增强了中央政府的控制，因而一些评论家认为政府权力下放事实上强化了中央政府的控制或者权力下放本身就是中央政府控制的一种机制。如英格兰校本管理的改革运动就是“政府本身采取的一种巧妙的方法，因为政府有效地促使学校按照政府所希望的方式进行管理”。[37]这种情况下就很难区分学校是“被控制了”还是“具有自治权”。正如福柯所言，权力既不是好的也不是坏的，既不具有破坏性也不具有建设性。[38]
在过去三十多年中，英格兰历届政府在不断强调增加学校自治的同时，也同样强调增加对学校的绩效问责，自治与问责同时成为政府政策的核心。因此，学校自治是在一种越来越严格的绩效问责体系中进行的，这也很大程度上限制了学校自治，因而自治的概念变得非常模糊。对于提高学校绩效表现而言，最重要的一个因素，即教师专业自治受到了中央政府史无前例的控制，这是英格兰学校绩效表现不佳的一个重要原因。英格兰政府旨在增加学校自治的改革措施进一步强化了中央政府对学校的控制，因而自治变成了实现政府控制的一个有效工具。
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